С коро вступит в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), который регулирует отношения в сфере административного судопроизводства судами общей юрисдикции. Его инициатором стал Президент РФ, что говорит об особой значимости этого кодекса. Из пояснительной записки к нему можно сделать вывод, что главной целью документа является совершенствование порядка административного судопроизводства, в том числе путем его гармонизации с базовыми принципами правосудия. КАС РФ начнет действовать 15 сентября 2015 г., за исключением отдельных норм, вступающих в силу в более поздние сроки. Проанализируем наиболее значимые изменения.
О необходимости разработки и принятия КАС РФ было объявлено уже давно, причем с самых высоких трибун. Примерно 20 лет назад в Указе Президента России от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» в целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями чиновников Правительству РФ была поставлена задача разработать в 1996 году проект Административного кодекса Российской Федерации. А позднее, с 2000 года, уже высшими судьями на различных съездах снова поднимался вопрос о необходимости принятия кодекса, где был бы прописан четкий, понятный порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
В этой связи Председатель ВС РФ Вячеслав Лебедев неоднократно заявлял о насущной необходимости принятия КАС РФ и видел в нем более эффективный и действенный механизм защиты прав граждан и компаний в судебных спорах с органами государственной власти и местного самоуправления, по сравнению с нынешним порядком, который закреплен в ГПК РФ и утрачивает силу с момента вступления в силу КАС РФ.
Необходимо отметить, что ВС РФ не ограничился только голословными заявлениями, а начиная с 2003 года внес в Госдуму ряд законодательных инициатив, в том числе и проект КАС РФ (законопроект № 381232-4), который «завис» на много лет в недрах нижней палаты и в итоге был снят с рассмотрения. А уже в 2012 году на VIII Всероссийском съезде судей о необходимости принятия КАС РФ заявил Президент России Владимир Путин.
Главный недостаток ГПК РФ судьи и некоторые независимые эксперты справедливо видели в особенностях гражданско-процессуального судопроизводства, которые предполагают не только юридическое, но фактическое равноправие сторон. В то же время в споре с органами власти такое равноправие отсутствовало. КАС РФ во многом снимает процессуальное несовершенство ГПК РФ и является тем «адекватным процессуальным инструментарием», о необходимости внедрения которого говорилось на протяжении длительного времени.
Вместе с тем некоторые эксперты ставят под сомнение необходимость объединения в КАС РФ различных в процессуальном плане категорий споров, например, таких как дела, возникающие из публичных правоотношений, и дела о помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации. Такое объединение плохо сочетаемых элементов многим представляется ошибочным.
Введение институтов административного искового заявления, правосубъектности иностранных организаций и некоторых других важнейших положений в КАС РФ (о них мы еще скажем), делает новый кодекс немного похожим на ГПК РФ. Некоторые сходные нормы, например, касающиеся разумного срока судопроизводства, имеются не только в КАС РФ, но и в ГПК РФ, АПК РФ и даже в УПК РФ.
Надо отметить, что порядок административного судопроизводства закреплен, в частности, в АПК РФ, но применительно к экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Там регламентации административного судопроизводства посвящен раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». И, по мнению некоторых экспертов, в настоящее время именно арбитражные суды аккумулируют на себе основную часть административного правосудия.
Вместе с тем наибольшую процессуальную правопреемственность можно отметить между КАС РФ и ГПК РФ.
В обоих кодексах содержится во многом схожий исковой порядок инициирования дела. И в КАС РФ и в ГПК РФ есть нормы по общим положениям, подведомственности дел, составу и др. Так, например, по общему правилу, дела, возникающие из публичных правоотношений, в суде первой инстанции рассматриваются судьей единолично. Эта норма закреплена как в ГПК РФ (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ), так и в КАС РФ (ч. 1 ст. 29 КАС РФ). Аналогичная ситуация и с порядком подачи заявления заинтересованного лица по данной категории дел, который установлен как в ГПК РФ (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ), так и в КАС РФ (ч. 1 ст. 4 КАС РФ).
Важно отметить, что с 15 сентября 2015 г. утрачивают силу некоторые положения ГПК РФ. Среди них:
Утрачивающие силу положения ГПК «перекочевывают» в новой редакции в КАС РФ. В этом, полагаем, и есть основная идея КАС РФ: рассмотрение дел из публичных правоотношений не должно регулироваться нормами ГПК РФ, т.к. у него совсем другая природа, принципы и иные особенности правового регулирования.
Между КАС РФ и ГПК РФ есть и существенные различия. Так, в частности, в КАС РФ регламентирована правосубъектность иностранных организаций (ч. 7 ст. 5), а в ГПК РФ ничего подобного нет.
В КАС РФ не устанавливается специализированная категория судов, которые должны рассматривать регламентированные в нем разновидности дел. Эту функцию выполняют обычные суды общей юрисдикции.
В соответствии с ГПК РФ дело может быть инициировано по заявлению заинтересованного лица (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ), а в КАС РФ – по административному исковому заявлению (ч. 1 ст. 4 КАС РФ). То есть в данном случае предусмотрена особая административно-процессуальная форма составления и подачи такого заявления.
По общему правилу административное дело возбуждается по месту нахождения ответчика (ст. 22 КАС РФ).
Каждая из сторон участвующих в деле, состязается с другой, обосновывает и доказывает свою позицию со ссылкой на правовые акты и доказательства (в том числе аудио- и видеозаписи, экспертизы и т.п.).
