Следует различать понятия «система» и «структура» органов исполнительной власти. Так, система органов исполнительной власти - это совокупность органов и взаимосвязь между ними; структура органов исполнительной власти - их внутреннее устройство, внутренняя организация структурных подразделений и должностей.
Система федеральных органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К исключительному ведению РФ относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
Система федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, характеризуется стабильностью (в плане организационно-правовых форм и функций), с другой - отличается динамизмом (в зависимости от стоящих перед государством в данное время задач формируются новые органы, упраздняются те, которые уже исчерпали свое предназначение, происходит реорганизация органов и т.п.). Так, после вхождения Крыма в состав РФ в целях выполнения функций по разработке проектов государственных программ по развитию Крымского федерального округа, координации деятельности по реализации этих программ и контролю за осуществлением органами государственной власти Республики Крым и г. Севастополя полномочий РФ, передаваемых им в соответствии с законодательством РФ, было создано Министерство РФ по делам Крыма.
Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Она строится на основе четкого разграничения управленческих функций органов исполнительной власти.
В настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят:
1) федеральные министерства:
2) федеральные службы;
3) федеральные агентства.
Федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленнойактами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Возглавляется министром РФ (федеральным министром), входящим в состав Правительства РФ. Функции федерального министерства:
выработка государственной политики в установленной сфере деятельности (образовании, сельское хозяйство, культура и т. п.);
правовое регулирование в установленной сфере деятельности (функции по принятию нормативных правовых актов) - издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
координация деятельности государственных внебюджетных фондов.
Примеры федеральных министерств: Министерство внутренних дел РФ. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство обороны РФ; Министерство здравоохранения РФ; Министерство образования и науки РФ; Министерство финансов РФ и т. д.
Федеральная служба - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляется руководителем (директором) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Функции федеральной службы:
по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов);
- издание индивидуальных правовых актов в пределах своих полномочий;
- специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ и др.). Примеры федеральных служб: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
Федеральное агентство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Возглавляется руководителем (директором) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Функции федерального агентства:
по оказанию государственных услуг (предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами);
по управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, втом числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ);
правоприменительные функции (издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции).
Примеры федеральных агентств: Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство связи; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Федеральные органы исполнительной власти могут находиться в непосредственном ведении Президента РФ, Правительства РФ. а федеральные службы и агентства также в ведении соответствующих федеральных министерств.
Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636
"О структуре федеральных органов исполнительной власти"
25 июня 2012 г., 19 марта, 29 июня, 25 июля, 31 августа, 27 сентября, 1 ноября 2013 г., 19, 31 марта, 12 мая, 8 сентября 2014 г., 31 марта, 15, 21 июля, 28 декабря 2015 г., 15 января, 2 февраля, 4, 5 апреля, 10, 19 октября, 23 ноября, 29 декабря 2016 г., 3 апреля 2017 г., 15 мая, 14 сентября 2018 г.
В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановляю:
Передать Министерству здравоохранения Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, а также по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз.
Передать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы.
Возложить координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации , Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения Российской Федерации .
4. Переименовать Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения .
7. Образовать Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.
14. Установить, что:
дополнить позициями следующего содержания:
21. Признать утратившими силу:
пункт 7 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 40, ст. 4717);
пункты 1 и Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 20, ст. 2290);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 30 мая 2008 г. N 863 "О Федеральном агентстве по рыболовству" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 22, ст. 2544);
пункт 2 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. N 1315 "О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 37, ст. 4181);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 7 октября 2008 г. N 1445 "Вопросы Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 41, ст. 4653);
Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2008 г. N 1476 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 42, ст. 4788);
пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 2008 г. N 1715 "О некоторых вопросах государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 49, ст. 5768);
подпункт "б" пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 52, ст. 6366);
пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 1883 "Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 1, ст. 95);
подпункт "б" пункта 9 Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2009 г. N 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 37, ст. 4396);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. N 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 41, ст. 4731);
пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. N 82 "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 4, ст. 369);
пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2010 г. N 271 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 10, ст. 1057);
пункт 9 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 14 мая 2010 г. N 589 "Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 20, ст. 2435);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 27, ст. 3445);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 2010 г. N 1060 "О совершенствовании государственного управления в сфере информационных технологий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 35, ст. 4528);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 г. N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 35, ст. 4533);
подпункт "б" пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 "О единой национальной системе аккредитации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 5, ст. 709);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 155 "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 7, ст. 938);
пункт 5 Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 10, ст. 1341);
пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 2011 г. N 673 "О Федеральной службе по интеллектуальной собственности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 22, ст. 3155);
пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 17 января 2012 г. N 79 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 4, ст. 470).
|
Президент Российской Федерации |
Москва, Кремль
Утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти.
Минздравсоцразвития России преобразовано в Министерство здравоохранения и Министерство труда и социальной защиты РФ. Определены полномочия новых органов. Так, координация деятельности ПФР и ФСС России возложена на Министерство труда и социальной защиты России, а ФФОМС - на Министерство здравоохранения РФ.
В Российской Федерации органы исполнительной власти функционируют как на центральном, федеральном уровне, так и на уровне каждого субъекта Российской Федерации. При этом центральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, которые действуют наряду с органами исполнительной власти, созданными самими субъектами Федерации в рамках реализации своих полномочий.
