(Козлова С. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 12)
ЯВЛЯЮТСЯ ЛИ ОРГАНЫ ВЛАСТИ КАЗЕННЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ?
С. А. КОЗЛОВА
Козлова Светлана Анатольевна, адвокат Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов.
В статье излагаются различные точки зрения на вопрос о том, касается ли реформа государственных учреждений самих органов государственного и местного самоуправления, надо ли будет государственные органы преобразовывать в казенное учреждение?
Ключевые слова: органы власти, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, бюджетные учреждения, казенные учреждения, автономные учреждения, реформа бюджетного сектора, оказание услуг, осуществление публичных функций.
Public institutions as administrative law subjects S. A. Kozlova
The article describes different points of view on whether the state institution reform influences the public and local authorities and whether public authorities will be needed to be transformed into public institutions.
Key words: authorities, legislative authorities, executive authorities, budgetary establishments, public institutions, autonomous establishments, budget sector reform, provision of services, public service.
С принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Федеральный закон N 83-ФЗ) изменился статус бюджетных учреждений. Действующая система государственных учреждений представлена новыми бюджетными учреждениями, казенными и автономными учреждениями. Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ). Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 6 Федерального закона, ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ). Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ в редакции Федерального закона). В редакции Бюджетного кодекса РФ, который вступил в силу с 1 января 2011 г., ст. 161 посвящена казенным учреждениям. В новой системе деления государственных и муниципальных учреждений на типы лишь собственники имущества казенных учреждений будут нести субсидиарную ответственность по долгам созданных юридических лиц, что следует из абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ. Учредители бюджетных и автономных учреждений от такой ответственности освобождаются. Особенностями, отличающими казенное учреждение от бюджетных и автономных учреждений, будут также: возможность распоряжаться любым, в том числе движимым имуществом, только с согласия собственника (абз. 1 п. 4 ст. 298 ГК РФ); поступление доходов от приносящей доход деятельности в состав бюджета (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ). Наибольшее сходство органы власти имеют с казенными учреждениями: они оказывают государственные услуги, финансируются из бюджета по смете. Нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется однотипно как для органов власти, так и для государственных учреждений. Примером может являться План перехода федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения на 2011 — 2015 гг., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 2299-р. При регистрации органы государственной власти указываются в реестре как учреждения, поскольку иной подходящей формы российское законодательство просто не предусматривает. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо говорит о том, что органы местного самоуправления наделяются признаками юридического лица <1>: ——————————— <1> Редакция, действовавшая до принятия ФЗ N 83-ФЗ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливала, что «территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации».
Так, в соответствии со ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» органы местного самоуправления, в соответствии с вышеназванным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к казенным учреждениям в ред. Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Зададимся вопросом: можно ли на основании отмеченного сходства констатировать, что органы власти — казенные учреждения? Актуальность этого вопроса объясняется тем, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ устанавливает: «Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами» (п. 11 ст. 161 БК РФ). Целесообразно «разделить» понятия государственных (муниципальных) услуг, оказываемых органами государственной власти при осуществлении отдельных полномочий по заявлению граждан (регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ) и услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями, подведомственными органам государственной власти в контексте Федерального закона. Разграничение государственных (муниципальных) услуг и их отличия в контексте Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ и Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ на сайте Министерства финансов РФ представлены следующим образом <2>. ——————————— <2> Проект Минфина РФ. Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ // Сайт Минфина РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ государственная (муниципальная) услуга, предоставляемая органом власти, деятельность по реализации функций соответствующих органов власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами, законами субъектов РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами муниципальных образований. Государственные (муниципальные) услуги в контексте Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ предоставляются по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органов власти, предоставляющих услуги <3>. ——————————— <3> Понятие государственной (муниципальной) услуги установлено ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ.
Статьей 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ предусмотрены требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Наряду с государственными (муниципальными) услугами, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона. Такие услуги оказываются заявителю, в том числе на платной основе в соответствии с требованиями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ.