По общему правилу дело в суде первой инстанции рассматривается и разрешается судьей единолично (ч. 1 ст. 29 КАС РФ). Суд может принять меры как предварительной защиты (например, приостановить полностью или частично действие оспариваемого решения, запрета совершать определенные действия и т.п.), так и процессуального принуждения, в частности, объявить предупреждение, удалить из зала судебного заседания и др. (ст. 85 и 116 КАС РФ). Если лицо по какой-либо причине не может принять реальное участие в судебном заседании, то оно может там присутствовать виртуально посредством системы видеоконференц-связи (ст. 142 КАС РФ).
Необходимо отметить, что в разделе IV КАС РФ регламентированы особенности рассмотрения отдельных категорий дел:
По правилам КАС РФ будут рассматриваться, в частности, дела:
Положения КАС РФ не распространяются на производства по делам об административных правонарушениях и об обращении взыскания на средства бюджетов (ч. 5 ст. 1 КАС РФ). Также КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, которые отнесены к компетенции КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежат рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции и ВС РФ.
По общему правилу в суд с административным иском может обратиться каждое заинтересованное лицо. Это правило распространяется и на иностранцев. Но для них могут вводиться ограничения при ущемлении процессуальных прав российских компаний и граждан. При этом истец должен обладать административно-процессуальной правоспособностью и дееспособностью, а в отношении иностранных организаций – административно-процессуальной правосубъектностью.
Все дела по КАС рассматриваются судами общей юрисдикции (ст. 17 КАС РФ). Тут, как и в других кодексах, действует следующий принцип подсудности: чем важнее категория дел, тем более высокая инстанция их рассматривает в качестве суда первой инстанции. Так, дело о признании не действующим нормативного правового акта главы муниципального образования в первой инстанции рассматривается районным судом, а дело о признании недействующим нормативного правового акта субъекта РФ – уже областным (краевым, верховным республиканским) судом. Если же заинтересованное лицо решит оспорить акт Президента РФ либо Правительства РФ, то дело будет рассматривать ВС РФ (ст. 19–21 КАС РФ).
Отдельные категории дел, связанные с защитой прав, свобод и интересов военнослужащих рассматривают военные суды (ст. 18 КАС РФ). По мнению некоторых экспертов, КАС РФ имеет определенные недостатки, связанные с подведомственностью. Так, недостаточно проработаны вопросы:
К числу участников административного дела в суде относятся (ст. 37 КАС РФ):
Истцами могут быть физические и юридические лица, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами (ч. 3 ст. 38 КАС РФ).
Ответчиками могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, а также иные органы, должностные лица и организации, наделенные публичными полномочиями (ч. 5 ст. 38 КАС РФ).
КАС РФ вводит и регламентирует понятие и особенности реализации административной процессуальной правосубъектности, т.е. правоспособности и дееспособности иностранных организаций. Введение этого понятия является одной из наиболее важных новаций не только административного, но и всего российского законодательства. Ранее его не было ни в одном из российских кодексов.
Термин правосубъектность (порой в разных смыслах) был характерен, в основном, для актов международного права, таких, например, как:
Также он встречался в некоторых ведомственных актах, например, в Международном стандарте финансовой отчетности (IFRS) 11 «Совместная деятельность» (введен в действие приказом Минфина России от 18.07.2012 № 106н), в Методических рекомендациях по признанию результатов интеллектуальной деятельности единой технологией (утв. Минобрнауки России 01.04.2010, без номера) и т.п.
Введение указанного понятия в КАС РФ значительно поднимает его правовой статус в системе российского законодательства и способствует укреплению связи с международным правом.
В судебной практике ВАС РФ и КС РФ упоминали понятие процессуальная (либо полная) правосубъектность (просто – правосубъектность) при анализе дел:
Таким образом, в судебной практике не было единообразия в толковании данного понятия. Сейчас же такое толкование появилось, что, полагаем, является положительным шагом в совершенствовании законодательства в сфере административного судопроизводства.
Рассмотрение дел по КАС РФ и исполнение судебных актов осуществляются в разумный срок (ч. 1 ст. 10 КАС РФ). Таким образом, по аналогии с ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ в КАС РФ введено и регламентировано понятие «разумный срок». Кроме того, предусмотрена возможность подать заявление об ускорении рассмотрения дела.
Вместе с тем отметим, что сам этот инструмент не является новацией. О разумном сроке говорится в нескольких процессуальных кодексах, включая ГПК РФ, где существует глава 22.1 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок». Как уже было сказано, эта глава утрачивает силу с момента введения в действие КАС РФ, т.е. с 15 сентября 2015 г.
Разумный срок, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по делу (ч. 2 ст. 10 КАС РФ). При этом должны учитываться такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность дела, поведение участников процесса, достаточность и эффективность действий суда и т.п.
Для ускорения производства по делу заинтересованное лицо может подать соответствующее заявление. Не позднее следующего рабочего дня его должен рассмотреть председатель суда. Необходимо отметить, что в соответствии с другими кодексами заявление рассматривается гораздо дольше: пять дней – по АПК РФ и ГПК РФ, пять суток – по УПК РФ.
Если суд согласен с доводами заявителя, он выносит определение об удовлетворении заявления. В нем он может указать действия, которые следует совершить для ускорения рассмотрения дела.
К числу недостатков КАС РФ можно отнести отсутствие в нем общего и максимального срока судебного разбирательства для всех категорий дел, что может привести к затягиванию дела и создать риски судебной волокиты.
Таким образом, нормы о разумном сроке можно назвать нужными и прогрессивными. Но было бы целесообразно обозначить максимальные временные интервалы рассмотрения дел той или иной категории, а также разработать комплекс критериев, по которым будет определяться в какой разряд (сложных либо простых) будет попадать определенное дело. Правда, к чести законодателя, в главе 26 КАС РФ подробно регламентированы особенности производства по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. И это очень позитивный момент.
