Важно заметить, что одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ будет наличие собственной системы органов государственной власти.
Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. При этом самостоятельность субъектов РФ в ϶ᴛᴏм вопросе существенно ограничена. Стоит заметить, что они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.
Обязанность субъектов РФ устанавливать ϲʙᴏи системы органов государственной власти в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на ϲʙᴏей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ϲʙᴏими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на базе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах ϲʙᴏих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14)
Государственная власть во всех субъектах РФ организована на базе принципа разделения власти, кᴏᴛᴏᴩый предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.
Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:
Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.
Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный) Стоит заметить, что он будет постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – ϶ᴛᴏ может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.) Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне – в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. – также наметилась тенденция отказа от бикамеральности)
В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируетсятрадиционно из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. При этом в ϶ᴛᴏм случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, ɥᴛᴏбы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий)
Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при ϶ᴛᴏм не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Стоит сказать - полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.
В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.) Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего субъекта.
После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Отметим, что теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при ϶ᴛᴏм исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд) Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях – двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона ϲʙᴏим указом.
Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некᴏᴛᴏᴩых должностных лиц парламента субъекта РФ. При этом ситуация, при кᴏᴛᴏᴩой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Стоит сказать - полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ будут традиционными исходя из того, что он будет органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.
Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, крайне важно иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ будут только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, кᴏᴛᴏᴩые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории данных субъектов, к юрисдикции кᴏᴛᴏᴩых отнесено в т.ч. разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.
Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: данные органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать ϲʙᴏи полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не будут. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти – Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ создаются государственные органы, кᴏᴛᴏᴩые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.)
Главным в характеристике принципа разделения власти будет не нормативное закрепление ϶ᴛᴏго принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение данных органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.
Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти будут:
После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ) Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ) Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.
В наибольшей степени действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах...» баланс в ϶ᴛᴏм элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. В случае если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ)
Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь будут – установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда) В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, ɥᴛᴏбы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩым эта дата определяется постановлением самого парламента)
Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что будет одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ.
Стоит отметить, что основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ ϲʙᴏих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и ϲʙᴏбод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат) Стоит сказать - положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении кᴏᴛᴏᴩых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе пробудет в следующем:
Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.
Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов пробудет в следующем:
Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением ϲʙᴏего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти ϶ᴛᴏго субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некᴏᴛᴏᴩым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения данных мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.
Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.
Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ будет сложный юридический состав, включающий следующие элементы:
Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.
После ϶ᴛᴏго региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия ϲʙᴏего акта федеральному законодательству. По истечении ϶ᴛᴏго срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа) И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, кᴏᴛᴏᴩые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.
Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ будет состав, включающий следующие элементы (схема 12):
Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ.
При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. В случае если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия кᴏᴛᴏᴩого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Исключая выше сказанное, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение ϲʙᴏих обязанностей (четкой процедуры для данных ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по ϲʙᴏему усмотрению) Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.
Участие субъектов РФ в решении общефедералъных вопросов проявляется в следующем:
Основными направлениями федерального воздействия на региональные органы государственной власти являются:
Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа или главы субъекта РФ), перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (в виде выражения недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), а также перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна, и на практике они пока не применялись.
Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий следующие элементы:
Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.
Процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ проводится следующим образом. При наличии основания для роспуска Президент РФ выносит (в форме указа) предупреждение законодательному органу. Издать такой акт Президент вправе в срок, не превышающий одного года со дня вступления в силу решения суда. После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть только следствием принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа).
В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы.
Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы:
При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае возбуждения уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный Указ в ВС РФ.
Кроме того, Президент РФ вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ в случае неисполнения им в течение месяца решения КС РФ, принятого в отношении нормативного правового акта главы региона, в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ конкретизировал обстоятельства утраты доверия Президента РФ - они связаны с нарушением главой субъекта РФ антикоррупционного законодательства, в частности, с выявлением фактов коррупции, или неурегулированием конфликта интересов).
Именно вследствие последних двух оснований (впервые закрепленных Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ) в практике взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти появились примеры отстранения Президентом РФ от должности глав некоторых субъектов РФ (в частности, Корякского и Ненецкого автономных округов, Амурской области, г. Москвы). Процедура отрешения от должности глав регионов в связи с нарушением последними федерального законодательства пока ни разу не применялась.