Государственные (муниципальные) услуги и их отличия в контексте Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ и Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ
< 2 заявитель 210-ФЗ Федеральный орган Гос. программа 1 > государственной власти, < /\ орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления \/ 3 4 > Гос. задание 210-ФЗ Гос. услуга гос. учреждений
Коммерческая ГУ автономные < организация бюджетные, казенные
Обозначения: 1 — заявление на гос. услугу 2 — гос. услуга органов власти 3 — заявка на услугу необходимая и обязательная 4 — услуга необходимая и обязательная
Понятие государственной (муниципальной) услуги в контексте Федерального закона применяется к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им государственные (муниципальные) учреждения в рамках определенных для этих учреждений государственных (муниципальных) заданий. Ключевыми субъектами правоотношений в данном случае являются государственные (муниципальные) учреждения, оказывающие услуги, а также органы власти, выполняющие функции и полномочия учредителей в отношении соответствующих учреждений (далее — учредители). Важно обратить внимание на потребителей услуг (заявителей) в контексте указанных выше Федеральных законов, так в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ заявитель — физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители. Потребителями услуг, оказываемых учреждениями согласно Федеральному закону, могут быть различные физические или юридические лица, в том числе государственные органы. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ государственным (муниципальным) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом в соответствии с ч. 2 указанной статьи государственное (муниципальное) учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным. Государственными и муниципальными учреждениями согласно ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона) признаются учреждения, созданные РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием. Как уже было отмечено, Федеральным законом вводятся следующие три типа учреждений: казенные, автономные, бюджетные. Органы госвласти в отличие от предприятий и учреждений государственного сектора непосредственно выступают от имени государства, проводят в жизнь его политику в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни и, во-вторых, наделены государством необходимым для этого определенным объемом государственно-властных полномочий, каковыми предприятия и учреждения обладать не могут. Применительно к органам исполнительной власти Ю. М. Козлов отмечает следующее: «Сущность предоставляемых органам исполнительной власти полномочий государственно-властного характера находит свое выражение в их праве: а) издавать от имени государства юридически обязательные правовые акты. Они обязательны либо для непосредственно подведомственных предприятий и учреждений, либо для нижестоящих исполнительных органов, либо для предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, либо для общественных (негосударственных) организаций, либо, наконец, для широкого круга лиц, включая и граждан (например, общеобязательные правила дорожного движения, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные правила); б) осуществлять от имени государства постоянное наблюдение (надзор) за соблюдением устанавливаемых правовыми актами требований и правил; в) обеспечивать исполнение требований юридически обязательных актов и защищать их от нарушений путем применения государственных по своему характеру мер убеждения, разъяснения, поощрения и т. п., а в необходимых случаях — мер государственного (административного) принуждения. Для чего создаются такие органы? Для обеспечения исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов (включая и собственные акты этих органов) в процессе руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Следовательно, принадлежащие им властные полномочия ограничены той сферой общественной жизни, в рамках которой осуществляется исполнительно-распорядительная или государственно-управленческая деятельность. Это сфера государственного управления. Именно в ней происходит непосредственная организация работы хозяйственных предприятий и социально-культурных учреждений, организация связей между объектами различных форм собственности, обеспечение реализации и защита прав и законных интересов физических и юридических лиц» <4>. ——————————— <4> См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999 // http://www. bibliotekar. ru/administrativnoe-pravo-2/index. htm.
Далее указанный автор пишет, что органы законодательной власти осуществляют общее руководство в названной сфере путем законодательного регулирования. Органы судебной власти вообще не осуществляют руководящей деятельности в данной сфере. Таким образом, функциональное назначение органов исполнительной власти — исполнительство — определяет границы использования ими полномочий государственно-властного характера. Указанный автор полагает, что гражданская правоспособность не является признаком правового статуса органов исполнительной власти. Сама категория юридического лица вообще неприемлема для их характеристики, так как не способна выразить как характер осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности, так и специфику принадлежащих им государственно-властных полномочий <5>. ——————————— <5> Там же.
Как предприятия и учреждения, органы исполнительной власти представляют собой определенный коллектив людей — работников административно-управленческого персонала или государственных служащих (штаты). Но, во-первых, цели такого коллектива существенно отличаются от целей коллективов предприятий и учреждений, что предопределено особым назначением органов исполнительной власти. В рамках коллектива, составляющего данный орган исполнительной власти, строятся определенные организационно-правовые связи, распределяются функциональные обязанности и права, а также определяется ответственность за порученный участок работы. Это государственно-служебные отношения, поскольку работники данного органа являются государственными служащими. Органы исполнительной власти имеют организационную структуру, т. е. внутреннее построение, предполагающее создание соподчиненных структурных подразделений (например, департаменты министерств). Их деятельность является выражением внутренней организации (самоорганизации), необходимой для того, чтобы данный орган исполнительной власти был способен эффективно выполнять свое назначение вовне, т. е. непосредственно в сфере государственного управления. Первичной ячейкой организационной структуры органов исполнительной власти является в соответствии с Федеральным законом «О государственной службе» государственная должность государственной службы, учреждаемая для непосредственного исполнения и обеспечения полномочий данного органа. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный территориальный или предметный масштаб государственно-управленческой деятельности. Первое означает, что осуществляемые данным органом полномочия имеют силу либо на всей территории РФ, либо на территории субъекта Федерации (региона). Второе предполагает осуществление либо общих управленческих функций (например, Правительство РФ, правительства республик), либо определенных управленческих функций специального характера в установленных сферах деятельности. В их числе регулятивные, разрешительные, контрольные и распорядительные функции. Однако они также могут осуществляться в различном территориальном объеме. А какова роль исполнительных органов, образуемых на государственных предприятиях и в государственных учреждениях? Можно ли их рассматривать в качестве звеньев общей системы органов исполнительной власти? Администрация предприятий и учреждений государственного сектора, а именно так называются органы управления их делами, фактически действуют подобно органам исполнительной власти, но в значительно ограниченном объеме. Так, из уже изложенной информации следует, что органы исполнительной власти всегда реализуют свои полномочия вовне, т. е. в отношении тех, кто в том или ином случае выступает в роли объекта управления. Такого же рода полномочия администрации ограничены пределами данного предприятия, учреждения. Поэтому они (их полномочия) имеют силу только внутри предприятия, учреждения. Юридическая властность их предприятий распространяется только на работников данного предприятия, учреждения. Итак, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований «никак не могут быть юридическими лицами» в строгом смысле этого понятия», в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации <6>. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т. д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами <7>, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива <8>. По мнению В. Е. Чиркина, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица, потому что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории — юридического лица публичного права <9>. ——————————— <6> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28. Хотя в работах данного автора и других содержатся общие формулировки, согласно которым государственные органы и органы местного самоуправления не могут быть юридическими лицами, на деле речь идет об отрицании лишь гражданской правосубъектности таких органов. <7> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 октября 2001 г. N 74/01 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 2. <8> См.: Усков О. Ю. Указ. соч. С. 29. <9> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // http://www. juristlib. ru/book_3181.html.