КАС РФ в отличие от всех других процессуальных кодексов, позволяет рассматривать дела в упрощенном (письменном) порядке, т.е. без проведения устного разбирательства. Такое возможно, если стороны на это согласны и указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 000 руб. (ст. 291 КАС РФ).
Принятые судом решения могут быть обжалованы в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Апелляционную жалобу можно подать в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме (ч. 1 ст. 298 КАС РФ). По некоторым категориям дел предусмотрены более короткие сроки обжалования: 5–10 дней. Например, по делам об оспаривании нормативного правового акта, принятого избирательной комиссией, либо нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права граждан на участие в референдуме такой срок составляет пять дней со дня принятия решения (ч. 3 ст. 298 КАС РФ).
Кассационную жалобу по общему правилу можно подать в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного акта (ч. 2 ст. 318 КАС РФ).
В КАС РФ подробно регламентирован порядок подачи (возврата) соответствующей жалобы, содержание, сроки, основания и некоторые иные особенности ее рассмотрения. Так, согласно ст. 299 КАС РФ апелляционная жалоба должна содержать:
В разделе VIII КАС РФ подробно регламентированы особенности исполнительного производства по решениям судов, принятым в соответствии с КАС РФ. По общему правилу судебные акты приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением отдельных случаев немедленного исполнения (ч. 1 ст. 352 КАС РФ). А исполнительный лист предъявляется к исполнению в течение трех лет со дня вступления судебного акта в силу (п. 1 ч. 1 ст. 356 КАС РФ).
Предусмотрен в КАС РФ и такой инструмент, как поворот исполнения судебного акта, когда ответчику возвращается все то, что было взыскано с него в пользу административного истца по отмененному или измененному в соответствующей части судебному акту.
Ермачева Елена Витальевна - Адвокат
05.02.2016
С 15 сентября 2015 года, за исключением отдельных положений, введен в действие новый кодекс - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, касающиеся возможности сторон подать документы в суд в электронной форме посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" вводятся в действие с 15 сентября 2016 года.
В настоящей статье будут рассмотрены особенности Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), его отличие от Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), а также от Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
КАС РФ регулирует порядок рассмотрения Верховным судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции (далее вместе - суды) административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Согласно части 2 стати 1 КАС РФ суды рассматривают и разрешают в порядке КАС РФ следующие подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
Согласно части 3 стати 1 КАС РФ суды рассматривают и разрешают в порядке КАС РФ следующие административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;
5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Таким образом, к административным делам, подлежащим рассмотрению с 15 сентября 2015 года по правилам КАС РФ, отнесены также дела, которые ранее рассматривались согласно ГПК РФ в порядке искового, приказного или особого производства.
Так, дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, дела о прекращении деятельности СМИ ранее рассматривались в соответствии с ГПК РФ в порядке искового производства. Ещё одним примером являются дела о взыскании налогов и иных обязательных платежей с физических лиц в случаях, предусмотренных федеральным законом. Ранее, если налоги и обязательные платежи взыскивались с граждан, которые не являются индивидуальными предпринимателями, налоговые органы согласно НК РФ и ГПК РФ, в случае отсутствия спора о праве, вправе были обратиться в суд общей юрисдикции для выдачи судебного приказа.
В установленном КАС РФ порядке не подлежат рассмотрению дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.
Положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Отдельно следует отметить, что по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части согласно правилам КАС РФ оспаривать можно только нормативный правовой акт, который на момент рассмотрения является действующим. Если нормативный правовой акт на день подачи административного искового заявления еще не вступил в силу, то судья возвращает это заявление. Если же срок акта истек, то судья отказывает в принятии заявления. Ранее, при оспаривании нормативных правовых актов в порядке ГПК РФ, суды отказывали в принятии заявления в обоих случаях.
В ситуации, когда недействующим признается нормативный правовой акт более высокой юридической силы, нормативные акты меньшей юридической силы не могут применяться, если воспроизводят содержание указанного акта, основаны на нем и вытекают из него. В этом случае акты меньшей юридической силы можно оспорить согласно КАС РФ в упрощенном порядке, так как нет необходимости доказывать их незаконность.
В целом КАС РФ повторяет положения глав 23, 24, 25 раздела III ГПК РФ "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", которые утратили силу с 15 сентября 2015 года в связи с введением в действия КАС РФ.
Некоторые процессуальные правила в КАС РФ заимствованы из АПК РФ.
Однако КАС РФ содержит и совершенно новые положения. Рассмотрим их.
1. Срок обращения в суд для основной категории дел, подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, остался прежним и составляет три месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219 КАС РФ). Исключение составляют лишь категории дел, указанные в частях 2-4 статьи 219 КАС РФ, административные исковые заявления по которым должны быть поданы в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов или со дня принятия оспариваемого решения.
Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд, как и прежде, является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
2. В КАС РФ установлен сокращенный срок принятия административного искового заявления к производству. Этот срок составляет 3 дня с момента его поступления в суд. Ранее для подобных дел специального срока принятия заявления к производству не было, поэтому применялся общий 5-дневный срок.
3. Общие сроки рассмотрения административных дел в порядке КАС РФ для судов общей юрисдикции увеличены с 10 дней до 2-х месяцев, для Верховного суда РФ - с 2-х месяцев до 3-х месяцев. По сложным административным делам указанные сроки могут быть продлены председателем суда, но не более чем на один месяц.
Административные дела об оспаривании отдельных решений, действий (бездействий) органов, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями рассматриваются в порядке КАС РФ в те же сроки, что и прежде - в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд (ст. 226 КАС РФ).
4. В КАС РФ введены новые термины: вместо заявителя и заинтересованных лиц теперь сторонами по делу являются "административный истец" и "административный ответчик" , а заявление именуется "административное исковое заявление" .
