Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http :// www . allbest . ru /
Правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ МАГИСТРАТУРА
Программа подготовки магистров «Корпоративное право»
Диссертация
«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ»
Ливишиной Н.М.
Научный руководитель
Губин Е.П.
Москва 2012 г
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
1.1 Целесообразность участия государства в корпоративных правоотношениях
1.2 Исторический обзор участия государства в корпоративных правоотношениях
1.3 Законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА КАК УЧАСТНИКА КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
2.1 Особенности правового статуса государства как участника корпоративных правоотношений
2.3 Возможность признания государства лицом, заинтересованным в совершении сделки
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫМ ОБЩЕСТВОМ
3.1 Модели участия государства в управлении хозяйственными обществами
3.2 Специальное право государства на управление акционерным обществом «ЗОЛОТАЯ АКЦИЯ»
3.3 Институт представителей государства в органах управления хозяйственных обществ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
Государство участвует в гражданско-правовых и корпоративных правоотношениях не только как регулятор, но и как их равноправный участник. Публично-правовые образования являются владельцами долей и акций в ряде социально и стратегически важных компаний.
В последние годы приоритетным направлением российской государственной политики является повышение эффективности управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности. На сегодняшний день намечается тенденция сокращения доли участия государства в корпоративных правоотношениях. В связи с этим становится актуальным изучение правового положения хозяйственных обществ с государственным участием, анализ их места и роли в российской экономике.
В современной научной литературе обсуждается ряд проблем, связанных с участием государства в корпоративных правоотношениях. Большинство исследователей отмечают необходимость упорядочивания нормативно-правового регулирования вопросов управления федеральным имуществом. Отмечаются недостатки управления акционерными обществами с участием представителей государства в составе органов управления данных обществ. Механизм выражения воли государства в отношении конкретных вопросов в части управления государственным имуществом сложен и требует больших временных затрат, что негативно отражается на функционировании акционерных обществ с участием государства.
На сегодняшний день, актуальным в корпоративном управлении акционерными обществами является привлечение независимых директоров. Поэтому представляет интерес рассмотрение правового статуса данных директоров, а так же критерии их независимости. Кроме того, в литературе обсуждается возможность признания государства лицом, заинтересованным в совершении сделки.
Таким образом, изучение данной темы вызывает научный интерес.
Степень разработанности темы исследования
Фундаментальную исследовательскую разработку данной темы провели такие ученые, как Е.П. Губин, О.А. Макарова, А.Е. Молотников, И.И.Пышкин, И.С. Шиткина.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является изучение правового положения государства как участника корпоративных отношений для выявления основных особенностей, связанных с функционированием хозяйственных обществ с государственным участием.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:
Рассмотрение предпосылок и условий возникновения хозяйственных обществ с государственным участием в российской истории;
Анализ законодательства, регулирующего правовой статус государства как участника корпоративных правоотношений;
Выявление особенностей корпоративных прав и обязанностей государства;
Рассмотрение специфики организации управления хозяйственными обществами с государственным участием.
Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, связанные с участием государства в корпоративных правоотношениях.
Предметом исследования являются нормы российского и зарубежного права, регламентирующие участие государства в корпоративных правоотношениях.
Методология исследования.
В работе использовались такие методы научного познания как системный, сравнительно-правовой, исторический, логический и другие.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили монографические работы по истории, юриспруденции и экономике, в которых рассматриваются вопросы, касающиеся данной проблематики.
При написании работы были использованы основные теоретические исследования отечественных правоведов, посвященные вопросам корпоративного права. Литература дооктябрьского периода представлена трудами А.И. Каминки, И.Т. Тарасова, Г.Ф. Шершеневича.
Литература по корпоративному праву, изданная в период НЭПа, включает в себя работы Х.Э. Бахчисарайцева, В.Ю.Вольфа, А.Г. Гойхбарга, и других исследователей.
Исследования советских ученых, посвященные проблемам гражданских правоотношений и юридическим лицам, опубликованные после прекращения новой экономической политики, представлены работами С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, Е.А. Флейшиц, и других правоведов.
Вопросы предмета диссертационного исследования находят отражение в трудах современных правоведов, таких как: Е.П. Губин, Д.И.Дедов, Н.В. Козлова, Д.В. Ломакин, О.А. Макарова, А.Е. Молотников, И.И. Пышкин, Е.А. Суханов, И.С. Шиткина и многие другие.
Нормативно-правовой базой исследования является российское и зарубежное законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях.
Научная новизна
В магистерской диссертации проведено комплексное исследование участия государства в акционерных обществах, выявлены особенности правового положения государства как акционера, а так же даны рекомендации по совершенствованию правового регулирования участия государства в корпоративных правоотношениях.
Положения, выносимые на защиту
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Особенности правового статуса государства как акционера обусловлены публичными целями его участия в корпоративных правоотношениях.
2. Сохранение участия государства как акционера целесообразно в тех корпорациях, где государство выполняет стратегически-важные и социальные функции.
3. Существуют особенности управления акционерными обществами с участием государства, выражающиеся, в том числе, в выдаче государством в лице компетентных органов управления директив для голосования своим представителям в органах управления акционерных обществ.
4. Члены совета директоров несут перед обществом ответственность за убытки, причиненные их виновными действиями (бездействиями). При этом представитель государства в совете директоров, голосуя по директивам, выражает волю компетентного органа власти. Исходя из принципов справедливости и в целях защиты интересов участников корпоративного управления, необходимо установить солидарную ответственность лица выдавшего директиву и лица проголосовавшего по директиве.
5. Вопросы управления акционерными обществами с участием государства на сегодняшний день регулируются на уровне подзаконных актов. Необходимо урегулировать участие государства в управлении хозяйственными обществами на законодательном уровне.
6. Тенденцией российской практики в области корпоративного управления является увеличение доли независимых директоров в составах советов директоров акционерных обществ. Независимые директора обеспечивают повышение качества корпоративного управления и инвестиционной привлекательности компаний. В акционерные общества с государственным участием следует привлекать независимых директоров при условии сохранения государственного представительства для реализации стратегически-значимых и социальных функций.
Практическая значимость работы
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при разработке специальных лекционных курсов, а так же при проведении семинарских занятий по истории российского права, предпринимательскому, корпоративному и гражданскому праву для студентов юридических факультетов.
С точки зрения практического результата, автор попытается выработать рекомендаций по повышению эффективности участия государства в корпоративных правоотношениях.
Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование выполнено на кафедре предпринимательского права Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, где было проведено ее обсуждение. Некоторые взгляды на приватизацию государственного имущества в России были частично изложены в статье «Абрамович против Березовского», опубликованной в журнале «Predprim» №16 за 2011 год, выпускаемом на Кафедре предпринимательского права Юридического факультета МГУ им. Ломоносова.
Структура и содержание диссертации определяются сформулированными целями и задачами. Настоящее исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Настоящее исследование посвящено рассмотрению участия государства в корпоративных правоотношениях. Исходя из общих положений корпоративного права, корпоративное правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, возникающее в связи с созданием, деятельностью и прекращением деятельности корпорации. Под корпорацией понимается организация, основанная на началах участия (членства), которая создается для реализации интересов ее участников (членов) путем организации управления ею через особую систему органов.
Обязательным субъектом корпоративных правоотношений наряду с самой корпорацией, является ее участник (акционер). В соответствии с действующим законодательством, таким субъектом корпоративных правоотношений может быть публично-правовое образование.
Под публичными образованиями понимаются любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции.
В соответствии с действующим законодательством, в государственной или муниципальной собственности могут находиться акции, доли открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
В рамках данного исследования будут рассмотрены вопросы участия государства в таких корпорациях, как акционерные общества (далее - АО).
В целях простоты изложения, под государством, наряду с Российской Федерацией (далее - РФ), в большинстве случаев, в данной работе понимаются и другие публично-правовые образования -- субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования.
Следует заметить, что государство может стать собственником акций такими способами, как:
1) приватизация государственного имущества;
2) наследование выморочного имущества (ст. 1151 Гражданского Кодекса РФ);
3) предоставление бюджетных инвестиций (ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ).
А.Е. Молотников отмечает отсутствие в действующем законодательстве системного подхода к порядку приобретения государством акций в акционерных обществах: «в связи с противоречивостью законодательства государству зачастую становится невозможно (наследование выморочного имущества) или экономически нецелесообразно (бюджетное инвестирование) приобрести акции акционерных компаний».
На сегодняшний день большинство акционерных обществ с государственным участием было создано вследствие приватизации государственного (муниципального) имущества. Государство становится акционером обычно в следующих ситуациях:
В результате преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
Путем внесения государственного имущества в уставный капитал при учреждении открытого акционерного общества;
При увеличении уставных капиталов уже существующих открытых акционерных обществ.
По критерию участия в капитале и влияния государства на управление можно выделить три группы акционерных обществ: а) со 100-процентным государственным капиталом; б) с принадлежащим государству контрольным пакетом акций; в) с государственным пакетом акций, не являющимся контрольным.
По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество), в федеральной собственности на 1 января 2011 г. находились пакеты акций 3124 акционерных обществ, из них 1702 акционерных общества составляли общества со 100 %-ным государственным участием, 368 -- с пакетом акций свыше 50 %.
1. 1 Ц елесообразность участия государства в корпоративных правоотношениях
Государство - необходимый регулятор общественных отношений, в том числе экономических. Поэтому экономика любого государства не может эффективно функционировать и развиваться без соразмерного вмешательства государства. В данном отношении фундаментальную исследовательскую работу провел Е.П. Губин. К причинам необходимости государственного регулирования рыночной экономики данный автор относит ее «несовершенство, недостатки, провалы, ограниченные возможности». Такое регулирование осуществляется различными средствами, среди которых выделяют государственный (или общественный) сектор экономики, когда государство выступает собственником в юридических лицах.
Важно отметить, что государство, являясь публично-правовым образованием, отличается от других субъектов правоотношений: являясь публичным собственником, оно действует в гражданском обороте в интересах всего общества. Выполнение стратегически-важных и социальных функции определяет цели участия государства в корпоративных правоотношениях.
Исходя из действующего законодательства, наряду с извлечением прибыли, которое является основной целью деятельности всех коммерческих организаций (ст. 50 Гражданского Кодекса РФ), к целям участия государства в корпоративных правоотношениях относится обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Ряд исследователей отмечают, что сочетание таких противоречивых целей деятельности в АО с государственным участием, как выполнение общественно-полезных задач наряду с целью извлечения прибыли, может приводить к определенному конфликту интересов. Так, классическая задача компании -- максимизация капитала акционеров. Задачи государства в основном политические (стратегические) и социальные (услуги связи, поставки электроэнергии и др.). Указанные задачи, как правило, экономически не выгодны, что противоречит коммерческим целям общества. В таких условиях государство, в принципе, может игнорировать тяжелое финансовое положением компаний, убытки, невыплаченные долги.
Исследователи выделяют следующие цели участия государства в корпорациях:
1. Предоставление товаров или услуг, которые не производились бы в рыночных условиях, поскольку эти товары являются общественными или их предоставление требует масштабных инвестиций;
2. Стимулирование развития отдельных отраслей экономики или отдельных регионов путем государственных инвестиций;
3. Предоставление товаров или услуг по цене ниже рыночной по причинам социального характера;
4. Предоставление рабочих мест и социального обеспечения;
5. Контроль над стратегически важными отраслями экономики по политическим мотивам;
6. Создание источника дохода для государственного бюджета из прибыли хозяйственного общества с участием государства (зачастую в форме государственной монополии, когда бюджет получает монопольную ренту).
7. Создание системы выигрышей для политиков и государственных служащих (в том числе через систему членства в советах директоров высоким вознаграждением).
Представляет интерес порядок закрепления целей деятельности компаний с участием государства за рубежом.
Так, можно привести в пример Корею и Турцию, где создана сложная система определения целей компаний с государственным участием. Так, в Турции компании с участием государства в капитале готовят программные предложения, содержащие основные цели компании и меры, направленные на их достижение. Такие программы подаются в правительство. Эти программы рассматриваются и корректируются государственным казначейством и государственным комитетом по планированию. Финальная версия каждой программы утверждается советом министров и публикуется в официальном издании. Данные программы рассматриваются в качестве законодательных актов.