Указанный автор для ответа, в том числе на поставленный вопрос о статусе государственных органов, предлагает ввести в оборот понятие «юридическое лицо публичного права». Вырабатывая такое понятие, В. Е. Чиркина предлагает обратить внимание на следующие характеристики, часть которых уже называлась исследователями. 1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству — публично-правовое образование. Его «цивилистические» свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе. 2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества. 3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях). Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц. 4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главными, определяющими суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как «отдельно стоящие» права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах. Общественным (не религиозным) объединениям также могут передаваться отдельные полномочия государственных и муниципальных органов. Осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом. 5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции). Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции). 6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т. д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община — муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов). Даже если такому образованию юридического лица публичного права предшествуют какие-то переговоры и договоренности с частной корпорацией, которая принимает на себя обязанность по обслуживанию населения (водоснабжение, электроснабжение и др.) и тем самым будет выполнять публичные функции, завершающим этапом должен быть акт органа публичной власти (государства, муниципального образования и др.). Примером подобного рода (правда, без участия частной корпорации) может служить процедура создания Правительством Москвы государственного (власть субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ рассматривается как государственная власть) учреждения по работе с детьми — «Доверие». Решение о создании этой организации приняло Правительство г. Москвы. Комитету (департаменту) по делам семьи и молодежи было предписано выступить учредителем «Доверия», данному учреждению было передано определенное имущество, и комитет должен был назначить руководителя этого учреждения (центра) и заключить с ним трудовой договор <10>. ——————————— <10> См.: Законодательство. Право для бизнеса. 2004. N 1. С. 26.
7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т. д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом (что, например, и было сделано при создании упомянутого выше учреждения «Доверие»). 8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган — юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер. 9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение. 10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица. Указанный автор предлагает государственные и муниципальные учреждения наряду с другими образованиями (сообщества публичного территориального характера, органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами) классифицировать как юридических лиц публичного права. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что «учреждения не обладают государственно-властными полномочиями». Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, пенсионного фонда и т. д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. В Концепции реформирования гражданского законодательства <11> отмечено, что гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) обычно получают также органы публичной власти, которые одновременно могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования. Но в большинстве случаев этот статус необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т. п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т. п.). В остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования. Действующее российское законодательство, в отличие от некоторых европейских правопорядков, не знает категории «юридическое лицо публичного права». Данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти). Это говорит об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право. ——————————— <11> http://www. privlaw. ru/concepciya. rtf
Итак, в ст. 161 Бюджетного кодекса в последнем пункте (в действующей редакции он 6-й, в соотв. с Законом 83-ФЗ — 11-й) указано, что «положения, установленные Бюджетным кодексом применительно к бюджетным (с учетом 83-ФЗ — казенным) учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами». Представляется, что применительно к ст. 161 БК РФ речь идет лишь о субсидиарном применении норм о казенных учреждениях к органам власти. При этом органы государственной власти не являются в полном смысле этого слова казенными учреждениями, и это следует из нормы этой же статьи Бюджетного кодекса на них лишь «распространяются» положения, действующие для учреждений. К бюджетным учреждениям они не могут быть приравнены в соответствии с нормой другого Федерального закона «О защите конкуренции», который запрещает органам власти и МСУ совмещать свои функции и функции хозяйствующего субъекта. А бюджетные учреждения обладают функциями хозяйствующего субъекта, т. к. вправе оказывать платные усл уги и распоряжаться доходами от них по своему усмотрению. Представляется, что правовой статус органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, должен быть более четко определен в действующем законодательстве, в том числе при обсуждении Концепции реформирования гражданского законодательства РФ.
Библиографический список
1. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. Юристъ, 1999 // http://www. bibliotekar. ru/administrativnoe-pravo-2/index. htm. 2. Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. 3. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // http://www. juristlib. ru/book_3181.html.
References (transliteration)
1. Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo. Uchebnik. Yurist’, 1999 // http://www. bibliotekar. ru/administrativnoe-pravo-2/index. htm. 2. Uskov O. Yu. Problemy grazhdanskoy pravosub’ektnosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya // Zhurnal rossiyskogo prava. 2003. N 5. 3. Chirkin V. E. Yuridicheskoe litso publichnogo prava // http://www. juristlib. ru/book_3181.html. 4. Postanovlenie Prezidiuma Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 30 oktyabrya 2001 g. N 74/01 // Vestnik VAS RF. 2002. N 2.