5. Закрепляется возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии согласия) путем отправки им СМС-сообщениями или направления извещения или вызова по электронной почте, если у суда имеется расписка от данных лиц с указанием номера телефона или адреса электронной почты (ч. 1 ст. 96 КАС РФ).
Ранее, наличие у судов права при соблюдении ряда условий извещать участников судопроизводства посредством СМС-сообщений было закреплено лишь в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 № 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству" (пункт 36), Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2008 № 13 "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции" (пункт 2).
6. КАС РФ устанавливает дополнительное требование для лиц, которые могут быть представителя в суде, наличие высшего юридического образования (ч. 1 ст. 55 КАС РФ). В настоящее время такого требования нет ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ.
В соответствии с частью 3 статьи 55 КАС РФ представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия. В случае не соблюдения указанного требования, суд оставляет административного исковое заявление без движения.
Согласно положениям КАС РФ граждане, также как и в соответствии с ГПК РФ, АПК РФ, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей. Личное участие в административном деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя. Однако КАС РФ устанавливает категории административных дел, которые граждане могут вести лично только при наличии у них высшего юридического образования, а в случае отсутствия у гражданина высшего юридического образования он вправе вести дело только через представителя. Так согласно части 9 статьи 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, обязаны вести дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 КАС РФ.
7. КАС РФ определяет новые последствия отказа от административного искового заявления, поданного в интересах других лиц или неопределенного круга лиц.
Согласно части 6 статьи 40 КАС РФ в случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц , являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.
В отличии от нового КАС РФ в ГПК РФ не предусмотрено, как должен действовать суд, если истец отказался от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц. По общему правилу ГПК РФ, закрепленному в части 3 статьи 173 ГПК РФ "Отказ истца от иска, признание иска ответчиком и мировое соглашение сторон", отказ истца от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу. Исключением были, согласно положениям главы 24 ГПК РФ, утратившим силу после введения в действие КАС РФ, дела по оспариванию нормативных актов, по которым после отказа от заявления производство не прекращалось.
Согласно части 7 статьи 40 КАС РФ в случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица , суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, в интересах которого было подано соответствующее исковое заявление, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск. В случае отказа указанных гражданина, представителя или законного представителя поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Согласно же положениям ГПК РФ в случае отказа органов, организаций или граждан поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, суд обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
8. КАС РФ устанавливает две формы совместного участия нескольких административных истцом и (или) административных ответчиком в одном деле: процессуальное соучастие (ст. 41 КАС РФ) и обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением (ст. 42 КАС РФ).
Положения КАС РФ, регулирующие процессуальное соучастие, в большей части совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ. Основное отличие заключается в том, что согласно КАС РФ, после вступления в административное дело новых административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех истцов (ответчиков), повторная подготовка и рассмотрение административного дела с самого начала не проводятся.
До введения в действие КАС РФ возможность обратиться в суд с коллективным заявлением была предусмотрена только в АПК РФ. Согласно КАС РФ граждане, являющиеся участниками административных или иных публичных правоотношений, иные лица в случаях, указанных в федеральном законе, вправе обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц при наличие одновременно следующих условий:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.
Согласно КАС РФ, чтобы суд рассмотрел требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к этому требованию должно присоединиться не менее 20 лиц. Присоединение к требованию осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению;
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Вести в интересах группы лиц административное дело, возбужденное на основании коллективного административного искового заявления, может быть поручено одному или нескольким лицам, о чем должно быть указано в коллективном административном исковом заявлении. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности.
В случае обращения в суд еще одного лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, которое аналогично требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает ему присоединиться к указанному коллективному заявлению. Если лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением, присоединилось к заявленному группой лиц требованию, суд соединяет заявленное требование с ранее принятым. Если указанное лицо отказалось присоединиться к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
9. КАС РФ более подробно распределяет обязанности по доказыванию в рамках административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Согласно статье 62 КАС РФ по таким административным делам органы, организации и должностные лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями должны доказывать законность принятых ими нормативных актов, решений, действий (бездействия) и подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основание своих возражений.
В свою очередь, административные истцы и иные лица, обратившиеся за защитой чужих прав, свобод и интересов, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но должны осуществлять следующее:
Указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);
Подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо что возникла реальная угроза их нарушения;
Подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.
В ГПК РФ отсутствовало подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений. В данном случае применялись общие правила доказывания, закрепленные в статье 56 ГПК РФ, согласно которым каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.
10. В КАС РФ введена глава 7 "Меры предварительной защиты по административному иску". По правовой природе указанные меры предварительной защиты сходны с мерами по обеспечению иска, применяемыми в гражданском и арбитражном процессах.
Согласно КАС РФ меры предварительной защиты могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Суд не может устанавливать такие меры самостоятельно.
Согласно КАС РФ суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Перечень мер предварительной защиты, указанный в КАС РФ, также как и перечень мер по обеспечению иска согласно ГПК РФ, АПК РФ, не является исчерпывающим. Ими могут быть приостановление оспариваемого решения полностью или в части, запрет на совершение определенных действий. Суд вправе принять и иные меры предварительной защиты по административному иску, если КАС РФ не установлен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел. Так, например, согласно статье 211 КАС РФ по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять только одну меры предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.
11. Глава 11 КАС РФ устанавливает основания и порядок применения к нарушителям порядка в судебном заседании мер процессуального принуждения.
В КАС РФ предусмотрены две новые меры процессуального принуждения:
Ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение этого участника слова;
Обязательство о явке.