В других странах (например, Австралии и Франции) индивидуально с каждой компанией с государственным участием заключаются контракты, в силу которых они обязаны достигать определенные для них государством цели. В некоторых случаях менеджеры компании могут сами предлагать содержание корпоративного плана. Таким образом, данный контракт -- результат соглашения между менеджментом и государством.
В Германии в уставах коммерческих организаций с участием государства указываются только общественно-полезные цели, которые государство преследует своим участием в данном АО, так как получение прибыли - общая цель для всех АО.
В российских компаниях с государственным участием цели их деятельности чаще всего содержатся в уставе. Следует заметить, что в соответствии с п. 3 ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -- приватизационный Закон, Закона о приватизации), закрепление целей деятельности в уставе АО, созданного путем преобразования унитарного предприятия является обязательным.
Представляется, что закрепление конкретных целей деятельности АО с государственным участием в уставе может способствовать координированию руководства общества в вопросах корпоративного управления.
Следует заметить, что Макарова О.А. предлагает для повышения эффективности функционирования акционерных обществ с государственным участием зафиксировать цели деятельности конкретного акционерного общества не только в устав, но и в специальный документ (корпоративный план). Таким образом, по мнению автора, контролирующие органы при оценке эффективности деятельности АО смогут руководствоваться данным документом.
Стоит согласиться с мнением, высказанным в литературе о том, что государство должно выступать собственником только в тех компаниях, с помощью которых осуществляются общегосударственные цели, решаются публичные задачи в интересах всего общества. Что касается хозяйственных обществ, где участие государства малозначительно и не касается сфер, где государственное участие необходимо, то участие государства-собственника в данном случае кажется нецелесообразным. Такой вывод находился в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 11 мая 1995г. № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходом от приватизации». В данном правовом акте указывалось, что в федеральной собственности должны закрепляться только акции акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства.
Представляется, что избавление от пакетов акций в таких компаниях будет выгодно и для государства и для самого общества, ввиду того, что у государства отпадет необходимость контроля над такими обществами (в том числе участие представителей государства в органах управлении), а для общества облегчится процедура принятия управленческих решений.
Таким образом, государство, ввиду своего публично-правового статуса, участвует в корпоративных правоотношениях, не только для пополнения федерального бюджета, но и в целях контроля безопасности, обороноспособности, а так же защиты интересов всего общества. Публичные цели участия государства в корпорациях обуславливают особенности правового статуса государства в корпоративных правоотношениях, которые будут рассмотрены в главе 2 настоящего исследования.
1 . 2 И сторический обзор участия государства в корпоративных правоотношениях
С целью более глубокого исследования корпоративных правоотношений с участием государства, рассмотрим историю развития акционерной формы в России, начиная с момента зарождения первых акционерных обществ (далее -- АО). В работе будут рассмотрены несколько периодов, в том числе, дореволюционный период в России, период проведения новой экономической политики 20-х гг. XX столетия, а так же период массовой приватизации государственных предприятий 90-х гг. XX века,
В дореволюционной правовой литературе в России вопрос об участии государства в капиталах АО практически не рассматривался. Деятельность первых акционерных обществ законодательно не регулировалась. Государство осуществляло хозяйственную деятельность при помощи иных организаций (заведений) - казенных заводов, фабрик и мануфактур. Для этого исторического периода характерна концессионная (разрешительная) система учреждения акционерных обществ, которая тормозила развитие в то время акционерных обществ, так как процесс получения соответствующего разрешения был слишком формален. Так, уставы первых акционерных обществ (которые являлись в то время основными источниками акционерного права) утверждались высшей властью. После резолюции Императора устав создаваемого общества получал известность посредством публикаций. Уставы компаний должны были публиковаться в «Собрании изданий и распоряжений Правительства», а так же «Полном собрании законодательства».
Такой разрешительный порядок учреждения акционерных компаний сохранился до 1917 г.
В XVIII веке по инициативе Петра I, стали осуществляться меры по реализации акционерной формы в России. Первое российское акционерное общество было учреждено в 1757 г., называлось оно -- «Российская в Константинополе торгующая компания».
Император Николай I 6 декабря 1836 г. утвердил «Положение о компаниях на акциях», которое стало основой акционерного законодательства вплоть до 1917 г. Несмотря на имеющиеся недостатки, оно имело первостепенное значение для развития российских акционерных компаний, так как на тот период времени достаточно детально регламентировало деятельность акционерных обществ. Учредители создавали акционерные предприятия, деятельность которых осуществлялась в сферах наиболее необходимых для государства.
В 1870 г. государственный совет вновь поднял вопрос о подготовке нового законопроекта, который был подготовлен к 1872 г. В Проекте появились новшества в сфере регистрации создаваемых обществ: предусматривался переход от разрешительной к регистрационной системе. Для учреждения акционерной компании необходима была регистрация устава в явочном отделе Департамента торговли и мануфактуры, расположенном в Санкт-Петербурге при министерстве финансов.
Следует заметить, что в дореволюционный период государство получало в отношении отдельных акционерных обществ специальные полномочия, например, надзор, а иногда и участие в управлении компанией. Как правильно отмечает И.И. Пышкин, нераспространенность участия государства в акционерных обществах в дореволюционный период, была в немалой степени вызвана тем, что в дореволюционном гражданском праве не утвердился принцип равенства государства и иных участников гражданско-правовых отношений.
Интерес государства к акционерным обществам возрос во время I Мировой войны. Государство монополизировало тогда целые отрасли хозяйственной деятельности, связанные с обеспечением военной кампании.
В период Октябрьской революции в России начался процесс национализации основных средств производства.
Только в период НЭПа, в 1920-х гг., ввиду объективной необходимости, государство допустило частнокапиталистический элемент в промышленности и торговле.
В законодательных источниках, оформившихся в период 1920-х годов, выделялось 3 формы акционерных обществ: частные АО, смешанные и государственные. В свою очередь, смешанные общества, делились на две разновидности: одна из них основывались на различных формах отечественных капиталов (частном, кооперативном, государственном), другая же -- составляла отечественный и иностранный капиталы. Советское государство участвовало в смешанных обществах, создаваемых за рубежом для организации внешней торговли, обслуживания советских консульских представительств. На разных этапах проведения новой экономической политики, господствовала какая-либо из названных форм. Государство же, через свои официальные органы всегда направляло усилия на поддержку тех обществ, чья деятельность отвечала интересам власти. В отношении таких смешанных обществ А.Е. Молотников отмечает, что их участниками являлись как государственные учреждения и предприятия, так и частные предприниматели.
Постепенно акционерное предпринимательство затронуло сферы торговли, транспорта и строительства. Эти сферы преимущественно «заполняли» государственные и смешанные акционерные компании.
Согласно Положению об акционерных обществах от 17 августа 1927г., акционерное общество признавалось государственным, если его уставом предусмотрено, что все акции общества должны принадлежать исключительно государственным учреждениям или предприятиям.
Если в предшествующий период базовой была форма смешанного АО, то теперь, те общества, все акции которого принадлежали исключительно государственным учреждениям и предприятиям -- признавались государственным АО. Следует заметить, что для государственных АО создавался режим работы, фактически, приравнивавший их к государственным предприятиям.
В целом государство сохраняло свои позиции в ключевых областях промышленности. Поэтому, в отношении данного периода можно сделать вывод о ведущей роли государства в экономике.
В процессе поиска организационно-правовых форм строительства государственной промышленности стали обращать все большее внимание на акционерное общество. В 1922-1923 гг. развернулось довольно интенсивное акционирование государственных трестов. В целом, к началу1923 г. идея акционирования государственных предприятий находилась на пике популярности.
Следует заметить, что частный собственник в смешанных обществах все более стремился использовать возможности государственного бюджета.
Особо быстрыми темпами смешанные общества начали развиваться с 1924г., что было связано со стремлением государства и конкретных государственных промышленных предприятий вытеснить из оборота частного предпринимателя. Широкое распространение получили мелкие АО с участием государства, специализировавшиеся на торговом опте.
Л.А. Виноградов, характеризуя особенности акционерных обществ с участием государственного капитала, отмечал, что роль крупных акционеров и их количество определяется исключительно в плановом порядке.
Хотя участие государственных органов в деятельности АО требовало специального разрешения, на практике такой порядок нередко нарушался. Последние обстоятельство служило источником того, что во многих приказах ВСНХ отмечалось несанкционированное участие наркоматов в работе АО. Однако акционерные общества, принадлежавшие государству, пользовались особыми привилегиями по сравнению с другими обществами. Например, в отношении учреждения и регистрации акционерных обществ. Государство, предоставляя акционерным обществам с участием государственного капитала льготы и послабления, одновременно усиливало контроль над такими обществами.
С этого периода времени начался процесс ликвидации государственных акционерных обществ. Прежде всего, в 1928-1929г. государственные АО стали активно преобразовываться в обычные государственные организации. В 1929 году началась реорганизация промышленности. Государство перешло к организации предприятий по синдикатскому принципу. Таким образом, на исходе НЭПа государственные акционерные общества превращались в государственные предприятия.
К середине 1920-х годов, не получив реальной возможности свободного хозяйственного развития в рамках стопроцентных государственных АО, советские предприниматели фактически отказались от акционерной формы хозяйствования.
После длительного перерыва постановлением Правительства СССР от 19 июня 1990 г. № 590 было утверждено Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, в котором предусматривалось, что «участниками общества могут быть предприятия, учреждения, организации, государственные органы (п. 3)».
Вся последующая практика корпоративного развития показывает значительное усиление роли государства в корпоративных правоотношениях, усложнение форм и способов управления государственной собственностью.
Создание же современных акционерных обществ с участием государства, обусловлено принятием в 1991 г. Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Данный исторический период (1990-е гг.), является важным ввиду проводимой в то время государством массовой приватизации.
В соответствии с названным Законом, приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества.
Учредителем открытого акционерного общества, создаваемого на основе государственного или муниципального предприятия, являлся Госкомимущество России, его территориальное агентство или комитет по управлению имуществом национально-государственного, национально - или административно-территориального образования. Учредитель в соответствии со статьей 34 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» представлял для регистрации в Совет народных депутатов по месту расположения предприятия решение о создании акционерного общества, заявление о регистрации, его устав и свидетельство об оплате государственной пошлины.
Закон о приватизации1991 г. предусматривал определенные льготы для работников приватизируемого предприятия по приобретению акций создаваемого акционерного общества.
11 июня 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ №2980-I была принята Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992г., В последующем было принято еще две программы приватизации в России - на 1994г., и на период после 1994 г. Такие программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия.
1 июля 1992 г. на основании Указа Президента РФ №721, было принято Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в общества открытого типа, в соответствии с которым в обязательном порядке подлежали приватизации государственные предприятия со средней численностью работающих более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января1992 г. более 50 млн. руб. Такие акционерные общества руководствовались Типовым уставом акционерного общества открытого типа, утверждаемого Госкомимуществом России, его территориальным агентством или комитетом по управлению имуществом национально-государственного, национально - или административно-территориального образования.
Указом Президента РФ от 29 января 1992г. №66 было утверждено Временное положение и преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества. Данное положение предусматривало безвозмездную передачу привилегированных акций работникам приватизируемого предприятия, такие акции были именными и не давали право голоса. Остальные акции передавались в соответствующий фонд имущества, который осуществлял полномочия собственника на общих собраниях акционеров (в случае отсутствия фонда -- комитет).
Таким образом, акционерами АО с участием государства, созданных в процессе приватизации, наряду с государством были и работники бывших государственных предприятий, которые имели право приобрести акции таких АО на льготных условиях. Не понимая сути управления, такие работники активно продавали принадлежащие им акции.
В начале 1990-х годов принимались многочисленные Указы Президента РФ, определяющие порядок создания акционерных обществ в отдельных отраслях экономики, представляющих особое значение для интересов государства.
На основе принятого 21 октября 1994 года Гражданского Кодекса (часть первая) Российской Федерации, 24 ноября 1995 года был принят и 26 декабря 1995 года утвержден Федеральный Закон «Об акционерных обществах», введенный в действие с 1 марта 1996 года.