——————————————————————
Субъекта РФ;
– муниципальным образованием – муниципальное .
Соответственно, функции и полномочия учредителя в отношении казенных учреждений осуществляют (п. 3 ст. 9.1 Федерального закона N 7-ФЗ):
– уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
– органы исполнительной власти субъекта РФ;
- органы местного самоуправления.
Выделим основные особенности правового положения казенных учреждений.
Имущество казенного учреждения. Собственником имущества казенного учреждения выступает соответствующее публично-правовое образование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование). Имущество закрепляется за казенным учреждением на праве оперативного управления, учреждение владеет и пользуется имуществом в пределах, установленных законодательством РФ, в соответствии с целями своей деятельности и назначением этого имущества.
Земельные участки предоставляются казенным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК РФ, п. 1 ст. 20 ЗК РФ).
Отчуждать имущество либо распоряжаться им иным способом может только с согласия собственника, который вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296, 298 ГК РФ).
Ведомственная подчиненность.
Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. При осуществлении бюджетных полномочий получателя бюджетных средств взаимодействует с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств в соответствии с БК РФ (п. 1 ст. 161 БК РФ).
Финансовое обеспечение деятельности. Казенное учреждение финансируется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 1 ст. 161 БК РФ).
Осуществление приносящей доход деятельности. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе (п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3 ст. 161 БК РФ). Кроме того, в п. 2 ст. 24 Федерального закона N 7-ФЗ сказано, что некоммерческая организация (в том числе созданная в виде казенного учреждения) может осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность отражена в учредительных документах.
Таким образом, казенные учреждения могут оказывать платные услуги при следующих условиях (Письмо Минфина РФ от 29.09.2011 N 12-08-25/4392):
– возможность осуществления приносящей доход деятельности закреплена в уставах учреждений;
– ведение указанной деятельности соответствует целям создания учреждений, также отраженным в их уставах.
Доходы, полученные казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, относятся к неналоговым и начиная с 01.01.2012 должны поступать в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 41, п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 4 ст. 298 ГК РФ).
Решение об оказании услуг (выполнении работ) федеральным казенным учреждением на платной основе принимает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя, путем определения исчерпывающего перечня видов деятельности (в том числе платной), которые федеральное вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано. В случае принятия такого решения учредителю (главному распорядителю) необходимо утвердить казенному учреждению соответствующие лимиты бюджетных обязательств в качестве источника финансового обеспечения осуществления приносящей доход деятельности (Письмо Минфина РФ от 20.06.2011 N 02-03-06/2736).
К сведению: главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доход деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между этими учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доход деятельности, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 22 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ).
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в Федеральном казначействе в порядке, установленном Приказом Казначейства РФ от 29.12.2012 N 24н (п. 4 ст. 161, ст. 220.1 БК РФ).
Заключение и оплата государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Казенное учреждение производит заключение и оплату государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, от имени публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств с учетом принятых и неисполненных обязательств. Нарушение этих требований является основанием для признания судом контрактов и договоров недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это (п. 5 ст. 161 БК РФ).
К сведению: в 2013 году государственные (муниципальные) контракты, иные договоры заключаются казенными учреждениями в соответствии с требованиями Федерального закона N 94-ФЗ. Данный закон утрачивает силу 01.01.2014 в связи с принятием Федерального закона N , основные положения которого изложены в разделе книги 19.2 "Переход к контрактной системе в сфере госзакупок".
При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее учреждение (п. 7 ст. 161 БК РФ).
Исполнение судебных актов.
Согласно п. 8, 9 ст. 161 БК РФ вправе самостоятельно выступать в суде в качестве истца и ответчика. Оно обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии со ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ.
Запреты в деятельности казенных учреждений. Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги, ему не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты (п. 10 ст. 161 БК РФ). За нарушение запрета на предоставление казенному учреждению бюджетных кредитов и (или) субсидий ст. 15.15.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб.
Ведение бюджетного учета централизованной бухгалтерией. Казенное учреждение на основании договора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности (п. 10.1 ст. 161 БК РФ).
Возможность предоставления учреждениями социального обслуживания платных услуг определена нормами статьи 15 и статьи 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», в силу которых социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. Учреждения социального обслуживания имеют право осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Оказание платных услуг возможно лишь сверх утвержденного государственного задания.
При формировании перечня дополнительных платных услуг и размера платы на дополнительные платные услуги в сфере социального обслуживания необходимо руководствоваться следующими положениями.
Дополнительная платная социальная услуга - социальная услуга, оказываемая сверх установленных перечнем гарантированных государством социальных услуг и предоставляемая гражданам - потребителям социальной службы на условиях полной оплаты в соответствии с установленным тарифом.
Рекомендуется устанавливать приказом органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, порядок определения платы за указанные услуги, который может содержать положение о том, что требования к оказанию платных услуг определяются по соглашению сторон на основании заключаемого договора на их оказание.