Ограничение выступления может применяться судом, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к этому делу, а лишение слова - если участник судебного разбирательства самовольно нарушает последовательность выступлений, дважды не исполняет требования председательствующего, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания либо призывает к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом.
Обязательство о явке представляет собой оформленное в письменной форме обязательство своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания (нахождения) незамедлительно сообщать об этом суду, которое может быть применено судом к лицу, участие которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обязательным или признано судом обязательным. К лицу, которое не исполнило данное обязательство, могут быть применены такие меры процессуального принуждения, как привод и наложение судебных штрафов.
Другие меры процессуального принуждения (предупреждение, удаление из зала судебного заседания, привод, судебные штрафы), по аналогии с ГПК РФ, сохранили прежние названия, однако их содержание уточнено.
12. В КАС РФ существенно повышены размеры судебных штрафов.
Согласно части 1 статьи 122 КАС РФ размер судебного штрафа, налагаемого в случаях, предусмотренных КАС РФ, на орган государственной власти, иной государственный орган, не может превышать 100 000 рублей, на орган местного самоуправления, иные органы и организации, которые наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, - 80 000 рублей, на организацию - 50 000 рублей, на должностное лицо - 30 000 рублей, на государственного или муниципального служащего - 10 000 рублей, на гражданина - 5 000 рублей.
Судебные штрафы, наложенные судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, на государственных и муниципальных служащих, взыскиваются из личных средств этих лиц в доход федерального бюджета.
В отличии от КАС РФ, максимальный размер штрафов, предусмотренных ГПК РФ за нарушения со стороны участников судебного разбирательства, не превышает 1 000 рублей. Исключением является штраф до 5 000 рублей, который налагается на руководителя судебно-экспертного учреждения или эксперта в случаи, указанном в части 1 статьи 85 ГПК РФ, а также штраф до 2 500 рублей в случае, когда должностное лицо утратило переданные ему на исполнение судебный приказ или исполнительный лист (ст. 431 ГПК РФ).
13. По аналогии с АПК РФ в КАС РФ включен раздел V, регламентирующий основания и порядок осуществления упрощенного (письменного) производства по административным делам.
Согласно статье 291 КАС РФ административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:
1) всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;
2) ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела;
3) указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцать тысяч рублей;
4) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
В порядке упрощенного (письменного) производства административные дела рассматриваются без проведения устного разбирательства. Суд исследует только доказательства в письменной форме, включая отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований, а также заключение в письменной форме прокурора, если положениями КАС РФ предусмотрено вступление прокурора в судебный процесс.
В порядке упрощенного (письменного) производства административные дела рассматриваются судьей единолично, если в соответствии с КАС РФ не предусмотрено коллегиальное рассмотрение административного дела, и в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения определения о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства.
Срок для обжалования решения, принятого в порядке упрощенного (письменного) судопроизводства, составляет пятнадцать дней со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения.
14. Согласно части 1 статьи 298 КАС РФ общий срок подачи апелляционной жалобы, представления остался прежним и составляет один месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме
Однако для отдельных категорий административных дел, в соответствии с частями 2-6 статьи 298 КАС РФ, установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы, представления.
Кроме того, для некоторых категорий административных дел в статье 305 КАС РФ установлены сокращенные сроки рассмотрения апелляционной жалобы, представления.
| (0) |
15 сентября 2015 года на территории Российской Федерации вступит в силу Кодекс об административном судопроизводстве в Российской Федерации (далее – Кодекс), принятый Федеральным законом от 08.03.2015 № 21-ФЗ.
Кодекс представляет собой единый систематизированный законодательный акт, регламентирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Согласно ч. 2 ст. 1 Кодекса суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии);
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
Согласно ч. 3 ст. 1 в порядке, предусмотренном Кодексом, будут рассматриваться также административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение и о продлении срока их пребывания в таком учреждении;
5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Следует отметить, что до вступления Кодекса об административном судопроизводстве в Российской Федерации в силу административные дела указанных категорий рассматриваются в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Новая отрасль процессуального права вводится в систему действующего законодательства Российской Федерации для обеспечения доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел и укрепления законности в данной сфере.
В соответствии с Кодексом право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов гарантируется каждому заинтересованному лицу.
Административное судопроизводство построено на принципах независимости судей, равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, осуществлении судопроизводства и исполнении судебных актов по административным делам в разумный срок, гласности и открытости судебного разбирательства, непосредственности судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.
Статьей 39 Кодекса предусмотрены полномочия прокурора в административном судопроизводстве. Согласно закону прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление (об отказе от иска) без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных законом. Прокурор не дает заключение по делу, если дело возбуждено на основании его административного искового заявления.
Кроме того, разделами кодекса подробно регламентированы меры процессуального принуждения, общие правила производства в суде первой, апелляционной и кассационной инстанций, особенности производства по отдельным категориям административных дел, порядок проведения упрощенного (письменного) производства по административным делам, а также процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом.
Кодекс административного судопроизводства: аналитический обзор
15 сентября 2015 года вступил в действие новый для российской системы законодательства нормативно-правовой акт, определяющий правила осуществления судопроизводства по административным делам - Кодекс административного судопроизводства (в аббревиатурном написании - КАС РФ).
Новый кодекс существенно изменяет судебный порядок рассмотрения многих административных дел и закрепляет совершенно новые “правила игры” как для представителей бизнеса, так и для граждан и общественных организаций в сфере защиты их прав и свобод, в том числе по вопросам:
Оспаривания действий, решений чиновников и органов власти;
Оспаривания нормативно-правовых актов;
Избирательного права;
Порядка прекращения деятельности политических партий, религиозных организаций и иных НКО, а также средств массовой информации;
Принудительного помещения физических лиц в медицинские учреждения;
Принудительного помещения иностранных граждан, подлежащих депортации, в специальные учреждения;
Кадастровой стоимости объектов недвижимости;
Взыскания обязательных платежей.