Следующий Закон о приватизации был принят 21 июля 1997 года. Данный нормативно-правовой акт определял порядок преобразования государственных и муниципальных предприятий в открытые АО, 100% акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, единственным акционером в таких обществах выступало государство, самостоятельно решающее вопросы управления и распределения прибыли. Хотя данный закон так же предусматривал, что акции ОАО могут продаваться работникам таких обществ.
В настоящее время действует третий приватизационный Закон от 21 декабря 2001 г, положения которого, в отношении вопросов участия государства в корпоративных правоотношениях, будут детально рассмотрены в рамках настоящей работы.
Таким образом, в настоящем параграфе было рассмотрено, как происходило зарождение акционерной формы хозяйствования в России, этапы ее активного использования, а так же полного отказа и очередного возвращения к этой форме со стороны государства.
Как верно заметил Е.А. Суханов, «подобно тому, как все современное континентальное право имеет в своей основе институты и категории римского частного права, российское гражданское и торговое право должно основываться на дореволюционном отечественном праве».
Результатом национализации периода Октябрьской революции стало неспособность государства решать основные задачи, стоящие перед обществом, в том числе перед экономикой без использования рыночных инструментов.
Таким образом, на протяжении всего своего исторического развития, в большей или меньшей степени, государство участвовало в экономике и предпринимательстве. На разных этапах исторического развития по-разному осуществлялось правовое регулирование акционерной формы хозяйствования, в том числе с государственным участием. В дореволюционный период участие государства в предпринимательстве было не распространено ввиду того, что в данный исторический период не признавался принцип равенства государства, а так же других субъектов права. Период НЭПа характеризуется появлением первого опыта правового регулирования акционерных обществ с участием государства. На современном этапе исторического развития акционерная форма получила свое распространение, начиная с периода массовой приватизации государственного имущества 90-хх годов, в результате которой в российском законодательстве появилось большое количество противоречащих друг другу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы управления акционерными обществами, в том числе с государственным участием.
1 . 3 З аконодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях
Представляется, что правовые нормы, касающиеся участия государства в корпоративных правоотношениях можно классифицировать следующим образом:
Правовые нормы, составляющие приватизационное законодательство;
Правовые нормы, составляющие законодательство об акционерных обществах;
Правовые нормы, регулирующие вопросы управления хозяйственными обществами с государственным участием.
К первой категории правовых норм следует отнести положения Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -- Закон о приватизации). Кроме этого, приватизационное законодательство составляют другие нормативно-правовые акты, которые не должны противоречить указанному Закону о приватизации.
Второй блок состоит из соответствующих норм Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее - Закон об АО, акционерный Закон).
Третий блок выражен многочисленными подзаконными нормативно-правовыми актами, регулирующими особенности и порядок управления хозяйственных обществ с участием государства.
Важно отметить большое значение норм гражданского законодательства в регулировании вопросов участия государства в корпорациях (глава 5 Гражданского Кодекса РФ). Как уже было сказано, право государства участвовать в гражданских правоотношениях вытекает из норм данного законодательства. Согласно п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут участвовать в хозяйственных обществах через уполномоченные органы. Вывод о том, что публично-правовые образования имеют право участвовать в хозяйственных обществах, содержится и в судебной практике.
Как уже было сказано, в большинстве случаев, акционерные общества с государственным участием созданы в результате приватизации, поэтому большое значение в регулировании участия государства в таких корпорациях имеет приватизационное законодательство.
Согласно п. 14 информационного письма Президиума ВАС РФ от 21 февраля 2001 г. № 60, внесение государственного (муниципального) имущества (объектов приватизации) в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ допускается только в порядке, установленном законодательством о приватизации.
Так, Закон о приватизации содержит положения в отношении способов создания (ст. 13, 25), содержания устава (п. 2 ст. 37), определения размера уставного капитала (ст. 11) хозяйственных обществ с участием государства, особенностей правового положения открытых АО, в отношении которых принято решение об использовании специального права («золотой акции» -- ст. 38), порядка управления находящимися в государственной собственности акциями открытых АО (ст. 39), осуществления полномочий высшего органа управления в случае, если государство владеет 100% долей в уставном капитале общества (процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров (участников) в данном случае не применяются -- п. 2 ст. 39), порядка совершения сделок по отчуждению акций, передачи их в доверительное управление единоличным исполнительным органам хозяйственных обществ (только с согласия Правительства или уполномоченного федерального органа исполнительной власти -- п.3 ст. 39).
Ст. 40 регламентирует порядок увеличения уставного капитала путем дополнительного выпуска акций в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации, где государство имеет пакет акций более чем 25% голосов на общем собрании акционеров (такое увеличение возможно только с сохранением размера доли государства).
Ст.40.1 Закона о приватизации предусматривает определенный порядок размещения акций открытых акционерных обществ с участием государства. Так, увеличение уставного капитала ОАО, входящего в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, а так ОАО, созданных в процессе приватизации и акции которого находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставляют более чем 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, а так же определение размера доли государства в уставном капитале указанных акционерных обществ осуществляются по решению компетентных органов власти (в первом случае -- Президента РФ; во втором случае -- Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления).
Ст. 41 приватизационного Закона регламентирует порядок регистрации выпуска акций, ведение реестра акционеров, учет акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В частности, в п.3 данной статьи указано, что владельцем акций открытого акционерного общества, принадлежащих на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию, в реестре акционеров акционерного общества указывается соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование в лице соответствующего уполномоченного органа.
Таким образом, положения приватизационного закона регулируют особенности функционирования и управления АО с участием государства. Вышеуказанные нормы Закона о приватизации направлены на защиту интересов государства как акционера в данных акционерных обществах.
В акционерном законодательстве особенности правового положения государства как акционера почти не регулируются. Пункт 5 статьи 1 Закона об АО в отношении вопросов правового положения акционерных обществ с государственным участием, созданных в процессе приватизации, отсылает нас к приватизационному законодательству.
Тем не менее, Закон об АО содержит несколько статей, регулирующих особенности деятельности АО с государственным участием:
П. 6 ст. 28 Закона об АО предусматривает порядок увеличения уставного капитала акционерного общества, созданного в процессе приватизации, путем дополнительного выпуска акций. В соответствии с данной статьей, такое увеличение может осуществляться при условии, сохранения размера доли государства или муниципального образования.
П. 3 ст. 77 Закона об АО - положения об определении цены (денежной оценки) имущества. В соответствии с указанным положением закона, акционерное общество с долей участия государства в капитале при определении цены имущества обязано уведомить государство в лице компетентного органа власти о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов. Следует заметить, что в соответствии с действующим законодательством, таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).
Представляется, что названные положения Закона об АО направлены на обеспечение контроля со стороны государства за сохранением федерального имущества.
Абзац 7 п. 5 Постановления Пленума ВАС Российской Федерации «О некоторых вопросах применения ФЗ «Об акционерных обществах» от 18 ноября 2003 г. N 19 прямо предусматривает, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в качестве учредителей (участников) акционерных обществ с особенностями, предусмотренными п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах», то есть только открытых АО. Важно отметить, что особенности статьи 7 Закона об АО применяются, когда государство и ее субъекты выступают в качестве учредителей в случаях, установленных федеральными законами, и не распространяется на общества, образованные в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий. Таким образом, акционерный Закон говорит о возможности существования и закрытых акционерных обществ с государственным участием. Такой вывод содержится и в судебной практике.
Следует так же отметить, что на практике могут существовать и общества с ограниченной ответственностью с участием государства в капитале. Как указывалось ранее, такая возможность теперь прямо предусмотрена в главе 7 Закона о приватизации. Так, общества с ограниченной ответственностью могут создаваться, в частности, при приватизации унитарных предприятий (если уставный капитал приватизируемого предприятия не соответствует требованиям к размеру уставного капитала, предусмотренного для акционерных обществ).
Также, в соответствии со статьей 80 ФЗ «О бюджете» предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодательно предусмотрена возможность участия государства в хозяйственных товариществах.
Кроме того, в статье 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. (см. текст в предыдущей редакции)
Таким образом, в законодательстве отсутствует единый подход к определению типов хозяйственных обществ, а также видов юридических лиц, в капитале которых может участвовать государство.
Третий блок правовых норм связан с регулированием вопросов организации управления хозяйственных обществ с государственным участием и, как уже было сказано, состоит из подзаконных нормативно-правовых актов. Кроме того, можно выделить регулирование вопросов управления хозяйственными обществами в отдельных областях промышленности.
Важно отметить большое значение при регулировании вопросов участия государства в корпоративных правоотношениях также законодательства о рынке ценных бумаг и законодательства о бюджете.
Таким образом, специфика законодательства, регулирующего участие государства в корпоративных правоотношениях, состоит в комплексном их регулировании, как нормами частно-правового, так и нормами публично-правового характера.
На сегодняшний день многие исследователи отмечают проблему отсутствия в законодательстве нормативного акта федерального уровня, который бы четко определял правовое положение, особенности функционирования и управления акционерными обществами с государственным участием. Учеными предлагается, в целях совершенствования правоприменения, положения приватизационного законодательства, связанных с участием государства в акционерных обществах включить в акционерный Закон.
Большинство вопросов управления хозяйственными обществами с государственным участием предусмотрены в подзаконных нормативно-правовых актах. Представляется, что на сегодняшний день, необходимо, регулирование вопросов управления федеральным имуществом, в том числе акций, принадлежащих государству, вывести на законодательный уровень. Как справедливо отмечено Е.П. Губиным, «вопросы корпоративного управления в акционерных обществах -- не сфера компетенции нормативной регламентации министерств, ведомств, агентств и так далее, а, прежде всего федерального законодательства». Особенности организации управления в компаниях с государственным участием будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.
Важно отметить, что современные тенденции законодательства, регулирующего участие государства в корпоративных правоотношениях, выражены в Проекте нового Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвёртую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - проект изменений ГК РФ, Проект ГК РФ, Проект). Это фундаментальный документ, затрагивающий основополагающие институты гражданского права.
Данный Проект разработан в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с пунктом 3 Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. №1108 «О совершенствовании Гражданского Кодекса Российской Федерации».
В соответствии с Проектом ГК РФ в перечень гражданских правоотношений включены корпоративные правоотношения.
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА КАК УЧАСТНИКА КОРПОРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Исходя из теории государства и права, правовой статус включает в себя такие категории, как права, обязанности и ответственность. Поэтому в рамках данной главы автором будут рассмотрены права государства как акционера, его обязанности, а так же затронуты вопросы ответственности. Но для начала необходимо выявить принципиальные особенности правового статуса государства, определить его правоспособность.
2 . 1 О собенности правового статуса государства как участника корпоративных правоотношений
Как субъект корпоративных правоотношений государство, а так же иные публично-правовые образования имеют определенные особенности.
В соответствии со ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами.
Таким образом, в соответствии с гражданским законодательством, государство признается равным участником в гражданском обороте наряду с другими субъектами права.
Однако такое равенство ставится под сомнение рядом исследователей. Представляется, что такое положение дел вызвано особенностями правового статуса государства, которые не характерны для других участников гражданско-правовых отношений.
Во-первых, государство имеет публично-правовую природу: выполняет публичные функции, обладает аппаратом принуждения. Таким образом, государство не может быть таким же субъектом гражданских правоотношений как иные физические и юридические лица в силу того, что на уровне государства разрабатывается законодательство, и в целом государство обладает публичной властью.
Во-вторых, особенности правового статуса государства связаны с правоспособностью публично-правовых образований. Исходя из теории, под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности. В отличие от коммерческих организаций, которые обладают общей правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ), публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью - такая позиция была высказана Конституционным судом РФ.