Учреждение самостоятельно определяет возможность и объем оказания дополнительных платных услуг (работ) по основным видам деятельности, исходя из наличия материальных и трудовых ресурсов, спроса на соответствующие услуги (работы) и иных факторов, формирует перечень оказываемых им дополнительных платных услуг (работ) по основным видам деятельности. Порядок определения платы за дополнительные платные услуги устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Не допускается оказание дополнительных платных услуг, не отнесенных к основным видам деятельности учреждения, определенным учредительными документами и не служащих достижению целей, ради которых оно создано (услуги по ксерокопированию, оказание транспортных услуг, за исключением услуг «Социального такси», сдача имущества в аренду и другие).
В случаях, если федеральным законом предусматривается оказание учреждением платной услуги в пределах государственного задания, в том числе для льготных категорий потребителей, такая платная услуга включается в перечень государственных услуг, по которым формируется государственное задание.
Учреждение, оказывающее платные услуги, обязано своевременно и в доступном месте предоставлять гражданам и юридическим лицам необходимую и достоверную информацию о перечне платных услуг и их стоимости.
Для учреждений, оказывающих услуги одного вида, может быть установлен повышающий или понижающий коэффициент, учитывающий объективные различия (место нахождения, укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация; наличие и состояние специального и табельного технического оснащения учреждений (оборудование, приборы, аппаратура и т.д.)), в размерах нормативов затрат на оказание одной и той же платной услуги. При использовании корректирующих коэффициентов цена единицы платной услуги для конкретного учреждения определяется путем умножения среднего значения на корректирующий коэффициент. При этом цена, умноженная на соответствующий корректирующий коэффициент, не должна превышать предельную цену, установленную для данной платной услуги.
При определении платы должен быть использован метод экономически обоснованных расходов. Размер платы за услуги должен обеспечивать возмещение обоснованных и документально подтвержденных расходов на дополнительные социальные услуги за истекший период текущего. Размер платы за дополнительные платные услуги (работы) определяется на основании:
Установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации цен (тарифов) на соответствующие платные услуги (работы) по основным видам деятельности учреждения;
Размера расчетных и расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, а также на содержание имущества учреждения с учетом:
анализа фактических затрат учреждения на оказание платных услуг (работ) по основным видам деятельности в предшествующие периоды;
прогнозной информации о динамике изменения уровня цен (тарифов), входящих в состав затрат учреждения на оказание платных услуг (производство работ) по основным видам деятельности, включая регулируемые государством цены (тарифы) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий;
анализа существующих и прогнозируемых объема рыночных предложений на аналогичные услуги (работы) и уровня цен (тарифов) на них;
анализа существующего и прогнозируемого объема спроса на аналогичные услуги (работы).
(Письмо Минфина России от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 «Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»)
В 2010 году был принят ФЗ №83. Он внес ряд изменений в отдельные законодательные документы. В соответствии с этими поправками с 2011 г. всем учреждениям, финансируемым за счет средств бюджета, необходимо было принять статус автономных, бюджетных или казенных. Рассмотрим далее, что собой представляет последняя категория организаций.
Казенное учреждение - это организация, оказывающая услуги, выполняющая работы либо исполняющая определенные функции для обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов власти разного уровня. Финансирование таких предприятий производится за счет средств соответствующего бюджетного фонда согласно принятой смете. В ст. 31 ФЗ №83 указано, что создание казенного учреждения осуществляется на базе функционирующего юрлица без проведения процедур реорганизации посредством изменения его типа.
Права казенных учреждений на материальные ценности, закрепленные за ними, реализуются по определенным правилам. Предприятие может владеть, распоряжаться, пользоваться вверенным ему имуществом в пределах, предусмотренных законодательством. При этом данные действия должны согласовываться с целями функционирования организации, заданиями, назначением ценностей. Собственник имущества вправе изъять его часть у юрлица. Это допускается в том случае, если материальные ценности окажутся излишними, неиспользуемыми или используемыми не по назначению. Изъятым имуществом собственник может распорядиться по своему усмотрению. Казенное учреждение может самостоятельно реализовывать продукцию, которую выпускает, если другое не устанавливается законодательным актом или иным нормативным документом.
Он приведен в ст. 31, п. 1 ФЗ №83. Изменить статус на территориальное или федеральное казенное учреждение необходимо:
Изменение типа организации осуществляется в порядке, определяемом:
Как выше было сказано, изменение типа организации осуществляется в соответствии с распоряжением (постановлением). Обязательные сведения, которые указываются в документе, согласно которому возникает казенное учреждение, - это:
Проект постановления/распоряжения разрабатывается исполнительным органом, исполняющим функции по выработке госполитики и нормативно-правовой регламентации в данной сфере деятельности, при согласовании с Минэкономразвития и Минфином. 
Вместе с распоряжением уполномоченный орган предоставляет:
Если изменение типа организации приведет к невозможности исполнения государственных задач, в пояснительной записке должны содержаться сведения о субъекте, которому они будут вверены.
Территориальное или государственное казенное учреждение финансируется в соответствии со специально разработанной сметой из бюджетных средств соответствующего фонда. Данное положение закрепляется в ст. 6 и ст.161 (п. 2) БК. Операции по исполнению статей расходов и доходов казенное учреждение совершает на открытых им счетах в финансовом органе (региона или МО) либо Главном казначействе. Организация может самостоятельно выступать как истец или ответчик в суде. Эта возможность предоставляется в соответствии со ст. 161, п. 8 БК. Казенные учреждения России отвечают по своим обязательствам денежными средствами, находящимися в их распоряжении.