Чем была обусловлена необходимость разработки и принятия КАС?
До момента вступления в силу нового кодекса административные дела рассматривались по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, что порождало целый ряд проблем, связанных с недостатком правовых норм, особенно в области обжалования произвола чиновников и неправомерных нормативно-правовых актов.
Как пояснил российский президент Владимир Путин, являющийся автором законодательной инициативы, появление КАС в российском правовом поле было неизбежным в целях реализации положений Конституции РФ, а также иных нормативно-правовых актов, согласно которым разрешение административных дел, вытекающих из публичных правоотношений, должно рассматриваться судами по правилам административного судебного порядка, а не в порядке гражданского или арбитражного процесса, как это осуществлялось ранее. Это связано в первую очередь с тем, что гражданское (а также арбитражное) судопроизводство предполагает равенство участников правоотношений, приобретающих права и обязанности по собственной воле и в своем интересе, что фактически является невозможным в публичных правоотношениях. Кроме того, в ГК, ГПК и АПК отсутствуют необходимый инструментарий и методология для всестороннего и объективного разрешения административных дел. Таким образом, в современных условиях развития российской правовой системы дальнейшее рассмотрение подобных категорий дел по правилам гражданского судопроизводства было бы неоправданным и неэффективным.
Разработка КАС осуществлялась с учетом положений действующего международного законодательства и основывалась на достижениях российских ученых-правоведов и успешном опыте в сфере административного судопроизводства других государств.
В качестве основных целей принятия КАС заявлены:
Повышение эффективности административных судебных процедур (за счет детализации правовых норм, скорости и логики ведения судебного процесса);
Надлежащее обеспечение и защита прав граждан, юридических лиц, а также иных субъектов от произвола чиновников (в том числе путем обязательности участия представителя по сложным делам, при этом представитель должен иметь высшее юридическое образование);
Повышение скорости ведения судебных процедур (в том числе путем использования возможностей интернета и конференц-связи, а также введения упрощенного “письменного” судопроизводства по некоторым категориям дел);
Надлежащее обеспечение принципов судопроизводства, в том числе принципов равноправия и состязательности сторон, а также принципа диспозитивности, который в административном судопроизводстве имеет свою особую специфику, связанную с необходимостью судебного контроля за ходом судебного процесса и действиями его участников (путем акцентирования роли суда при рассмотрении дел).
Структура и предмет регулирования КАС
Как и в других кодифицированных нормативно-правовые актах, в структуре КАС имеются:
Общая часть, состоящая из 20 глав, в которой закрепляются общие принципы и нормы административного судопроизводства;
Особенная часть, состоящая из 12 глав, в которой регламентируются правила рассмотрения конкретных категорий дел.
Кроме этого в новом кодексе присутствует третья часть, которая посвящена особенностям рассмотрения дел по правилам упрощенной судебной процедуры.
Также в структуре КАС имеются разделы, закрепляющие правовое регулирование апелляции, кассации, надзора, пересмотра и исполнения судебных решений и заключительные положения, предусматривающие порядок введения Кодекса и отдельных его норм в действие.
Из статьи 1, а также анализа Особенной части КАС следует, что предметом регулирования рассматриваемого закона являются:
Споры о незаконности нормативно-правовых актов;
Споры, предметом которых выступают решения и действия (либо бездействие) органов гос. власти и самоуправления на местах, иных органов, имеющих государственные или иные публичные правомочия, государственных служащих, должностных лиц и муниципальных служащих;
Споры, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ;
Споры, касающиеся избирательных прав граждан, а также права на референдум;
Споры по результатам определения кадастровой стоимости недвижимости;
Споры по вопросам компенсаций в случае нарушения прав на судопроизводство, либо исполнения судебных решений в разумные сроки;
Споры по вопросам приостановления или ликвидации политических партий и НКО;
Споры по вопросам прекращения деятельности СМИ;
Споры по вопросам запрета деятельности общественных или религиозных организаций, не имеющих правового статуса юр. лица;
Споры по вопросам помещения иностранных лиц при необходимости их депортации или реадмиссии в спецучреждения, а также о продлении сроков нахождения указанных лиц в данных учреждениях;
Споры по вопросам административного надзора за лицами, недавно покинувшими места лишения свободы;
Споры по вопросам принудительной госпитализации в психиатрические мед. учреждения, а также о продлении сроков нахождения в таких учреждениях и споры по вопросам принудительного психиатрического освидетельствования;
Споры по вопросам принудительной госпитализации в противотуберкулезные мед. учреждения;
Споры по вопросам взыскания обязательных платежей и штрафных санкций.
Следует отметить, что КАС РФ регулирует только правовые вопросы административного судопроизводства, подлежащие рассмотрению:
В судах общей юрисдикции;
В Верховном Суде России.
Какие административные дела не подпадают под регулирование КАС?
Из анализа КАС следует, что данный нормативно-правовой акт не может быть применен при рассмотрении административных дел по вопросам административных правонарушений (данная категория дел по-прежнему будет рассматриваться в рамках КоАП РФ), а также при рассмотрении административных дел, которые находятся в силу компетенции:
У мировых судей (ввиду небольшого уровня сложности таких дел);
У Конституционных (уставных) судов (КС РФ и соответствующих судов субъектов России);
У арбитражных судов;
У ВС РФ, а также судов общей юрисдикции, по административным делам, требующим иного процессуального порядка их рассмотрения.
Что нового появилось в связи с принятием КАС?
В новом кодексе законодатель приготовил для юристов и участников административнопроцессуальных отношений множество нововведений.