Правоспособность государства должна соответствовать его публично-правовой природе: оно может выступать в гражданском обороте лишь в рамках предоставленной компетенции. Этот принцип выражен, например, в следующих законодательных положениях: публично-правовые образования вправе обязываться по векселю только в случаях, предусмотренных федеральным законом; государство и муниципальные образования, их органы не могут быть доверительными управляющими (ст. 66 ГК РФ); государственные и муниципальные органы не вправе участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере, если иное не установлено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ). Специальную правоспособность государства надлежит учитывать как при толковании установленных в действующем законодательстве полномочий государственных органов, так и при подготовке новых законов: публично-правовым образованиям и их органам не должны предоставляться гражданские права, осуществление которых вступает в противоречие с задачей по выражению и защите общественных интересов; соответственно, публично-правовое образование не должно иметь права, например, на осуществление предпринимательской деятельности, т.е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), за исключением особых случаев, когда общественные интересы требуют осуществления государством предпринимательской деятельности в какой-либо форме.
...Особенности дееспособности малолетних и несовершеннолетних граждан. Условия участия малолетних и несовершеннолетних в гражданских правоотношениях. Круг прав и полномочий несовершеннолетних граждан, закрепленных законодателем, в гражданских отношениях.
курсовая работа , добавлен 24.11.2016
Анализ государства как субъекта гражданского права. Причины и формы возникновения государства. Участие государства в вещных правоотношениях и во внешнеэкономическом обороте. Судебный иммунитет и особенности гражданской правосубъектности государства.
курсовая работа , добавлен 10.09.2014
Обеспечение прав несовершеннолетних как одна из важнейших гарантий развития правового государства. Правосубъектность и гражданство - основные элементы конституционного статуса человека. Особенности вступления несовершеннолетних граждан в брак в РФ.
дипломная работа , добавлен 17.05.2017
Гражданское и семейное право. Общее учение о семейных правоотношениях. Личные правоотношения в семье, права и обязанности супругов. Личные права несовершеннолетних детей. Личные права и обязанности родителей по отношению к несовершеннолетним детям.
дипломная работа , добавлен 27.08.2008
Сущность цены как экономической и юридической категории. Изучение видов цен в структуре ценообразования. Определение участия государства в правовом регулировании ценообразования. Санкции и ответственность за нарушение государственной дисциплины.
контрольная работа , добавлен 14.02.2010
Субъекты корпоративных правоотношений, их права и обязанности. Особенности рассмотрения арбитражными судами отдельных видов корпоративных споров. Рассмотрение дел о понуждении юридического лица созвать общее собрание. Восстановление нарушенного права.
дипломная работа , добавлен 01.01.2018
Виды публичных образований. Правовое положение и правовой режим деятельности Российской Федерации. Правовое положение государства. Общие начала выступления в гражданском обороте. Виды гражданских отношений, в которых участвует Российская Федерация.
курсовая работа , добавлен 20.01.2011
Характеристика современных видов субъектов корпоративных правоотношений. Правовое регулирование создания, реорганизации и ликвидации корпораций, основные принципы их объединения. Особенности правового статуса корпораций и корпоративных объединений.
презентация , добавлен 27.09.2016
Суть и форма договора участия в долевом строительстве. Развитие правового регулирования отношений, связанных с договором. Права, обязанности и ответственность застройщика и дольщика. Законодательство, регулирующее отношения в сфере долевого строительства.
дипломная работа , добавлен 26.06.2012
Закрепление и углубление теоретических и практических знаний в области правового регулирования корпоративных отношений в Беларуси. Исследование классификации социальных норм. Роль и место, методы и формы корпоративных отношений в системе общества.
Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус коммерческих организаций, могут быть подразделены на три основные группы:
а) нормы, относящиеся к коммерческим организациям всех видов собственности;
б) нормы, адресуемые государственным предприятиям;
в) нормы, адресуемые муниципальным предприятиям;
г) нормы, адресуемые негосударственным корпоративным предприятиям.
Нормы группы «а» закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии коммерческих организаций с органами, прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанавливают: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность коммерческих организаций; государственную регистрацию коммерческих организаций, порядок ее проведения и основания для отказа в регистрации; обязательность для коммерческих организаций ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Коммерческие организации независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т.д.
Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность коммерческих организаций, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством.
Наличие общего в содержании административно-правового статуса коммерческих организаций сочетается с его особенностями, присутствующими, прежде всего, в статусе государственных, муниципальных и негосударственных, корпоративных предприятий. Положение законодательства о том, что коммерческим организациям независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм гарантируются равные условия деятельности, является алогичным, имеющим больше политическую, чем правовую концепцию.
Особенности административно-правового статуса государственных предприятий проистекают из того, что государство является собственником таких предприятии. К ведению государственных органов относится создание предприятий; определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности руководителей; доведение в установленных случаях государственных заказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.
Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, функционирование которых в соответствующей части подчиняется режиму разрешительной системы - производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.
Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.
Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Однако на административно-правовой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. Как известно, с этой точки зрения они подразделяются на два вида: основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, создаваемые в виде федеральных казенных предприятий (ст. 114, 115 ГК РФ).
Реализация государственными предприятиями полномочий в отношении закрепленного за ними имущества в случаях, предусмотренных законом, опосредствуется властеотношениями с государственными органами, осуществляющими от имени собственников, то есть Российской Федерации и ее субъектов, их полномочия права собственности. Такие отношения могут возникнуть в связи с необходимостью получения согласия предприятием на распоряжение имуществом, с осуществлением контроля уполномоченным государственным органом за его сохранностью и правильным использованием и т.д. Но поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного управления, то объем и характер властеотношений, в которых могут участвовать действующие на их основе государственные предприятия, различаются. В отношении предприятий, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов. Ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах установленных законом; б) в соответствии с целями своей деятельности; в) заданиями собственника; и г) назначением имущества. Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяйственного ведения, необходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.
Административно-правовой статус федеральных казенных предприятий имеет и другие, четко выраженные специфические черты.
Федеральные казенные предприятия создаются по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Учредительным документом казенного предприятия является устав, утверждаемый Правительством Российской Федерации. Оно же вправе принимать решения и о реорганизации и ликвидации такого предприятия.
В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен режим директивного планирования. Он установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».
Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с планами-заказами и планами их развития. Они вправе осуществлять только ту деятельность, которая разрешена уполномоченным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план-заказ по установленным показателям с учетом плана развития предприятия.
По согласованию с уполномоченным органом формируется план развития казенного предприятия, предусматривающий определенные мероприятия и задания.
Постановлением установлен особый порядок финансирования как выполнения плана-заказа, так и плана развития казенного предприятия.
Иными словами, казенными предприятиями осуществляется непосредственное государственное управление с использованием директивного планирования.
Статус муниципальных предприятий чаще всего определяется нормами и положениями, адресуемыми одновременно государственным предприятиям. Главная особенность в том, что их статус реализуется в основном в отношениях с органами местного самоуправления.
В частности, отношениям органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящены ст. 30 и 31 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Этим органам предоставлено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения между органами местного самоуправления и руководителями указанных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
Муниципальные предприятия не создаются со статусом, аналогичным статусу казенного предприятия.
Однако следует учитывать, что субъектами властных отношений с муниципальными предприятиями являются в соответствующих случаях органы местного самоуправления и администрации городов и районов, еще не отнесенным к органам местного самоуправления Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 209..
В гораздо меньшей степени государство влияет на негосударственные коммерческие организации. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением.
В органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации, имеются представители государства. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» государственные и муниципальные органы могут использовать в отношении приватизируемых предприятий специальное право на управление ими. В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации. В акционерном обществе «Газпром» создана коллегия, возглавляемая первым заместителем председателя правительства Российской Федерации.
Таким образом, влияние государства на негосударственные предприятия является специфическим, не носящим характера государственного руководства их основной деятельностью.
Также опосредовано воздействие с муниципальных органов на предприятия, не находящиеся в муниципальной собственности. В соответствии со ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При исследовании данного вопроса необходимо также остановиться на административно-правовых гарантиях самостоятельности предприятий, учреждений, которые, во-первых, являются производными от общего правового режима осуществления исполнительной власти, во-вторых, выражаются в системе правовых норм, определяющих отношения органов исполнительной власти с предприятиями, учреждениями, в-третьих, воплощаются в правах предприятий, учреждений на самозащиту от противоправных действий органов исполнительной власти.
Общий правовой режим предполагает подзаконность деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, они обязаны соблюдать и исполнять законы, устанавливающие правовое положение предприятий, учреждений. Противоправные акты и действия указанных органов, ограничивающие самостоятельность предприятий, учреждений, подлежат отмене компетентными органами. Органы исполнительной власти юридически обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов предприятий, учреждений и выполнению ими своих обязанностей.
Для гарантий самостоятельности предприятий, учреждений важным является общий запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий, учреждений и установление исключений из него только законодательством. Он в полной мере относится также к отношениям между органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями.
Правовым препятствием для противоправного ограничения самостоятельности предприятий, учреждений служат нормы, закрепляющие компетенцию органов исполнительной власти. Характер их компетенции таков, что они отстранены от непосредственного управления повседневной деятельностью предприятий, учреждений, не обладают правом совершать по отношению к ним административно-распорядительные акты как формы текущего руководства.
Наряду с этими гарантиями законодательством предусмотрены права предприятий и учреждений на защиту своей самостоятельности в административном и судебном порядке. Так, предприятие, учреждение имеет право не выполнять требования государственных органов, на которых законодательством возложена проверка деятельности предприятия, учреждения по вопросам, не входящим в их компетенцию, и не знакомить их с материалами, не относящимися к предмету контроля.
Закон нередко предусматривает запрещение совершения определенных действий в отношении предприятий, учреждений (запрещается отказ в государственной регистрации по мотивам нецелесообразности создания предприятия, учреждения), устанавливает прямые обязанности государственных органов перед предприятиями, учреждениями (например, заявление предприятия о разрешении занятия данным видом деятельности должно быть рассмотрено в недельный срок и т.д.).
Предприятие, учреждение имеет право обращаться в суд с заявлением о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего его права и охраняемые законом интересы.
Соблюдение законности во взаимоотношениях между органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями входит в сферу общего надзора органов прокуратуры Кутафин О.В., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000. С. 398..
4 . Регистрация коммерческих организаций
Важным полномочием государства по отношению к коммерческим организациям является их регистрация. В настоящее время она осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц». Его проект был разработан Министерством экономического развития и торговли в рамках программы «дебюрократизации» экономики.
До настоящего времени в Российской Федерации не было ни всеобъемлющего правового акта, который регулировал бы процесс государственной регистрации юридических лиц, ни единой системы такой регистрации, хотя принятие соответствующего закона было предусмотрено еще в 1994 г. первой частью Гражданского кодекса РФ: «Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц» (п.1 ст.51).
Отличительной чертой закона является его бланкетный характер. Разработать необходимые дополнения, согласно закону, должно Правительство РФ, которое обязано установить, в частности: порядок ведения государственного реестра; форму, порядок и сроки предоставления сведений из реестра; систему и компетенцию регистрирующих органов; требования к оформлению представляемых в регистрирующий орган документов; форму и содержание документа, подтверждающего факт регистрации; государственные органы, в которые регистрирующий орган представляет информацию, содержащуюся в реестре, а также собственно характер этой информации; форму заявления о регистрации и пр.
В соответствии с законом «регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти... уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст.2). В настоящее время государственную регистрацию юридических лиц осуществляют органы юстиции и налоговые органы.
Закон предусматривает создание в Российской Федерации единого государственного реестра юридических лиц. Создание реестра, содержащего открытые и общедоступные сведения (ст.6 Закона), которые можно получить в любой точке России, чрезвычайно важно.
Немало осложнений может вызвать обновление данных, касающихся учредителей юридического лица (например, наименования фирмы или паспортных данных). Ни один нормативный акт не обязывает учредителей сообщать учрежденному ими юридическому лицу о подобных изменениях. Однако если буквально толковать Закон, юридическое лицо должно нести ответственность за непредставление такой информации регистрирующему органу.
