Противоречия в праве не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения. Прежде всего, противоречия можно подразделить на шесть родовых групп:
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов рассматривается в ряде статей Конституции.
Статья 11Конституции,устанавливает, что разграничение указанных предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным Договором и иными договорами.
Согласно ст.72 Конституции РФ.
4.2.1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
4.2.2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа .
Статья 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и её субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.
К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. "а", "и", "н" ч. 1, где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится, прежде всего, обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.
Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов власти, которая наиболее привычна для населения. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами. С органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения и т. п. С той же целью п. "и" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия практически каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств. Такие ситуации вполне могут возникнуть.
Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает, необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.
Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. "б", "з", "м" ст. 72). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов Федерации. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина актами Российской Федерации на основе общепризнанных норм международного права.
Защита прав человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат.
Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство, его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены обеспечение законности и общественной безопасности (п. "б" ч. 1).
Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.
В ст.72 говорится о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.
Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.
Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Решение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.
Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах, как жителей Федерации, так и ее субъектов.
Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет, прежде всего, общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т. п., но делает это при участии субъектов Федерации, Важно учитывать природные особенности свойственные регионам.
Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.
Пятая группа вопросов составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1).
Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению помимо названного выше относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия - единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию, как при заключении, так и при реализации международных обязательств.
Последняя редакция Статьи 76 Конституции РФ гласит:
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения (см. комм. к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию - особый правовой акт, именуемый "Закон Российской Федерации о поправке к Конституции" (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ//СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408), а также во всех других случаях - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции).
Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в правовую систему Российской Федерации (за исключением Закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Согласно Конституции, путем их издания: осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65), изменение статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66); утверждается описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ч. 1 ст. 70); определяются порядок проведения общероссийского референдума (п. "в" ст. 84), режим военного положения (ч. 1, 2 ст. 56), обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); устанавливается судебная система (ч. 3 ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 125). В иных случаях издаются федеральные законы.
Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов. Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 55, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90, п. "а" ч. 2 ст. 125 и в некоторых других статьях Конституции.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства.
Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П (ВКС. 1994. N 6). В нем, в частности, отмечалось, что федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения. В последующем Конституционный Суд, дополняя сказанное, с позиций принципа верховенства Конституции и федеральных законов констатировал, что субъект Федерации не может изменять установленные Конституцией приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами (Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117).
Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом и Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).
Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией (см. комм. к ст. 105-108) и ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801). В частности, как определено названным ФЗ, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).
2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов (см. комм. к ч. 1 ст. 72), за решение которых несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме. Конституционный Суд, касаясь указанной проблемы, пришел к выводу о том, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности с обязательным использованием согласительных процедур (Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 12-П // ВКС. 1994. N 4-5).
В упоминавшемся выше Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П обращалось внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время данные отношения регулируются статьей 26.4 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).
Субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев;
По вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации (ч. 2 ст. 26.3), данные органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3.1 ст. 26.3);
По вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 26.3), могут приниматься федеральные законы, которые, однако, не должны включать положения, определяющие объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий региональными органами власти (ч. 3 ст. 26.3).
Конституционный Суд, касаясь рассматриваемых отношений, дополнительно к вышеназванным правовым позициям также констатировал:
Ч. 2 ст. 76 Конституции регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Федерации (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429);
Вопросы совместного ведения могут регулироваться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами (по смыслу Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П//СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866);
Установления федерального законодателя действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении в законодательстве субъектов Федерации (по смыслу Постановления от 9 июля 2002 г. N 12-П//СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909);
Признание за субъектами Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (Постановление от 15 декабря 2003 г. N 19-П//СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101).
3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов - не предусмотрена. Это подтвердил Конституционный Суд. В Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О (СЗ РФ. 1999. N 52, Ст. 6460) он констатировал: "в ст. 76 Конституции не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся не к ведению Конституционного Суда РФ, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов".
Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам обеспечивается посредством принципа правоприменения, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону и другим нормативным правовым актам, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1).
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования; это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами (Постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. N 14-П//ВКС. 1994. N 4-5). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты (в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) дополнительно названы, например, такие акты, как постановления законодательного органа (ч. 3 ст. 5), указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 22)). В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241).
5. В ч. 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.
Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти.
Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом Федерации, возложен на прокуратуру (ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 17 ноября 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472). Прокурор вправе опротестовывать данные правовые акты, противоречащие Конституции и федеральным законам, обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд, реализация указанного полномочия прокурором (обращение в суд) не должна приводить к подмене функций органов законодательной власти (Постановление от 11 апреля 2000 г. N 6-П//СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774).
В приведенном Постановлении Конституционный Суд, обосновывая право суда общей юрисдикции осуществлять проверки закона субъекта Федерации на предмет его соответствия федеральному закону, очертил границы такого нормоконтроля. В частности, было обращено внимание на то, что общие суды не могут аннулировать закон, а вправе лишь признать его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства.
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19) в целях обеспечения законности предоставляет право Президенту требовать от законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации приведения принятых ими нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией и федеральными законами (наличие рассогласованности должно подтверждаться решением суда). В случае если требование Президента в установленные сроки не исполняется, законодательный орган может быть распущен, а полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации досрочно прекращены. Названные законоположения были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции РФ (Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П//СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497).
Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, их объединений, могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции).
6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом. Установлено: если возникают противоречия между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Такой подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комм. к ст. 73), находит поддержку в решениях Конституционного Суда (например, его Постановление от 3 июня 1993 г. N 13-П//ВКС. 1994. N 4-5).
Вместе с тем ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 3) установил порядок разрешения коллизий в подобных случаях. В частности, он определил: если орган государственной власти субъекта Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.