Система федеральных органов исполнительной власти определена не раз упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в последней редакции. В соответствии с положениями данного нормативно-правового акта систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Для того, чтобы яснее дать понять, о чем пойдет речь ниже, сразу приведем утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" *(155) структуру федеральных органов исполнительной власти:
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
Федеральное медико-биологическое агентство
Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке и инновациям
Федеральное агентство по образованию
Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Федеральное агентство по энергетике
Министерство регионального развития Российской Федерации
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
Министерство транспорта Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Федеральное агентство геодезии и картографии
Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации
Федеральное агентство по информационным технологиям
Федеральное агентство связи
Министерство финансов Российской Федерации
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральное казначейство (федеральная служба)
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная аэронавигационная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба по финансовым рынкам
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Федеральная таможенная служба
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств
Федеральное агентство по туризму
Федеральное агентство по физической культуре и спорту
Таким образом, мы видим, что в систему органов исполнительной власти федерального уровня входят органы:
а) находящиеся в ведении Президента РФ;
б) находящиеся в ведении Правительства РФ.
В соответствии с Указом функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.
Входящие в систему федеральных органов исполнительной власти различаются между собой компетенцией. При этом в зависимости от организационно-правовой формы органа его административно-правовой статус может быть основан на различном сочетании следующих групп функций: а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) правоприменительные функции; г) функции по управлению государственным имуществом д) функции по оказанию государственных услуг.
Статус федерального министерства составляют следующие положения:
осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;
возглавляется входящим в состав Правительства РФ министром Российской Федерации (федеральный министр);
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской РФ и Правительства РФ;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Координационные полномочия федеральных министерств обусловливают наделение их руководителей, федеральных министров, следующими функциями:
утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Статус федеральной службы (службы) выглядит следующим образом:
осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
возглавляется руководителем (директором) федеральной службы (федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа);
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.
Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство:
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
возглавляется руководителем (директором) федерального агентства (федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа);
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
ведет реестры, регистры и кадастры;
не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Следует, однако, иметь в виду, что установленные ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Руководители прочих федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей таких федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств (это положение вступает в силу со дня вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством РФ, если иное не установлено федеральным законом.
Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" *(156) одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации.
В соответствии с указанным документом территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Российской Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.
Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.
Территориальные органы являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество, гербовую печать. Руководитель территориального органа не может занимать какие-либо должности в других государственных или общественных органах, заниматься предпринимательской деятельностью, однако, данные ограничения не распространяются на выполнение научной, педагогической или творческой работы.
Основными принципами в деятельности территориальных органов являются соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, персональная ответственность.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы имеют право:
представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
запрашивать и получать от соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию, от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности - сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач, от органов статистики - информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;
участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;
принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;
вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти могут иметь несколько разновидностей территориальных органов каждый в зависимости от целей их создания. Так, зачастую министерствами создаются региональные и межрегиональные территориальные органы, обеспечивающие различный уровень территориального управления. Создаются и специализированные органы, наделенными конкретными частными полномочиями, составляющими лишь часть компетенции всего органа.
Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное введение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим Указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая практика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом происходит реорганизация структуры федеральных органов, т. е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит - всю систему управления.
Вице-президент РФ В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти.
По этому Указу структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:
I . Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агент ства, подведомственные этим федеральным министерствам:
Министерство внутренних дел Российской Федерации – министр – Рашид Гумарович Нургалиев (с 9 марта 2004г.)
Федеральная миграционная служба
Министерство Российской Федерации по делам гражданской оборо ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед ствий – министр – Сергей Шойгу
Министерство иностранных дел Российской Федерации – министр С.В. Лавров
Министерство обороны Российской Федерации – министр А.Э. Сердюков
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации – министр Коновалов Александр Владимирович (с 12 мая 2008г.)
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская 2 служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральная служба)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) - это форма взаимосвязи элементов (органов) системы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государственного служащего.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Финансирование этих органов в основном осуществляется из средств федерального бюджета.
Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Действующая структура ФОИВ утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Президента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О системе ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структуру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной власти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;
23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;
7 Государственных комитетов РФ;
2 Федеральные комиссии;
10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены непосредственно Президенту РФ;
7 Российских агентств;
2 Федеральных надзора России.
Иные ФОИВ (структурные подразделения института президентуры):
1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*
2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*
3) Управление делами Президента Российской Федерации;*
4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*
5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*
6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.
Наличие в администрации Президента РФ иных федеральных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) - все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института президентуры в основах конституционного строя России.
На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффективности государственного управления и, как следствие, не способствует социально-экономическому развитию России.
В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе исполнительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упорядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Конституции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Административные суды» и др.
Президент РФ как глава государства осуществляет представительные функции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).
Орган исполнительной власти как целостная система управления должен при этом иметь научно-обоснованную организационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организационная структура имеет вертикальную связь между соподчиненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.
Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллегиальный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распределение должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах исполнительной власти. Они вырабатывают проекты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют рекомендательный характер, но, будучи объявленными приказом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подразделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.
Штатное расписание - это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.
Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных подразделений, их наименование, должности и оклады.