В отношении необходимости внесения в реестр данных об учредителях юридических лиц (подп. «д» п.1 ст.5 Закона) существуют различные мнения. Так, А. Певзнер полагает, что эти сведения не будут иметь никакого правового значения, поскольку «учредитель как таковой важен только до момента регистрации» Певзнер А. Шаг вперед, а сколько назад? // ЭЖ-Юрист.2001. № 33.. Есть, однако, и другая точка зрения. Так, А.И. Амвросов считает, что разработчики закона под учредителями подразумевали не только тех, кто создавал юридическое лицо, но и его участников, акционеров и пр. В силу этого, видимо, практика все же не пойдет по пути отслеживания всех участников организации, потому что применительно, например, к акционерам открытого акционерного общества, акции которого обращаются на бирже, это просто нереально Амвросов А.И. Закон о государственной регистрации юридических лиц: теория и практика // Законодательство. 2001. № 12. .
Статья 8 закона о регистрации гласит, что регистрация осуществляется не позднее чем через пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.
Законодательное закрепление такого короткого срока играет, несомненно, положительную роль. В то же время революционным данное нововведение назвать нельзя (например, многие филиалы Московской регистрационной палаты уже в течение нескольких последних лет регистрируют организации за одну неделю).
Статья 9 закона описывает порядок подачи документов на государственную регистрацию. Важно, что документы должны быть представлены уполномоченным лицом. Правило о том, что подпись заявителя на заявлении о регистрации должна быть нотариально удостоверена (абз.10 п.1 ст.9), является новым для нашего законодательства, тогда как в мире оно общепризнанно. Более того, во многих странах заверяется даже не подлинность подписи, а само содержание учредительных документов, что, несомненно, стабилизирует гражданский оборот с правовой точки зрения.
Для регистрации, согласно ст.12 закона, должны быть представлены следующие документы:
а) заявление о регистрации;
б) решение о создании юридического лица;
в) учредительные документы юридического лица;
г) выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица-учредителя (если у организации есть иностранные учредители);
д) документ об уплате государственной пошлины.
Регистрирующий орган не имеет права требовать представления иных документов, кроме документов, установленных законом (ст.9 п.4). Такой прямой запрет очень важен, так как в настоящее время каждый регистрирующий орган имеет собственный перечень документов, требуемых для регистрации. Одна из принципиальных, если не революционных, новелл закона заключается в том, что экспертиза учредительных документов юридического лица не требуется. Согласно ст.23, отказ в государственной регистрации возможен только в двух случаях: при непредставлении необходимых документов и при представлении их в ненадлежащий регистрирующий орган. Видимо, разработчики Закона решили воспользоваться опытом стран англосаксонской правовой семьи. Так, в Великобритании при регистрации компании наряду с учредительными документами (Memorandum of Association (внешний документ) и Articles of Association (внутренний документ)) юрист (solicitor) либо директор или секретарь компании подает регистратору специальную декларацию о соблюдении всех необходимых для регистрации требований закона, и регистратор может принять ее в качестве достаточного доказательства выполнения таких требований в отношении регистрации компании Полковников Г.В. Английское право о компаниях: закон и практика. М., 1999. С.50.. Регистратор может не проверять содержание учредительных документов, а ограничиться прочтением краткого заявления о том, что учреждение проведено надлежащим образом. По видимому российские специалисты просто скопировали данные положения - согласно п. «а» ст.12 закона, в заявлении о регистрации подтверждается, что учредительные документы соответствуют установленным законодательством требованиям, все представленные сведения достоверны и соблюден порядок учреждения, в том числе относительно оплаты уставного (складочного) капитала.
Многие юристы уверены в том, что упрощение, вводимое законом, является не лучшим решением, так как послужит причиной появления большого количества «незаконнорожденных» юридических лиц, учредительные документы которых будут противоречить законодательству Захаров В., Беляев И. Регистрация: от плохого к худшему // ЭЖ-Юрист. 2001. № 24. Регистрирующий же орган не сможет отказать в регистрации юридического лица, несмотря даже на вопиющие несоответствия учредительных документов законодательству. В соответствии со ст.24 закона регистрирующий орган обязан еще и возместить ущерб, допущенный по его вине.
Пункт 3 ст.11 закона («Решение о государственной регистрации») гласит, что регистрирующий орган не позднее одного дня с момента регистрации выдает документ, подтверждающий факт внесения в государственный реестр (т.е. подтверждающий факт регистрации). Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ.
Государство - необходимый регулятор общественных отношений, в том числе экономических. Поэтому экономика любого государства не может эффективно функционировать и развиваться без соразмерного вмешательства государства. В данном отношении фундаментальную исследовательскую работу провел Е.П. Губин. К причинам необходимости государственного регулирования рыночной экономики данный автор относит ее «несовершенство, недостатки, провалы, ограниченные возможности». Такое регулирование осуществляется различными средствами, среди которых выделяют государственный (или общественный) сектор экономики, когда государство выступает собственником в юридических лицах.
Важно отметить, что государство, являясь публично-правовым образованием, отличается от других субъектов правоотношений: являясь публичным собственником, оно действует в гражданском обороте в интересах всего общества. Выполнение стратегически-важных и социальных функции определяет цели участия государства в корпоративных правоотношениях.
Исходя из действующего законодательства, наряду с извлечением прибыли, которое является основной целью деятельности всех коммерческих организаций (ст. 50 Гражданского Кодекса РФ), к целям участия государства в корпоративных правоотношениях относится обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Ряд исследователей отмечают, что сочетание таких противоречивых целей деятельности в АО с государственным участием, как выполнение общественно-полезных задач наряду с целью извлечения прибыли, может приводить к определенному конфликту интересов. Так, классическая задача компании -- максимизация капитала акционеров. Задачи государства в основном политические (стратегические) и социальные (услуги связи, поставки электроэнергии и др.). Указанные задачи, как правило, экономически не выгодны, что противоречит коммерческим целям общества. В таких условиях государство, в принципе, может игнорировать тяжелое финансовое положением компаний, убытки, невыплаченные долги.
Исследователи выделяют следующие цели участия государства в корпорациях:
Представляет интерес порядок закрепления целей деятельности компаний с участием государства за рубежом.
Так, можно привести в пример Корею и Турцию, где создана сложная система определения целей компаний с государственным участием. Так, в Турции компании с участием государства в капитале готовят программные предложения, содержащие основные цели компании и меры, направленные на их достижение. Такие программы подаются в правительство. Эти программы рассматриваются и корректируются государственным казначейством и государственным комитетом по планированию. Финальная версия каждой программы утверждается советом министров и публикуется в официальном издании. Данные программы рассматриваются в качестве законодательных актов.
В других странах (например, Австралии и Франции) индивидуально с каждой компанией с государственным участием заключаются контракты, в силу которых они обязаны достигать определенные для них государством цели. В некоторых случаях менеджеры компании могут сами предлагать содержание корпоративного плана. Таким образом, данный контракт -- результат соглашения между менеджментом и государством.
В Германии в уставах коммерческих организаций с участием государства указываются только общественно-полезные цели, которые государство преследует своим участием в данном АО, так как получение прибыли - общая цель для всех АО.
В российских компаниях с государственным участием цели их деятельности чаще всего содержатся в уставе. Следует заметить, что в соответствии с п. 3 ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -- приватизационный Закон, Закона о приватизации), закрепление целей деятельности в уставе АО, созданного путем преобразования унитарного предприятия является обязательным.
Представляется, что закрепление конкретных целей деятельности АО с государственным участием в уставе может способствовать координированию руководства общества в вопросах корпоративного управления.
Следует заметить, что Макарова О.А. предлагает для повышения эффективности функционирования акционерных обществ с государственным участием зафиксировать цели деятельности конкретного акционерного общества не только в устав, но и в специальный документ (корпоративный план). Таким образом, по мнению автора, контролирующие органы при оценке эффективности деятельности АО смогут руководствоваться данным документом.
Стоит согласиться с мнением, высказанным в литературе о том, что государство должно выступать собственником только в тех компаниях, с помощью которых осуществляются общегосударственные цели, решаются публичные задачи в интересах всего общества. Что касается хозяйственных обществ, где участие государства малозначительно и не касается сфер, где государственное участие необходимо, то участие государства-собственника в данном случае кажется нецелесообразным. Такой вывод находился в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 11 мая 1995г. № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходом от приватизации». В данном правовом акте указывалось, что в федеральной собственности должны закрепляться только акции акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства.
Представляется, что избавление от пакетов акций в таких компаниях будет выгодно и для государства и для самого общества, ввиду того, что у государства отпадет необходимость контроля над такими обществами (в том числе участие представителей государства в органах управлении), а для общества облегчится процедура принятия управленческих решений.
Таким образом, государство, ввиду своего публично-правового статуса, участвует в корпоративных правоотношениях, не только для пополнения федерального бюджета, но и в целях контроля безопасности, обороноспособности, а так же защиты интересов всего общества. Публичные цели участия государства в корпорациях обуславливают особенности правового статуса государства в корпоративных правоотношениях, которые будут рассмотрены в главе 2 настоящего исследования.
Значимую роль в экономике РФ играют государственные предприятия. Соответствующего типа организации могут вести деятельность в самых разных сегментах национального хозяйства. Их учреждение и обеспечение работы имеет специфику. В чем она заключается? Какие типы госпредприятий распространены в России?
Государственное предприятие - субъект экономической деятельности, имущество которого находится в собственности органов власти - на федеральном или региональном уровне. Достаточно близким к нему учреждением по правовому статусу является муниципальное предприятие. Оно, в свою очередь, имеет активы, принадлежащие местным властям.
Государственные и муниципальные предприятия чаще всего относятся к категории унитарных, то есть их имущество не может быть распределено по долям. С точки зрения вида деятельности и те и другие могут не отличаться от частных бизнесов. Работа государственных и муниципальных предприятий может быть полностью коммерциализированной.
Как мы отметили выше, государственные и унитарные предприятия России по правовой природе чаще всего являются унитарными. В чем специфика данного статуса фирм?
К унитарным предприятиям относятся фирмы, за которыми не закреплено право собственности на какие-либо активы. То имущество, которое используется в коммерческих активностях соответствующего типа организации, может находиться в хозяйственном ведении. Оно полностью принадлежит собственнику предприятия, то есть государству.
Соответствующие активы неделимы и не могут быть, как мы отметили выше, каким-либо образом распределяться. Основные признаки унитарности фирмы:
Основной принцип управления государственным предприятием, относящимся к категории унитарных - наличие единоличного органа, принимающего решение. В то время как в хозяйственных обществах распространен принцип коллегиального принятия ключевых решений.
С чем связана необходимость учреждения государством предприятий рассматриваемого типа? Это может связано, к примеру, с невозможностью приватизации тех или иных фирм, в то время как использование их ресурсов в коммерческих целях вполне возможно. В этом случае бизнес ведется в форме унитарного предприятия.
Еще одна возможная причина учреждения фирм рассматриваемого типа - необходимость решения социальных задач. Таких как, например, обеспечение занятости граждан. Бывает, что частные бизнесы не рассматривают вариантов с открытием производств в том или ином регионе в силу того, что это может быть нерентабельно.
В этом случае государство может учредить в соответствующем субъекте унитарное предприятие. Оно может быть не слишком прибыльным и даже иметь убытки, но сможет обеспечить занятость населения. Возможные долги фирмы вследствие убыточной бизнес-модели могут компенсироваться посредством государственных финансовых механизмов.
Государственные и муниципальные предприятия, как и другие юрлица, имеют учредительные документы. Главный из них - решение собственника. Таковым чаще всего выступает компетентный государственный орган. Другой важнейший учредительный документ госпредприятия - устав. Он утверждается тем же органом власти, который выносит решение об учреждении фирмы. В документах, о которых идет речь, должны быть зафиксированы цели деятельности предприятия.
Можно отметить, что государственное предприятие будет вправе заниматься только теми коммерческими активностями, что определены на уровне учредительных источников. Но фирма сможет осуществлять, в принципе, любые сделки, что необходимы ей для осуществления деятельности. Государственное предприятие, как и другие коммерческие структуры, может зарегистрировать фирменное название и иные признаки индивидуализации - например, логотип.
Создание госпредприятие осуществляется по инициативе компетентного органа власти - он, в частности, подписывает учредительные документы, о которых мы сказали выше. При этом собственник имущества фирмы, если она создается по принципу хозяйственного ведения, который рассматривается как один из самых распространенных, не отвечает по возникшим у компании обязательствам, не считая субсидиарной ответственности по факту банкротства фирмы, если оно допущено в результате его действий.