Контроль за актами, принятыми субъектом Федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится в компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, проверяющих их на предмет соответствия своей конституции (уставу) (ч. 1 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а также судов общей юрисдикции, осуществляющих в установленных пределах нормоконтроль с позиций федерального закона. Конституционный Суд не уполномочен проверять данные законы в порядке абстрактного нормоконтроля (п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции), но он вправе это делать, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (Определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 г. N 60-О//СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891).
ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ - закрепленный в Конституции круг вопросов, в решении которых могут принимать участие органы государственной власти РФ и ее субъектов. П.с.в. - это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и ее субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел. Перечень таких вопросов является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ): обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и др.
Совместная компетенция осуществляется государственными органами РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 12) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По П.с.в. РФ и ее субъектов издаются также принимаемые в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом в федеральных законах по П.с.в. РФ и ее субъектов должны устанавливаться лишь общие для всех субъектов РФ правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний (это остается на усмотрении самих субъектов). Федеральные законы дополняются актами субъектов РФ и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Характер данной группы полномочий таков, что для их осуществления требуется учет специфики особенностей субъектов РФ. Издавая законы и иные нормативные правовые акты, субъекты РФ обязаны руководствоваться общими нормативными основами, установленными федеральными законами. В случае их противоречия федеральному закону действует последний.
Статья 72. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов...
[Конституция] [Глава 3] [Статья 72]
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Под совместным ведением понимается
отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов, т.е. предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.
По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон.
Предметы совместного ведения и полномочия Федерации и ее субъектов
, закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:
3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:
1 вопрос: Понятие и признаки субъекта Федерации.
Российская Федерация – государство с уникальной государственной структурой. Состав Российской Федерации определяет ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, которая содержит полный перечень и официальное наименование субъектов Федерации.
Базовой категорией, характеризующей все субъекты РФ, является их правой статус.
РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Сейчас в России 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения; 4 автономных округов, 1 автономная область. Таким образом, РФ состоит из 83 субъектов.
Основные вопросы статуса субъектов РФ урегулированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государства и государственные образования, которые в совокупности составили Федерацию. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов.
Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции. В РФ нет сецессии, т.е. права выхода из Федерации.
Субъект Федерации –
это ограничено правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство.
Все субъекты РФ обладают рядом важных признаков, позволяющих унифицировать их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью России.
К таким признакам относятся:
1. Наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта Федерации.
2. Собственная территория.
3. Собственная система органов государственной власти.
4. Собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной власти субъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления.
5. Наличие собственной компетенции.
6. Наличие собственности субъекта Федерации, налоговой базы и бюджета.
7. Представительство в федеральном парламенте.
8. Право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
9. Наличие собственной символики.
Субъекты РФ отвечают следующим параметрам:
а) не обладают суверенитетом;
б) не имеет права на отделение;
в) граждане любого субъекта Федерации имеют равные права и обязанности на территории всей Федерации;
г) закон субъекта не может противоречить федеральному закону;
д) перед лицом федеральной власти субъекты Федерации все равны.
Конституция РФ предусматривает изменение состава Российского государства. Это может происходить следующим путем:
1.
Принятие в РФ нового субъекта.
Принятие в РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части.
Принятие в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства
в соответствии с международным договором.
2.
Образование в ее составе нового субъекта.
Образование в составе РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.
Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ и, повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежит объединению.
Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Вопрос об образовании в составе России нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов. Если на соответствующих референдумах вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта поддержан, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта.
Примером являются объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в соответствии с Федеральным конституционны законом от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Вместо указанных двух субъектов РФ был образован новый субъект РФ – Пермский край.
Подробно условия и процедура принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ регулируется ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ».
3.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с ФКЗ «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», который в настоящее время еще не принят.
Изменение статуса должно рассматриваться как преобразование республики в край, область и наоборот. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией РФ.
Изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ и вхождение в ее состав нового субъекта оформляется путем принятия федерального конституционного закона.
Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции РФ не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникает вопрос о переименовании субъекта РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, при условии, что переименование субъекта РФ не должно нарушать основы конституционного строя, права других субъектов Федерации, права и свободы человека и гражданина.
Простое изменение наименования субъекта РФ не влечет за собой образование в составе РФ нового субъекта. Изменение наименования субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ.
2 вопрос: Особенности правового статуса
республик в составе РФ.
В составе РФ в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика. Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 66) статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики.
В отличие от других субъектов РФ республики признаются государствами, однако власть в этих государствах не является суверенной – республики самостоятельны только в рамках, установленных Конституцией РФ. Республики не вправе нарушать государственную целостность России и единство системы государственной власти.
Республика
в составе РФ–
это демократическое правовое государство, созданное в рамках РФ.
Отличительные черты республики:
1. Право республик иметь свою конституцию.
Конституция республик имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. В республиканских конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составляя единое конституционное пространство, основанное на общих принципах.
2. Право республики устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).
В органах государственной власти, органах местного самоуправления республик эти языки употребляются наряду с государственным языком РФ.
3. Наличие у республики своей территории.
Республика имеет свою внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов РФ.
Границы между республикой и другими субъектами РФ согласно ст. 38 Конституции РФ могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.
4. Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику – герб, флаг, гимн, определяют столицу.
Государственная символика республик отражает национально-историческую символику народа.
Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
5. Республики самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики.
Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган (парламент), название которого определяется республикой самостоятельно.
Органы законодательной (представительной) власти республик в составе РФ носят различные наименования, в ряде республик существуют двухпалатные парламенты (например, Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной палаты).
6. Республики в составе РФ обладают международной правоспособностью.
Они могут являться самостоятельными участниками ряда международных, прежде всего внешнеэкономических, отношений, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и Федеративному договору.
7. Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик
.
Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.
Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.