Если имеющихся финансовых ресурсов организации недостаточно, собственник имущества будет нести субсидиарную ответственность. Казенные учреждения РФ не могут получать и предоставлять займы/кредиты, покупать ценные бумаги. Бюджетные дотации и субсидии организациям не предоставляются. Предприятия не могут отчуждать либо другим способом распоряжаться вверенным им имуществом без согласования с собственником. Территориальное или государственное казенное учреждение может заниматься предпринимательством. Однако его форма должна быть указана в уставе. Доходы, полученные от такой деятельности, направляются в соответствующий бюджет. Размещение заказов на выполнение работ/предоставление услуг/поставку продукции осуществляется по ФЗ №94. Имущество организации закреплено за ней на правах оперативного управления. 
Они осуществляются исполнительным органом, в ведении которого находится организация. Например, если это муниципальное казенное учреждение, то уполномоченной структурой будет администрация МО. Исполнительный орган:
Региональные и муниципальные исполнительные органы издают соответствующие документы, в которых устанавливаются конкретные задачи для учредителей подведомственных им учреждений.
Рассмотрение проекта решения о распоряжении материальными ценностями казенного учреждения осуществляется в течение 15 дней с даты его поступления. По окончании этого срока поданная документация согласовывается либо заявителю направляется мотивированный отказ в утверждении. При непоступлении ответа в течение 30 дней проект решения будет считаться согласованным. Уполномоченный исполнительный орган должен уведомить Росимущество о принятом постановлении. Это делается в течение 10 дней с даты утверждения. Для учреждений, которые находятся в ведении Росморречфлота, Управлении по делам Президента, Минобороны, решение принимается, соответственно, этими структурами.
После утверждения нормативного акта о смене типа организации казенное учреждение должно внести соответствующие изменения в документацию. В уставе предприятия должны присутствовать "Общие положения". Они включают в себя:
В уставе должны быть обозначены цели и предмет деятельности. Они формулируются в соответствии с ФЗ, иным нормативным актом (региональным, местным). В документе должен указываться полный перечень типов деятельности, которые предприятие может осуществлять (указываются основные и дополнительные виды) для достижения поставленных целей. В устав включается раздел, содержащий информацию об организации работы и управлении предприятием. В числе прочего в нем указывается информация о:
В этой части устава указываются сведения о материальных ценностях, находящихся в оперативном управлении, их собственнике, порядке распоряжения ими, а также особенности поступления средств. Кроме этого, в разделе о финансовом обеспечении и имуществе указывается:
Уполномоченный исполнительный орган издает постановление, в соответствии с которым утверждаются изменения, внесенные в устав.
"Право и экономика", 2010, N 9
В контексте совершенствования правового положения современных государственных организаций дан анализ статуса казенных учреждений как новой организационно-правовой формы юридического лица в системе некоммерческих организаций.
В разделе III "Законодательство о юридических лицах" Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция) <1> перспективам совершенствования статуса учреждений и их отражению в современной практике действующей нормативной базы посвящен самостоятельный раздел 7.2 "Учреждения".
<1> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
Сохранение конструкции учреждения в гражданском праве в большей степени оправдывается методологической основой деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)), представляющей "водораздел" в правовом статусе и в первую очередь обеспечении целевого характера правоспособности учреждений и еще целого ряда организаций. Отбросить эту четко выстроенную дихотомию - значит, нарушить сложившийся порядок, нанести серьезный удар по системе норм о юридических лицах.
В рамках ограниченного (специального) характера гражданской правоспособности учреждений их право на предпринимательскую деятельность реализуется в объеме, определенном в уставе, и только в сферах, соответствующих профилю (характеру) их основной деятельности.
Следуя обозначенным ориентирам, законодательство пытается воспринимать указанные постулаты во вновь принимаемых нормативных актах, связанных с решением долгосрочных задач оптимизации в социальных отраслях. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) значительно меняется правовой статус учреждений бюджетной сферы.
Идеи, воспринятые в Законе N 83-ФЗ о статусе учреждений, опираются на положения Концепции в части реализации права оперативного управления, предполагающей по общему правилу субсидиарную ответственность собственника по долгам субъекта указанного права и в то же время возможность освобождения от нее, гарантируя интересы кредиторов иным образом (п. 11.4 Концепции).
Такие противоречия могут быть сглажены, во-первых, путем отказа от принципа субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения по его долгам, во-вторых, заменой других конститутивных элементов в его организации корпоративными механизмами, постепенной адаптацией их на практике.
Итак, основные новации касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованных значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений.
Помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.
Вопрос о статусе казенных учреждений в системе некоммерческих организаций приобретает особый интерес, связанный в немалой степени с соотношением хозяйственных правомочий в рамках выполняемых ими функций.
В первую очередь следует обратить внимание на определение, которое дает законодатель казенному учреждению. Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)).
Целевая составляющая деятельности казенных учреждений выступает в качестве основного ориентира для особенностей регулирования их правового статуса, отраженного в законодательстве о некоммерческих организациях.
Основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях)).