Собственник государственного предприятия имеет широкий круг полномочий. Так, он имеет право выносить решения о создании, изменении статуса и ликвидации фирмы, определять цели деятельности государственного предприятия, назначать и освобождать от должности директора фирмы, осуществлять контроль над использованием имущества фирмы, контролировать сделки компании с недвижимостью.
Кроме того, государственное предприятие в ряде случаев может быть обязано уплачивать собственнику часть прибыли.
Полезно будет рассмотреть специфику одного из важнейших элементов госпредприятия - уставного фонда. Данный ресурс также чаще всего формируемый исходя из принципа хозяйственного ведения, должен быть сформирован собственником еще до того как предприятие будет зарегистрировано. Минимальный размер соответствующего фонда должен удовлетворять критериям, прописанным в законодательстве.
Рассматриваемый ресурс госпредприятия является основным инструментом защиты интересов кредиторов. Если величина чистых активов компании будет ниже размера уставного фонда, то он также должен быть сокращен. Однако в этом случае кредиторы получают право запросить у фирмы досрочное исполнение имеющихся обязательств. Если чистые активы предприятия становятся меньше того минимального уровня, что определен в законодательстве, то оно должно быть ликвидировано.
Государственные предприятия России могут учреждать дочерние структуры. Их имущество может быть отнесено исходя из принципа хозяйственного ведения как в сферу компетенции учредителя, так и, собственно, находиться под управлением самой дочерней фирмы. Соответствующая структура, как и основная компания, должна иметь собственный устав. Учредитель дочернего предприятия также должен назначить его директора. Ответственность субъекта, учреждающего дочернюю структуру, реализуется в рамках тех же юридических механизмов, что и в случае с собственником основного предприятия.
Альтернативой созданию госпредприятия по принципу хозяйственного ведения может быть учреждение фирмы по праву оперативного управления. Оно имеет ряд особенностей. В данном случае формируется не государственное предприятие (учреждение). Статус организуемой фирмы другой - федеральное казенное предприятие. Главным образом такие структуры учреждаются в промышленных сегментах. То есть представляют собой преимущественно производственные предприятия.
Данного типа структуры создаются в соответствии с решениями правительства РФ. К ним приписывается имущество, которое входит в структуру федеральной собственности. Устав казенного предприятия также утверждается правительством РФ. Рассматриваемого типа структуры могут учреждаться как заново, так и посредством реорганизации госпредприятий иных типов. В том числе и тех, которые изначально формировались исходя из принципа хозяйственного ведения. Таковым может быть федеральное государственное предприятие. Если оно реорганизуется в казенное - то это не должно сопровождаться сокращениями кадров. Каждый сотрудник получает право перейти на работу на новое предприятие.
Полезно будет рассмотреть специфику устава казенного госпредприятия. В нем фиксируются: порядок предоставления отчетности, а также указываются ее формы, механизмы ответственности директора за результаты работы фирмы, обязательство по использованию государственных средств по назначению, виды коммерческой деятельности фирмы, а также то, в каком порядке должна распределяться прибыль организации. В уставе организации рассматриваемого типа также отражается фирменное название компании.
Какие в России функционируют известные государственные предприятия?
В числе таковых - ФГУП «Космическая связь», которая находится в подчинении Федерального агентства связи. Данная организация является одним из ведущих поставщиков спутниковых технологий в РФ. География его деятельности не ограничена территорией России - компания широко известна и за рубежом. Данное госпредприятие обладает современной инфраструктурой, задействует волоконно-оптические линии. Ее сервисы представлены организацией телевизионного вещания, предоставления доступа в интернет, предоставления коммуникационных услуг для крупных бизнесов.
Известным государственным предприятием является ФГУП «Гознак». Данная организация осуществляет исследования и разработки в сфере государственных знаков. В компетенции данной компании - производство различных официальных документов, монет, орденов. Госпредприятие находится в подчинении Минфина РФ.
К федеральным госпредприятиям относится Издательско-торговый центр «Марка». Данная издает и выпускает почтовые марки, различные буклеты, конверты, карточки, бланки, штемпели, открытки, наборы для филателистов.
В регионах РФ учреждено большое количество муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в самых разных сегментах. Данная форма коммерческих активностей также в достаточной мере популярна в России.
Наряду с унитарными госпредприятиями, существуют также госкорпорации, а также бизнесы с государственным участием. В чем их специфика? Прежде всего стоит отметить, что госкорпорации - это разновидность некоммерческих учреждений. В то время как деятельность государственных предприятий унитарного типа по сути может не отличаться от активностей частных бизнесов.
Госкорпорации учреждаются высшими органами власти РФ на базе имущественных взносов. Создаются такие организации, как правило, в целях решения социальных задач. Одна из важнейших характеристик госкорпораций в том, что в отношении них осуществляется существенно менее активный контроль со стороны надзорных органов. Главное отличие госкорпорации от ГУП в том, что она владеет всем тем имуществом, которое ей передается органами власти, на праве собственности. В то время как в государственной собственности находятся все активы унитарных предприятий. Учредители госкорпораций не несут обязательств перед кредиторами соответствующих организаций.
Еще один тип компаний, присутствующих в экономике РФ - бизнесы с государственным участием. Они чаще всего представлены в виде хозяйственных обществ. Это могут быть производственные предприятия, банки, консалтинговые - в принципе, любые бизнесы. Участие государства в них обеспечивается посредством приобретения с его стороны определенной доли в акциях соответствующих фирм. Властям может принадлежать контрольный пакет акций, или же, миноритарный. В первом случае фирма, теоретически, может именоваться госпредприятием, но это не совсем корректно с юридической точки зрения. Например, ПАО «Сбербанк» с точки зрения контрольного пакета акций принадлежит государству. Но называть его госпредприятием не вполне корректно, так как по всем признакам данное кредитно-финансовое учреждение следует относить к хозяйственным обществам.
Государственные и муниципальные предприятия - организации, которые играют заметную роль в экономике РФ. Они ведут деятельность в самых разных сферах национального хозяйства. Посредством них государство обеспечивает занятость граждан, создает капитализацию в различных сегментах экономики, извлекает прибыль как коммерческий субъект. Наиболее распространенный тип структур соответствующего типа - унитарное предприятие. Также государство может быть субъектом бизнеса, приобретая долю в хозяйственных обществах. В некоторых случаях власти РФ могут учреждать госкорпорации, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, но не считающиеся коммерческими организациями.
Нормативно-правовая база участия государства и реальное состояние
Возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно- государственного контроля стало в 90-е годы одной из характерных черт большинства стран с переходной экономикой. Однако, пожалуй, только в России вопросы, связанные с функционированием именно этого типа предприятий, стали играть очень важную, если не сказать больше, роль для последующего развития страны на этапе, когда приоритетной стала задача возобновления устойчивого экономического роста. Российские реалии 1995-1998 гг. отчетливо высветили весьма важную роль государства как акционера в период после завершения массовой приватизации. Во многом этому способствовало изменение экономико-политической ситуации в стране после финансового кризиса в августе-сентябре 1998 г. Оно позволяло с большой долей вероятности предсказать интенсификацию процесса формирования корпоративных объединений с участием государства в русле объявленного правительством курса на усиление регулирования экономики и проведение активной промышленной политики.
Развитие нормативно-правовой базы по участию государства в управлении корпорациями
Начало новому этапу реформирования отношений собственности в России положила Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее Концепция), одобренная Постановлением Правительства РФ 1№024 от 9 сентября 1999 г. Весьма симптоматичным можно считать уже тот факт, что, пожалуй, впервые с 1992 г. проблеме управления государственным имуществом был отдан приоритет перед формальным изменением формы собственности. Резкое удешевление стоимости предприятий и пакетов их акций после девальвации рубля закономерно обусловило перенос акцента в действиях федерального центра в 1998-1999 гг. на увеличение неналоговых доходов бюджета за счет использования государственного имущества, что автоматически требовало внесения четкости и ясности во взаимоотношения между различными уровнями власти.
Данный документ, как и одобренные правительством летом 2000 г. «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться:
Повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства;
Приватизация значительной части государственного имущества.
При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов была предложена и программа конкретных мероприятий.
Осуществление основных положений Концепции в отношении хозяйственных обществ с участием государства, подавляющее большинство которых составляют акционерные общества (АО), способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления. На практике, однако, очень многое будет зависеть от конкретных механизмов внедрения основных положений Концепции.
Вслед за Концепцией, был принят целый ряд важнейших документов, внедряющих в практику новый инструментарий регулирования взаимоотношений между государством и хозяйственными обществами с государственным участием в капитале. Работа велась по двум основным направлениям: 1) регламентация деятельности представителей государства в хозяйственных обществах; 2) формирование нормативного поля деятельности самих хозяйственных обществ.
Давно назревшими шагами стало принятие Постановлений Правительства РФ от 4 октября 1999 г. 1№116 и от 7 марта 2000 г. 1№95.
В соответствии с первым из вышеупомянутых документов введены типовые формы отчетности представителей РФ в ОАО (представляется вышестоящим органам управления дважды в год). Они включают стандартизованную информацию о прибылях и убытках предприятия, дивидендах, размере его кредиторской и дебиторской задолженности, рентабельности (включая показатели ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности, стоимости акций и чистых активов, расчетов в неденежной форме), направлениях использования прибыли, наличии признаков банкротства и отчет об участии в собраниях акционеров и заседаниях Совета директоров. Помимо этого, ежегодно в вышестоящие органы государственного управления направляется отчет о финансово-хозяйственной деятельности ОАО, в котором должны быть отражены такие вопросы, как распределение акционерного капитала, различные аспекты производственной деятельности предприятия, оплата труда персонала, включая генерального директора, взаимодействие с коммерческими структурами и иностранными инвесторами.
Вторым документом утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и в ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, и в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими («Золотая акция”). В нем дается классификация представителей государства в ОАО (ими могут быть государственные служащие, сотрудники РФФИ и его территориальных отделений и иные граждане, действующие на основе договоров о представлении интересов государства), их обязанностей и условий прекращения полномочий. Впервые подробно регламентирован порядок взаимодействия представителей государства с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий. Определено также, что представителями государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании «Золотой акции», могут быть исключительно государственные служащие, а в отношении 167 ОАО (наиболее крупные и важные предприятия) соответствующие кадровые решения осуществляются Правительством РФ.
Другим направлением совершенствования системы управления принадлежащими государству пакетами акций (долями, вкладами) в хозяйственных обществах является создание механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути его создания должно быть получение информации о деятельности компаний и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным следует считать создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. 2№3 . Наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО это открывает хорошие возможности для реализации всего спектра управленческих решений со стороны государства в отношении акционерных обществ с участием государства в капитале, наиболее естественное из которых – получение причитающихся дивидендных выплат, что, в свою очередь, является производной получения прибыли на основе достижения определенных рубежей эффективности в текущей хозяйственной деятельности. Логично, что следующей вехой на пути реализации Концепции стало Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. 1№04. Этот документ предполагает ежегодное утверждение для ОАО с долей федеральной собственности более 50%, как и для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), показателей экономической эффективности деятельности, контроль за использованием имущества, определение объема дивидендов, рекомендуемого для голосования представителями РФ в органах управления этих предприятий.
Распоряжение Минимущества РФ от 16 ноября 2000 г. 1№024-р предусматривает, что письменные директивы представителям государства в акционерных обществах для голосования в органах их управления должны обязательно включать постановку вопроса о передаче ведения реестров акционеров предприятий с долей госсобственности уполномоченным регистраторам министерства. Еще накануне утверждения Концепции управления государственным имуществом распоряжением МГИ РФ от 7 сентября 1999 г. 1№249-р были утверждены положение о конкурсах, по результатам которых будет производиться отбор компаний для предоставления статуса уполномоченных регистраторов, и типовое соглашение о его предоставлении.