В частности КАС закрепляет такие юридические понятия как административные иски, административные истцы и ответчики. Также законодатель дает интересную правовую трактовку административно-процессуальной правосубъектности, которая отличается от привычной нам гражданско-правовой правосубъектности главным образом тем, что такой правосубъектностью могут обладать ограниченно дееспособные в рамках гражданского законодательства лица, а также организации, не имеющие правового статуса юр. лица.
По некоторым категориям дел предусматривается упрощенная процедура, сущность которой сводится к тому, что рассмотрение такого дела осуществляется в виде изучения судьей письменных материалов и принятия решения на их основе, то есть без устного разбирательства в зале суда. При этом протокол заседания суда в случае упрощенной процедуры также не составляется. Данное новшество призвано обеспечить динамику рассмотрения административных дел и ускорить работу суда.
Другим нововведением в целях повышения динамики рассмотрения дел является право участников административно-процессуальных отношений представлять и получать документы в электронном виде, а также право на участие в заседании посредством конференц-связи. Несомненно, это существенно повлияет на скорость судопроизводства, так как неявка в суд свидетелей и участников процесса на сегодняшний день является большой проблемой, затягивающей вынесение решения по делу и порождающей необходимость проведения бесчисленного множества заседаний.
Также следует отметить, что законодатель детализирует вопросы, связанные с подведомственностью судов, а также закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, что, безусловно, снимает множество неясностей при обращении в суд, особенно для граждан, не имеющих юридического образования или профессионального представителя.
Кроме этого, важно отметить, что административными истцами могут выступать государственные и местные органы, а также иные организации, наделенные публичными функциями (например, избирательные комиссии).
Одним из главных нововведений представляется вопрос о профессиональном представительстве. По некоторым категориям дел КАС предусматривает обязательность участия профессионального представителя-юриста в целях максимально возможного обеспечения интересов заявителя. При этом в соответствии со статьей 55 КАС профессиональный представитель должен обладать высшим юридическим образованием и представить соответствующий документ об образовании суду.
Данная правовая норма предназначена для обеспечения надлежащей правовой защиты заявителей, не имеющих высшего юридического образования, по сложным категориям дел. В частности, к таким делам относятся вопросы оспаривания незаконных нормативно-правовых актов, а также споры, связанные с помещением человека в принудительном порядке в психиатрический стационар, либо споры о принудительном психиатрическом освидетельствовании.
С одной стороны, профессиональная юридическая помощь никогда не помешает даже по менее сложным категориям дел. Однако, с другой стороны, следует признать, что поскольку услуги профессионального юриста стоят определенных денег, некоторые потенциальные заявители скорее всего предпочтут отказаться от подачи административного иска, что, разумеется, не решает проблему произвола чиновников, особенно в маленьких городах, где уровень жизни населения, как правило, является довольно низким.
Другим важным новшеством является возможность подачи гражданского иска с требованиями о возмещении вреда (в том числе морального) в рамках административного производства. В этом случае четко прослеживается параллель с уголовным процессом.
Еще одна немаловажная деталь - все судебные издержки в полном объеме возлагаются на проигравшую сторону. Это означает, что проигрывать административные иски будет довольно накладно, поскольку стоимость проведения судебных экспертиз и иных судебных действий, а также возмещение расходов, связанных с приглашением в суд необходимых участников процесса, являются дорогим удовольствием. Правда, здесь следует отметить, что при подаче коллективного иска в случае проигрыша судебные издержки распределяются в равных долях на всех соистцов, что существенно повышает возможность инициации административных дел коллективным способом.
Какие вопросы остались нерешенными?
По мнению Андрея Комиссарова, хотя КАС и предусматривает существенное уменьшение сроков рассмотрения дела за счет использования возможностей интернета, а также ускоренных судебных процедур, на практике это будет не так легко осуществимо, как предполагает законодатель. Главный вопрос - о сроках судопроизводства - остался неразрешенным, так как сроки рассмотрения дел по-прежнему остаются “разумными”, а определяется эта “разумность” усмотрением суда.
Вступление в действие норм КАС и их обратная сила
В соответствии с федеральным законом за номером 22-ФЗ почти все положения нового кодекса вступают в силу с 15 сентября 2015 года. Однако несколько его правовых норм начнут действовать позднее, с 15 сентября 2016 года, и одна норма с 1 января 2017 года.
При этом законодатель предусматривает для норм КАС обратную силу их действия. Так, административные дела, не рассмотренные судами до 15 сентября и подпадающие под действие КАС, должны рассматриваться судами по правилам КАС. А нерассмотренные жалобы, поданные в порядке апелляции или кассации, а также надзорные или частные жалобы (представления) должны быть рассмотрены в соответствии с процессуальными нормами, которые будут действовать на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Данное обстоятельство не осталось незамеченным в юридических и политических кругах. В частности, многие отмечают странное совпадение с введением в действие нового кодекса 15 сентября и проведением осенних выборов накануне этого знаменательного факта - 13 сентября. Всвязи с обратной силой КАС в случае нарушения избирательных прав на осенних выборах 2015 года рассмотрение таких дел будет осуществляться по новым правилам КАС. Это предполагает дополнительные временные и материальные расходы на представителей в суде с юридическим образованием, а также угрозу больших финансовых расходов в случае проигрыша дела.
08 марта 2015 года был принят новый кодекс - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, вступающий в силу 15 сентября 2015 года, за исключением отдельных положений, для которых законом установлены иные сроки введения их в действие.
Надо сказать, что принятие новых кодексов, явление в законотворчестве не частое. С предложением разработать и принять такой документ выступил президент Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию в декабре 2012 года, а уже в конце апреля 2013 года проект кодекса был внесен на рассмотрение Государственной Думы.