При этом в соответствии с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Таким образом, например, попытка Постановлением Правительства РФ <2> ограничить правоспособность федеральных учреждений неправомерна, так как противоречит Гражданскому кодексу РФ.
<2> Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений".
Вполне обоснованно то, что особенности правового положения казенных учреждений закрепляет Бюджетный кодекс РФ (ст. 161), который определяет подведомственность таких учреждений и одновременно полномочия соответствующего органа государственной власти.
По сути, элементы правового статуса казенных учреждений, в том числе ограничения, законодатель применяет и для регулирования деятельности так называемых публичных учреждений - органов государственной власти (государственные органы), органов местного самоуправления (муниципальные органы) и органов управления государственными внебюджетными фондами (ст. 161 БК РФ).
Неслучайно, что в схему таких правоотношений вписываются казенные учреждения, которые в большей степени приближены к непосредственному управлению и узкоограниченному перечню возможных доходов от их деятельности. Законодатель не лишает такие организации гражданской правоспособности, только ограничивая ее известными рамками.
В работу учреждений внедряются корпоративные принципы организации, связанные с информационным обеспечением их деятельности.
Согласно п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях государственное (муниципальное) учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:
Казенные учреждения наряду с бюджетными и автономными учреждениями обеспечивают открытость и доступность документов, учет требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны (п. 3.4 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях).
Создание казенных учреждений на федеральном уровне проводится без реорганизационных процедур путем изменения типа действующих учреждений, к каковым отнесены:
Создание казенного учреждения осуществляется на базе существующего юридического лица, и режим принадлежности имущества такого учреждения без дополнительных процедур считается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного управления (п. 10 ст. 31 Закона N 83-ФЗ).
Несмотря на закрепленную возможность создавать учреждения двумя или более сособственниками в силу известных особенностей, а также уже высказывавшихся сомнений в эффективности управляемости таким учреждением , казенные юридические лица будут исключены из перечня организаций, учрежденных несколькими лицами.
Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения (п. 2 ст. 69.2 БК РФ).
При этом представляется не совсем логичной скорректированная норма п. 2 ст. 764 ГК РФ, позволяющая казенным учреждениям выступать государственными заказчиками по государственным контрактам за счет внебюджетных средств, поскольку нормами того же бюджетного права возможные доходы казенного учреждения должны перечисляться в бюджет в полном объеме.
Для достижения имущественной самостоятельности отдельных видов учреждений законодательство допускает формирование в составе их имущества целевого капитала, что подтверждается Законом о некоммерческих организациях (п. 1 ст. 25).
В порядке реализации Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" данное право призвано содействовать развитию элементов организационной конструкции по типу коммерческих организаций, в большей степени обусловленных обеспечением публичного участия в деятельности учреждений и решения задач самофинансирования. Казенные учреждения, действующие на принципах полного финансирования, не наделяются таким правом в силу известных принципов бюджетного законодательства и четко определенных функций в рамках выполнения полномочий публичных органов в соответствующей сфере.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. При этом в рамках отведенного учредителем в уставе объема правоспособности казенное учреждение может осуществлять деятельность, приносящую доходы, которые являются доходами соответствующего бюджета, имеющими неналоговую природу.
Можно предположить, что доходы учреждения, полученные в результате использования закрепленного за ним имущества, получают статус бюджетных доходов, которые фактически приравнены к таковым в качестве неналоговых поступлений.
Особенностью имущественного статуса казенных учреждений является прямой запрет выступать учредителем или участником других юридических лиц (п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях). Такое ограничение, представляется, связано с их местом в предложенной законодателем типологии учреждений, выдвигающей на первый план публичные функции в строго очерченной сфере деятельности, которая обеспечивается бюджетным финансированием в установленном объеме.
Ограничения на распоряжение имуществом проявляются для учреждений, функционирующих в сфере культуры. Так, казенные учреждения - музеи обязаны все поступающие от сдачи недвижимого имущества в аренду платежи направлять в соответствующий бюджет. Правда, немногим больше полномочий по использованию таких поступлений имеют другие государственные учреждения-музеи. Доходы от сдачи в аренду их недвижимого имущества могут быть направлены только на техническое поддержание музейного фонда (ч. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации").
Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.
Следует определить особенности имущественного режима казенных учреждений, в основе экономической базы которых выступает казна. В экономическом смысле казна (от тюрк. "хранилище денег ") представляет собой финансовые ресурсы государства, централизованные государственные источники финансов, включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
Проводя параллели в статусе субъектов права оперативного управления, следует обратить внимание на конструкцию имущественного режима, например унитарных предприятий.
Гражданский кодекс РФ, регулируя основы правового статуса юридических лиц, исходит из экономического подхода определения сущности унитарных предприятий как одной из форм управления государственной или муниципальной собственностью.
Базой создания и деятельности унитарного предприятия является государственное или муниципальное имущество, распоряжение которым может осуществлять только публичный собственник.
Между тем видовые отличия унитарных предприятий основаны на имущественном режиме, проявляющемся в различном объеме прав по отношении к используемому имуществу. По крайней мере из подобного критерия исходит Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в котором казенные предприятия понимаются как предприятия, основанные на праве оперативного управления (п. 2 ст. 2 Закона).