Актуальность всех вышеперечисленных мер не подлежит сомнению, но их принятие запоздало, как минимум, на два-три года. Они были необходимы сразу после окончания массовой приватизации в 1994-1995 гг., а в сегодняшних условиях быстрое достижение позитивных результатов не является очевидным. Вероятно, объективно оценить результативность Концепции управления государственным имуществом можно будет лишь через 2-3 года. Основным индикатором действенности может служить, по-видимому, абсолютный и относительный размер бюджетных доходов от принадлежащих государству пакетов акций (долей, паев).
Практическое состояние управления
Несмотря на все новации, предусмотренные Концепцией, представителями государства в корпоративном секторе остаются в основном госслужащие. Привлечение же менеджеров из частного сектора носит единичный характер.
В 1999-2000 гг. продолжалось характерное для практики предыдущих лет закрепление контрольных пакетов акций в собственности государства при акционировании предприятий и включение в их уставный капитал «Золотой акции». В ходе осуществления приватизационной программы основной массив предприятий, однозначно подлежащих приватизации, сменил форму собственности еще по окончания чекового этапа (1992-1994 гг.). Остатки же этого массива были «выбраны» в ходе денежной приватизации 1995-1997 гг. В результате основная масса оставшихся в государственной собственности предприятий, которые вовлекались в процесс изменения формы собственности во второй половине 90-х гг. (помимо сохранявшихся в собственности государства специально закрепленных или остаточных пакетов акций в тех АО, которые были созданы в первой половине 90-х гг.), была представлена объектами, сама возможность приватизации которых была обусловлена определенными ограничениями и поэтому сопряжена с реализацией типовых контрольных процедур.
Поэтому весьма закономерным можно считать резкое увеличение в 1998-2000 гг. удельного веса среди вновь создаваемых акционерных обществ предприятий, за которыми государство и после формальной корпоратизации сохраняло прямой (посредством закрепления контрольного пакета акций) и косвенный (посредством включения в уставный капитал «Золотой акции») имущественный контроль.
Динамика появления компаний с участием государства в ходе приватизации представлена ниже (табл. 4.4).
Необходимо подчеркнуть, что не произошло существенного расширения перечня предприятий, производящих продукцию (товары, услуги) стратегического (для обеспечения национальной безопасности ) значения и имеющих в структуре капитала специально закрепленные в федеральной собственности и поэтому не подлежащие досрочной продаже пакеты акций (т. е. попадающих под действие Постановления Правительства РФ от 17 июля 1998 г. 7№84). За период после принятия Концепции 9 сентября 1999 г. он пополнился всего 4 предприятиями, из них только 1 было внесено туда в 2000 г.
Практика преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности (по новому закону 1997 г. считается отдельным методом приватизации) также пока имеет очень ограниченное распространение. За 1998-1999 гг. такую процедуру прошли 28 предприятий (в 1998 г. – 18 ед. и в 1999 г. – 10). Абсолютное большинство из них (25) находятся в Башкортостане, 2 – в Удмуртии, 1 – в Сахалинской области. В 2000 г. в ходе приватизации появилось всего 6 таких ОАО.
Таблица
4.4.
Основные параметры сохранения
участия государства в капитале акционерных обществ в ходе приватизации
в России в 1993-2000 гг.
|
Количество предприятий с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности |
Количество предприятий, имеющих «Золотую акцию» в уставном капитале |
|||
|
Доля в общем количестве созданных АО, % |
доля в общем количестве созданных АО, % |
|||
* - рассчитано как сумма величин за каждый год и к началу 2001 г. не соответствует количеству АО с участием государства, поскольку часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.
Источник: Российский статистический ежегодник: Стат. сб./ Госкомстат России. - М.: Логос, 1996, с. 705; Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1996 г. (с. 36), 1997 г. (с. 36), 1998 (с. 58, 121), 1999 (с. 58, 121). Социально-экономическое положение России. Январь 2001 года, с. 122. М., Госкомстат России. Расчеты автора.
Из других, продолживших свое распространение подходов к управлению государственной собственностью, назовем создание крупных холдинговых структур и передачу пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.
Таблица 4.5. Доля акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности и передаваемых в доверительное управление или холдинговую компанию в ходе приватизации в России в 1995-2000 гг., в общем объеме выпущенных акций (в %)
|
По количеству |
По номинальной стоимости пакета |
||||
|
закреплено в государственной (муниципальной) собственности |
Передано в доверительное управление или холдинговую компанию |
закреплено в государственной (муниципальной) собственности |
передано в доверительное управление или холдинговую компанию |
||
Источник: Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1995 г. (c. 70), 1996 г. (с. 70), 1997 г. (с. 70), 1998 (с. 91), 1999 (с. 91). Социально-экономическое положение России. Январь 2001 года, с. 122–123. М., Госкомстат России. Расчеты автора.
В данных Госкомстата РФ до 1998 г. присутствовала лишь информация о размере акционерного капитала, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинговую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, которую интересно сопоставить с долей акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности (табл. 4.5).
В 1999 г., как и на протяжении практически всего периода 1995-1998 гг., закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо более частым, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию. Напомним, что некоторым исключением был лишь 1996 г., когда передача акций приватизируемых госпредприятий в траст или холдинговую компанию по показателям количества и номинальной стоимости пакета было сопоставимым с закреплением акций в государственной (муниципальной) собственности. В 2000 году (по предварительным данным) пакеты акций в доверительное управление или холдинговую компанию не передавались.
C 1998 г. в государственной отчетности появилась информация о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (1998-1999 гг.) зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 1998 г. – 28 и в 1999 г. – 22).
Наибольшее их число было расположено в Татарстане (16 ед.), Архангельской области (11), Санкт-Петербурге (6), Башкортостане (4). В отраслевом разрезе большинство таких предприятий не относилось к базовым отраслям хозяйства: строительство (7 ед.), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности, индустрия строительных материалов (по 6), металлообработка, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство (по 3). В ходе акционирования 11 предприятий в 1998 г. и 2 - в 1999 г. параллельно с передачей пакетов акций в доверительное управление или холдинговую компанию происходило одновременное закрепление пакетов акций в собственности государства или включение в уставный капитал «Золотой акции».
В сфере образования новых государственных компаний (холдингов) наиболее заметным стало создание 22 мая 2000 г. ФГУП «Росспиртпром» (для централизации управления принадлежащими государству активами в алкогольной промышленности). По состоянию на осень 2000 года в холдинг входят на правах филиалов 18 ГУПов (в основном областные ГУПы, призванные управлять деятельностью спиртовых и ликероводочных заводов в масштабе региона) и пакеты акций значительного числа предприятий алкогольной отрасли. При этом процесс консолидации государственной собственности в отрасли продолжается.
В основном же российское правительство решает текущие задачи по упорядочиванию функционирования уже существующих холдингов в эволюционном режиме. Наиболее значимыми событиями последнего времени в развитии компаний с государственными пакетами акций стало обсуждение путей реформирования естественных монополий РАО «ЕЭС России» и Министерства путей сообщения, а также роли государства в реализации имеющихся подходов.
В качестве одного из элементов преобразований в электроэнергетике рассматривается укрупнение большого количества существующих в настоящее время региональных АО-энерго. Каждая новая компания межрегионального значения может объединить несколько предприятий, действующих сегодня в пределах одного субъекта Федерации для улучшения управления и усиления контроля (аналогичные подходы имеются и в рамках холдинга «Связьинвест»). Пилотным проектом такого рода является создание Средневолжской межрегиональной управляющей энергетической компании» (СМУЭК) на базе добившейся за последнее время серьезных позитивных сдвигов «Самараэнерго». Изначально в ее управление предполагалось передать 7-8 региональных энергетических компаний Поволжья, входящих в РАО «ЕЭС России». Позднее круг потенциальных кандидатов ограничился энергокомпаниями Пензенской, Саратовской и Ульяновской областей. В настоящее время речь идет о передаче в управление только «Ульяновскэнерго». Результаты этого эксперимента могут оказать серьезное влияние на формирование новой структуры российской электроэнергетики уже в ближайшие несколько лет.
В том же русле (хотя в значительной мере и в противовес грядущему реформированию РАО «ЕЭС России») находится инициатива Минатома РФ о создании единой энергогенерирующей компании (вместо существующих 9 АЭС) и концерна «Росэнергоатом», в состав которого входят 8 АЭС (помимо Ленинградской). Новая структура должна осуществлять сбыт всей электроэнергии, производимой станциями.
В рамках предстоящего реформирования МПС и разделения его управленческой и производственно-хозяйственной деятельности предполагается создать АО «Российские железные дороги» со 100% государственным капиталом.
Применительно к железнодорожному транспорту российское правительство приняло общую концепцию преобразований (без окончательного решения о сроках и схемах), однако в отношении подходов к преобразованиям в электроэнергетике продолжаются длительные и ожесточенные дискуссии с участием всех заинтересованных сторон и широким разбросом мнений.
Также на уровне проработок находятся предложения по созданию новых холдингов для управления принадлежащими государству пакетами акций в авиационной промышленности (объединение по ходатайству Российского авиационно-космического агентства предприятий, выпускающих вертолеты марки Ми, АО «Московский вертолетный завод имениМ.Л.Ми ля» (МВЗ), «Роствертол» - Ростов-на-Дону, «Казанский вертолетный завод», «Улан-удинский авиационный завод»), киноиндустрии (подход нового руководства Министерства культуры к управлению киностудиями после ликвидации Госкино), сельхозмашиностроении (инициатива Министерства промышленности и представительства Президента в Сибирском федеральном округе, по сибирским предприятиям отрасли на основе конвертации долгов перед бюджетом в акции).
Важную роль для последующего развития холдинговых структур в России может сыграть Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. 1№768. В нем определено, что в целях концентрации и рационализации оборонного производства внесение пакетов акций АО, созданных процессе приватизации, в качестве вклада государства в уставный капитал создаваемых и действующих холдинговых компаний в этой отрасли допускается лишь при условии закрепления в федеральной собственности не менее 51% акций самих холдинговых компаний.
Необходимо отметить, что сегодня возможности государства весьма невелики по сравнению с 1992-1994 гг., когда государству принадлежал большой (а в отдельных отраслях, основной) массив собственности и структура акционерного капитала находилась в стадии формирования. Иллюстрацией является ситуация на упомянутых предприятиях авиационной промышленности: государство нигде не имеет контрольного пакета акций (например, в ОАО «МВЗ» 31%), а в АО «Роствертол» государственный пакет вообще отсутствует. Поэтому на этой почве уже имеют место конфликты с частными акционерами.
Одним из первых прецедентов может стать программа реорганизации холдинга ОАО «Пермские моторы» в 2001 году. В несколько этапов предполагается увеличение как доли государства в материнской компании до контрольного значения, так и доли материнской компании в дочерних предприятиях.
Широкую огласку приобрел двухлетний конфликт на одном из крупнейших судостроительных предприятий страны – ОАО «Красное Сормово» (Нижний Новгород, госпакет – более 33% акций). Крупнейший акционер «Объединенные машиностроительные заводы» (ОМЗ), контролирующий от 30% до 40% капитала предприятия (но напрямую лишь 15,5% акций), выступал против обозначенного в уставе ОАО порядка формирования Совета директоров, при котором 4 из 9 его членов назначались государством. Соответствующие поправки в устав АО блокировались представителем областного Комитета по управлению госимуществом, голосовавшим вопреки поручению МГИ РФ. Компромисс, достигнутый при участии федеральных органов управления, свелся к изменению устава (выборное начало было распространено на весь совет директоров) при сохранении своего поста генеральным директором предприятия и избранию представителя государства председателем совета директоров. В 2001 году конфликт может получить продолжение (продажа части пакета, принадлежащего «ОМЗ», может быть признана незаконной).
Другой тип конфликтов, характерный для смешанных компаний, связан с противостоянием между менеджерами и стоящими за ними различными структурами. Причем речь может идти как о коммерческих структурах, пытающихся получать конкурентные преимущества через организацию неформальных связей между властью, менеджментом и бизнесом, так и о более общем явлении, сводящимся к противостоянию между различными органами государственного управления (бизнес-интересы в этом случае в отличие от конфликтов с участием частных акционеров не играют первостепенной роли или, по крайней мере, закамуфлированы).