В настоящее время дела по административным правонарушениям рассматриваются по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ. ГПК РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, то есть возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений. Именно подобное положение дел и явилось юридическим основанием для принятия КАС РФ. Ведь наличие административного иска означает необходимость рассмотрения его по правилам, которые должны в значительной степени отличаться от существующих правил искового производства, предназначенного для рассмотрения дел в порядке гражданского судопроизводства.
Для удобства и в целях сохранения единообразия процессуального законодательства, в новом кодексе сохранены такие институты гражданского процесса, как возбуждение производства по делу, возвращение искового заявления, оставление его без движения, отказ в принятии искового заявления, прекращение производства по делу, оставление заявления без рассмотрения, но также присутствуют особенности реализации ряда принципов при осуществлении административного судопроизводства. В отличие от гражданского судопроизводства в КАС РФ сделан акцент на активную роль суда при разрешении административных дел. Это обусловлено неравным положением сторон в таких делах. В частности, при необходимости суд может сам истребовать доказательства; проверяя законность нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований, что в гражданском процессе не допускается.
Дела об административных правонарушениях по – прежнему будут рассматриваться судами общей юрисдикции- судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (п.1 ст.1 КАС РФ).
Исключением являются дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 1 КАС РФ).
Обратиться в суд может любое заинтересованное лицо, которое сочтет, что его права и законные интересы были нарушены либо были созданы препятствия к осуществлению его прав, либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (п.1 ст. 4 КАС РФ).
Административный истец - лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав и законных интересов само, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором или уполномоченным органом. Ими могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации и другие лица, указанные в пункте 3 статьи 38 КАС РФ.
Административный ответчик - лицо, в отношении которого истец обратился в суд. Обращаем Ваше внимание, что здесь ответчиками не могут быть граждане РФ или иностранцы (за исключением случаев, прямо установленных КАС РФ), поскольку рассмотрение споров между гражданами производится в гражданском процессе. Административным ответчиком могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, включая должностных лиц.
Для того, чтобы стать стороной по делу, необходимо подать административное исковое заявление с изложением требований, указанных в статье 124 КАС РФ. Заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде, с указанием необходимых реквизитов и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом или его представителем. Так, административный иск должен содержать наименование суда, в который он подается, наименование ответчика, сведения о том, какие права и законные интересы были нарушены и другие. Также к заявлению обязательно прилагаются документы, подтверждающие законность требований истца (ст. 125 КАС РФ), а также такие документы как уведомление о вручении копии искового заявления ответчику, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, и иные документы (ст. 126 КАС РФ). Интересно, что в перечень включен документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому кодексом предусмотрено обязательное участие представителя. Например, рассмотрение и разрешение административных дел о защите избирательных прав (ст. 243 КАС РФ), оспаривание нормативных правовых актов в суде субъекта РФ.
Эти нововведения направлены на обеспечение равных процессуальных возможностей гражданина и государства. Определены категории дел, которые будут рассматриваться судом первой инстанции коллегиально.
Далее в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд, судья единолично решает вопрос о принятии иска, о чем выносится определение, на основании которого в суде первой инстанции возбуждается производство по административному делу (ст. 127 КАС РФ).
Административное исковое заявление может быть возвращено, оставлено без движения, либо истцу вообще может быть отказано в принятии искового заявления. Для каждого действия существуют свои правила и основания принятия такого решения, но в любом случае суд выносит определение, на которое стороной может быть подана частная жалоба (ст.ст. 128-130 КАС РФ).
В процессе подготовки дела к судебному разбирательству судьей единолично проводится предварительное заседание, в целях уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ст. 138 КАС РФ). После чего назначается судебное разбирательство (ст. 139 КАС РФ).
Еще одним нововведением является то, что КАС РФ предусматривает институт ускорения рассмотрения административного дела. Так, например, статья 141 устанавливает достаточно сжатые сроки для рассмотрения дел данной категории.
Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам установленные сроки могут быть продлены председателем суда, но не более чем на один месяц.
Это случаи, когда для правильного рассмотрения и разрешения административного дела необходимо присутствие в судебном заседании лица, которое по объективным причинам не имеет возможности лично присутствовать в зале суда.
По ряду административных дел кодекс устанавливает упрощенное (письменное) производство (глава 33 КАС РФ). Особенностью данного производства является рассмотрение и разрешение административного дела на основании письменных материалов, без проведения устного разбирательства и без составления протокола судебного заседания. По результатам рассмотрения административного дела в таком порядке предполагается вынесение мотивированного судебного решения. Данный порядок предлагается использовать также для рассмотрения частных жалоб в суде апелляционной инстанции.
Сроки обращения в суд и большинство сроков рассмотрения и разрешения административных дел короче соответствующих сроков по гражданским делам и зависят от вида предъявленного административного иска, например, по административным делам, касающимся проведения публичных мероприятий. Сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел, наряду с иными новеллами (в том числе с существенно сокращенными сроками направления судебных документов), направлено на создание эффективного судебного средства правовой защиты.
КАС РФ регламентирует не только правила производства в суде первой инстанции, но и правила пересмотра не вступивших в законную силу судебных постановлений судом апелляционной инстанции, а также правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений судами кассационной и надзорной инстанций и правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по новым и вновь открывшимся обстоятельствам судами, принявшими эти постановления (Пояснительная записка к проекту КАС).
После разбирательства административного дела выносится решение (глава 15 КАС РФ).
КАС РФ еще не вступил в силу, а по поводу некоторых его положений уже разгораются дискуссии. Кто будет прав, покажет время и конечно же судебная практика.