В научных исследованиях делаются попытки обосновать различную юридическую природу права оперативного управления учреждений в сфере образования и предприятий.
Различны объем и состав правомочий в рамках имущественной самостоятельности.
По своему объему право самостоятельного распоряжения учреждения шире, чем право хозяйственного ведения предприятий; учреждения в своей деятельности ограничены лишь целями деятельности, но не составом имущества .
Отмечается, что право оперативного управления имуществом учреждения и право оперативного управления имуществом казенного предприятия - два самостоятельных вещных права. Казенное предприятие обладает ограниченным правом распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества; учреждение же полностью лишено данного права, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете .
Противоположные рассуждения ученых говорят об идентичности двух правовых режимов, в связи с чем предлагается признать право самостоятельного распоряжения учреждений правом их хозяйственного ведения . Однако как те, так и другие точки зрения вряд ли могут отражать сложившуюся картину в действующем законодательстве.
Аналогичный конститутивный элемент заложен в правовой режим имущества казенного учреждения. Оперативное управление с точки зрения экономического оборота направлено на достижение экономического результата путем четких указаний непосредственно учреждению, которое в заранее установленных собственником рамках осуществляет деятельность по реализации соответствующих публичных функций. Неэффективность деятельности учреждения, в том числе связанная с наличием отрицательного финансового результата, оценивается законодателем ошибками в управлении публичным имуществом самим собственником. Этим определяется субсидиарная (дополнительная имущественная) ответственность собственника по обязательствам учреждения.
В этом смысле в рамках созданной типологии в имущественном режиме казенных и бюджетных учреждений можно обнаружить принципиальные отличия. Высшие судебные инстанции, обобщая практику рассмотрения дел об объеме гражданско-правовой ответственности учреждений, сформулировали ряд ключевых позиции. Характерным видится вывод ВАС РФ об ограниченной ответственности учреждений, определяемой только объемом денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21).
В обобщениях судебных органов так и не нашел определения статус денежных средств, получаемых от приносящей доход деятельности в рамках обеспечения бюджетных обязательств учреждений.
При этом несколько противоречивой выглядит позиция ВАС РФ о возложении на учреждение ответственности за предпринимательский риск (ст. 401 ГК РФ) в рамках бюджетных обязательств. Ненадлежащее исполнение финансовых обязательств перед учреждением со стороны учредителя не принимается как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии вины учреждения и исключающее его ответственность.
Механизм субсидиарной ответственности, закрепленный ст. 399 ГК РФ, предполагает только наличие виновного неисполнения со стороны основного должника. При этом правомерный отказ основного должника от исполнения обязательства не дает кредитору права на предъявление требований к субсидиарному ответчику.
При реализации гражданско-правовой ответственности бюджетным учреждением собственник его имущества полностью устраняется от погашения каких-либо связанных с этим дополнительных обязательств. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.
Ограничения в объеме ответственности казенных учреждений проявляются в размере ущерба, вытекающих из принимаемых учреждением в рамках гражданско-правовых отношений обязательств и при их невыполнении. Такое исключительное правило "невиновного поведения" предусмотрено только при договорных отношениях, в которых казенное учреждение выступает обычно в качестве заказчика услуг. Так, за изменение условий договорных обязательств ответственность казенного учреждения может наступить только в форме реального ущерба (ст. 15 ГК РФ), который непосредственно связан с изменением условий.
Следует учесть, что ограничение хозяйственной правоспособности казенного учреждения и пределов его ответственности по хозяйственным обязательствам определяется лимитами бюджетных обязательств. Нарушение требований к размеру обязательств в рамках хозяйственных правомочий, исполняемых за счет бюджетных средств, является основанием для признания судом такой сделки недействительной по иску публичного органа (п. 5 ст. 161 БК РФ).
В контексте обсуждения вопроса об объеме ответственности казенных учреждений представляется необходимым указать на п. 1.8 Концепции, предлагающий в отношении корпоративных организаций предусмотреть возложение субсидиарной виновной имущественной ответственности на лиц (в том числе учредителей), определяющих хозяйственные решения юридического лица (абз. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ).
Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика.
В порядке несения имущественной ответственности, связанной с хозяйственной деятельностью, казенное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств (п. 5 ст. 161 БК РФ).
Таким образом, имущественный режим казенного учреждения напоминает в большей степени "усеченный" состав традиционного права оперативного управления (самостоятельное распоряжение отдельными видами имущества).
Несмотря на положения Концепции о защите кредиторов реорганизуемых юридических лиц в отношении казенных учреждений, законодатель закрепил несколько иное правило. Особенности установлены в отношении порядка ответственности реорганизуемых или ликвидируемых казенных учреждений. При реорганизации или ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков (п. 2.2 ст. 16 и ст. 19.1 Закона о некоммерческих организациях).
А.А.Кирилловых
Преподаватель
Санкт-Петербургского института
внешнеэкономических связей,
экономики и права
(Кировский филиал),
юрисконсульт
Вятской государственной
сельскохозяйственной академии,
специалист
в области административной
и гражданской правосубъектности
юридических лиц,
трудовых правоотношений