Яркой иллюстрацией такого положения явились противоположные позиции федеральных и местных органов по управлению имуществом (хотя и подчиненных Минимуществу РФ) в уже упомянутом конфликте на АО «Красное Сормово» и противостояние между различными группами акционеров по поводу персональных назначений на руководящие должности на крупнейшем производителе ликероводочных изделий – московском заводе «Кристалл». Руководство АО «Радар» (Санкт-Петербург), 37% акций которой находится в управлении холдинговой компании «Ленинец» (бывший госконцерн, объединяющий многие предприятия оборонной промышленности северной столицы), недовольное решениями холдинга по персональным назначениям на руководящие посты предприятия, стало требовать его возвращения в собственность государства.
Такие явления связаны, прежде всего, с расщеплением принадлежащего государству пакета акций в акционерном обществе в самом прямом смысле этого слова, не говоря уже о том, что в 70% случаев представление интересов государства даже по федеральным пакетам акций осуществляется местными чиновниками. Так, в уставном капитале ОАО «Красное Сормово» 25,5% акций закреплено в федеральной собственности (управляется Комитетом по управлению имуществом Нижегородской области) и более 8% принадлежит РФФИ.
В период после окончания массовой приватизации, когда происходило вовлечение руководства субъектов Федерации в процесс управления собственностью и ее использования (1995-1998 гг.), такая ситуация казалось естественной и не вызывала больших трений. В условиях концентрации усилий федерального центра на достижении формальной финансовой стабилизации его внимание к локальным проблемам серьезно ослабло. В моду вошел тезис о расширении самостоятельности регионов (включая и управление госсобственностью), к которой они во многих случаях не были готовы, а в отдельных случаях просто злоупотребляли появившимися у них возможностями.
Самоустранение государства от управления своей собственностью на всех уровнях и возникший межуровневый управленческий вакуум не могли не привести к резкому ухудшению экономического положения на предприятиях смешанной формы собственности. Так, в ОАО «Ростовуголь» (67% акций находится в федеральной собственности, еще 20% - в управлении областной администрации) индифферентное отношение госпредставителей к нараставшей задолженности и нарушениям финансовой дисциплины со стороны руководства предприятия привела весной 1998 г. к массовым шахтерским волнениям. На грани банкротства оказался химический комбинат «Бор» (Дальнегорск, Приморский край; 51% акций находится в федеральной собственности, еще 15% - у местных властей).
Более или менее типовые ситуации наличия в уставном капитале одного и того же акционерного общества специально закрепленного в федеральной собственности пакета акций (не всегда являющегося контрольным при том, что и голосование им далеко не всегда осуществляют представители федеральных органов власти) и остаточного пакета, управляемого местными властями (не обязательно находящегося в их собственности), после 1996 г. стали дополняться новыми вариантами, при которых остаточный федеральный пакет начинает соседствовать с пакетом акций, появившимся в собственности субъектов Федерации в результате конвертации налоговой задолженности предприятия перед местным бюджетом в долю в его уставном капитале. В качестве примера такого положения можно привести структуру акционерного капитала на одном из крупнейших в России предприятий авиапромышленности, АО «Авиастар» (Ульяновск), где почти ничего незначащая доля федеральной собственности (6%) соседствует с принадлежащим региону пакетом акций (11%), что дает областной администрации возможность хотя бы требовать созыва внеочередного собрания акционеров. Аналогичное положение возникло и на тех предприятиях, где часть госпакета акций передавалась в доверительное управление. Так, в капитале погрузочно-разгрузочной компании «Новороссийский морской порт» блокирующим пакетом акций (25%) управляет менеджмент, госпакетом меньшего размера (20%) – представители государства.
Изменения политической ситуации в 1999-2000 гг. обозначили начало нового этапа во взаимоотношениях между центром и регионами, в т. ч. и по поводу регулирования отношений собственности, стержнем которых становится лидерство федерального центра на основе приоритета общероссийского законодательства. Стремление федерального центра увеличить неналоговые доходы бюджетной системы за счет улучшения управления государственным имуществом, а в перспективе - провести реструктуризацию ряда отраслей и привлечь инвестиции в производство, вошло в очевидное противоречие с практикой предыдущих трех лет. Поэтому вполне закономерным выглядит желание правительства вернуть утраченные позиции в регулировании отношений собственности вообще и в сегменте переданного ранее в регионы на различных условиях имущества в частности. Наиболее доступным способом для этого являются использование судебных процедур и действий правоохранительных органов.
В феврале 2001 года Минимущество России выиграло в Высшем арбитражном суде судебный иск по признанию федеральной собственностью 40% акций АО «Иркутскэнерго» (крупный производитель электроэнергии, тарифы на его продукцию являются одними из наиболее низких в стране за счет использования ГЭС), которыми на основании Указов Президента РФ (1992 г. и 1996 г.) распоряжалась местная администрация, передав их в управление дружественной местным властям Восточно-Сибирской финансово-промышленной группе. При этом за администрацией Иркутской области оставлено право распоряжения 15% акций без права продажи, залога или передачи другим структурам. Наиболее вероятной перспективой дальнейшего развития событий является превращение «Иркутскэнерго» в дочернюю компанию РАО «ЕЭС России».
Примером нового стиля во взаимоотношениях федерального центра с регионами являются противоречия по вопросу управления собственностью с руководством Москвы, обострившиеся в последнее время. Весьма характерны в этом отношении действия правоохранительных органов по проверке обоснованности сохранения в собственности г. Москвы пакетов акций около 100 предприятий, бывших до приватизации федеральной собственностью (например, «Мосгорхлебопродукт», «Московский жировой комбинат», «Мосэлектрофольга»), инициирование проверки в судебном порядке законности внесения правительством Москвы в уставный капитал Московской топливной компании своей доли в виде всего капитала Центральной топливной компании, разрешение вышеупомянутого конфликта на московском заводе «Кристалл» путем передачи контрольного пакета акций общероссийскому холдингу «Росспиртпром».
Необходимо отметить, что инициатива федерального центра по централизации управления алкогольным производством путем создания «Росспиртпрома» может войти в серьезное противоречие с интересами тех региональных администраций и связанного с ними местного бизнеса, для которых контроль над ним в 90-е гг. стал одним из важных инструментов экономической политики (включая формирование бюджета) и способом рентоориентированного поведения. Примером ответных действий местных властей на создание «Росспиртпрома» может служить продажа основных активов (включая недвижимое имущество) ОАО «Омскликерводка» местному унитарному предприятию, относящемуся к собственности Омской области, что практически полностью обесценило предназначенный общероссийскому холдингу контрольный пакет акций, при управлении которым интересы государства ранее представляли областной фонд имущества и ряд подразделений администрации Омской области.
Сложность осуществления «Росспиртпромом» управляющего воздействия на предприятия связана с тем, что не во всех из них государству принадлежит контрольный пакет акций. В основном это относится к спиртозаводам. Так, из 60 предприятий алкогольной отрасли (подавляющая часть из них, как раз, и является спиртозаводами), пакеты акций которых специально закреплены в собственности государства и, согласно Постановлению 7№84 от 17 июля 1998 г. не подлежат досрочной продаже, только у 10 предприятий размер госпакета акций составляет менее 51% акций. Напротив, в структуре капитала многих ликероводочных и винодельческих заводов государству принадлежит менее половины всех акций. Во многих случаях вновь возникает проблема расщепления правомочий собственника по государственному пакету акций. Так, в ОАО «ВИНАП» (Новосибирск) из 33% госпакета акций «Росспиртпрому» отошло только 13%, остальными 20% управляет облкомимущества, 16% принадлежит менеджменту предприятия, около 12,5% - крупному стороннему владельцу.
Еще одним важным способом, используемым федеральным центром, для упрочения своих позиций в сфере управления госсобственностью, является увеличение доли государства в капитале предприятий смешанной формы собственности. В этом отношении из практики прошлого года можно выделить, по меньшей мере, два события, имеющих значение для российской экономики в целом.
В результате дополнительной эмиссии и реструктуризации кредитной задолженности с 59% до 76% расширилось участие государства в акционерном капитале одного из крупнейших машиностроительных и оборонных предприятий страны ОАО «Ижмаш». При этом федеральный пакет акций вырос более чем вдвое (с 25% до 57%), а Удмуртия, как субъект РФ, перестала быть главным акционером предприятия. «Ижмаш» можно считать первым успешным примером секьюритизации задолженности предприятий перед бюджетом на федеральном уровне, не считая так и не доведенного до логического конца переоформления задолженности «АвтоВАЗа» в 1996-1998 гг. и реструктуризации задолженности «КАМАЗа», в которой большую роль играло правительство Татарстана.
Особого упоминания заслуживает формирование АО «Завод по производству труб большого диаметра» («Завод ТБД»). Решение о месте проекта, параметрах его финансирования было принято летом 2000 г. после длительных обсуждений, сопровождавшихся активным лоббированием интересов всех потенциальных участников проекта. Новое предприятие, ядром которого является «стан-5000», должно создаваться на базе Нижнетагильского металлургического комбината (Свердловская область), которому, как и государству в лице РФФИ, будет принадлежать блокирующий пакет акций (25% + 1 акция), РАО «Газпром» предназначалось 19,9%, предпринимался поиск остальных акционеров, не исключая участия в капитале будущего предприятия администрации Свердловской области (10%). Источником оплаты государственной доли в уставном капитале по рекомендации Минфина и Минпрома России должны стать средства (150 млн. руб.), образовавшиеся в результате бюджетного профицита.
Основной же потребитель продукции будущего предприятия, РАО «Газпром» на протяжении всей второй половины прошлого года интереса к участию в проекте не проявлял, приняв принципиальное решение об инвестировании только в начале 2001 г., не без давления представителей государства в его органах управления. После этого наибольшую актуальность для реализации проекта приобрел вопрос о возможной конкуренции между различными производителями труб большого диаметра для удовлетворения потребностей РАО «Газпром», поскольку «Северсталь» (Череповец, Вологодская область), которая и после окончательного объявления итогов тендера, победителем которого был признан НТМК, не отказалась от идеи организации своего производства совместно с Ижорским заводом в Санкт-Петербурге параллельно тому, который должен осуществляться на Урале. В свете последних российско-украинских договоренностей в экономической сфере нельзя исключать и альтернативу трубам российского производства со стороны продукции Харцызского трубного завода на Украине, контрольный пакет акций которого может быть приобретен «Газпромом» в счет задолженности этой страны за поставки газа.
Значение данного проекта для российской экономики не исчерпывается будущим импортозамещающим эффектом при строительстве экспортных газопроводов и, как следствие, ростом валютных поступлений. По сути, он является первым после 1991 г. столь крупным инвестиционным проектом общенационального значения в базовых отраслях российской промышленности, осуществляемым при открытом участии государства с предоставлением последнему соответствующих прав собственности. Степень успеха проекта и приобретенный опыт может в недалеком будущем предопределить возможность и целесообразность участия государства своими средствами в финансировании капиталовложений в реальный сектор, что, в свою очередь, окажет существенное влияние на инвестиционную и экономическую динамику в стране в целом.
В свете инициатив федерального центра по укреплению властной вертикали (введение института полномочных представителей Президента РФ в 7 федеральных округах) может измениться ситуация и в области разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, управления имуществом и по контролю над качеством такого управления. Например, в Южном федеральном округе начата работа по анализу ситуации на предприятиях с долей государственной собственности в капитале, включая финансово-экономическое состояние, персоналии и механизм управления со стороны государства, не исключая увеличения доли госпакета до блокирующей или контрольной величины через инициирование дополнительных эмиссий и покупку акций на стороне. Первоочередными объектами внимания стали порты Азово-Черноморского бассейна и Астраханский газоконденсатный комплекс. После совещания руководителей органов по управлению имуществом всех субъектов Федерации, входящих в ЮжФО, было организовано выдвижение представителей государства в советы директоров 50 компаний с долей госсобственности в капитале (порты и предприятия ТЭК). Появление в системе исполнительной власти промежуточного звена в виде федеральных округов может оказать значительное влияние также и на формирование новой организационной структуры в электроэнергетике и связи в масштабе всей страны.