Наиболее тесно осуществляется взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти, поскольку они в установленных Конституцией РФ (ч. 2 ст. 77) пределах образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу такого взаимодействия составляет постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», принятое на основании Указа Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.
1.1. Особенности современной федеративной системы Российской Федерации.
1.2. Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия.
1.3. Мировой опыт взаимодействия органов государственной власти в федеративных государствах.
Глава II. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
2.1. Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.
2.2. Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов в Российской Федерации.
2.3. Приоритетные направления деятельности государства по формированию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.
Актуальность исследования. Проблема обеспечения согласованных действий органов публичной власти является важнейшей политической задачей практически для всех государств в мире. Согласованность в действиях органов власти особенно важна при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством1. После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без постоянного совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях2.
Накопленный в России опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства, вскрывающий противоречия практики государственной деятельности с закрепленными в Конституции РФ государственным устройством и формами взаимодействия органов власти различных уровней, настоятельно требует искать новые, оптимальные, с точки зрения эффективности управления, механизмы распределения полномочий госорганов на уровне федерального Центра и субъекта Федерации. При этом необходимое и обоснованное стремление к воссозданию вертикали
1 См.: Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А. Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания. - М.: Издательский дом «ИНФРА-М», 2000. - С. 5.
См.: Доклад рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». - М., 2004. - С. 3. власти сдерживается, казалось бы, нормативно закрепленной дискретностью ее организации между федеральной, региональной и местной составляющими. Жизнь заставляет искать разрешение возникающих противоречий в стратегии построения федеративного государства, исследовании широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно исследование имеющихся современных проблем федерализма позволит выработать универсальные подходы к согласованию имеющихся разногласий в интересах федерального Центра, субъектов Федерации и муниципальных образований.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена назревшей в практической политике необходимостью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, суть которых на нынешнем этапе развития федерализма состоит, в основном, в адаптации функций существующих управленческих структур к изменившимся политическим, экономическим, правовым и социальным условиям. Решение задач совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти является важной составной частью решения общей научной и практической проблемы - воссоздания сильного и эффективного Российского государства.
Эффективность власти в государстве во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и, одновременно, насколько конструктивно организовано согласование интересов и взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Особенно важен баланс разграничений и взаимодействий в федеративном государстве, которое отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней.
При множестве установленных Конституцией и законодательством РФ1 сфер деятельности, где предусмотрено взаимодействие органов власти различных уровней (использованы термины «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения» и т.п.), практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического офрмления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.
На первом этапе становления новых федеративных отношений в отсутствии должной правовой базы не были достаточно четко разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В этих условиях взаимодействие строилось во многом на личных от
1 См., например: Федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 года № 134-ФЭ (в ред. от 27.05.2000, № 75-ФЗ); «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ (в ред. от 20.07.2000, № 13-Ф3); «О представлении социальных гарантий героям Социалистического труда и полным кавалерам Ордена трудовой славы»; «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ (в ред. от 10.01.2003 № 8-ФЗ); законы «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 (в ред. от 10.01.2003 № 15-ФЗ); «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 года № 1761-1 (в ред. от 23.12.2003 № 186-ФЗ); «Об образовании» от 10 июня 1992 года № 3266-1 (в ред. от 05.03.2004 № 9-ФЗ); «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. ношениях, нередко требования Конституции РФ и федеральных законов игнорировались или рассматривались как второстепенные по отношению к субъективно понимаемой политической целесообразности. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а равно заключенные в их развитие соглашения, во многом противоречили законам, либо дублировали их. Не были сформированы необходимые институты и процедуры для организации взаимодействия".
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена^ также существенными изменениями в направлении упорядочения процесса разграничения полномочий, которые произошли с принятием и практической реализацией Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации» (от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ), а также Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ) и новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Главными задачами, которые решаются на современном этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного механизма. Эти задачи невозможно решить без научной проработки политико-правовых аспектов совершенствования меха^
1 См.: Лысенко В.Н. Эволюция парламентаризма в условиях централизации власти в России: федеральный и региональный уровни //Казанский федералист. - 2005. - № 2-3 (14-15); Столяров М.В. Институт парламентаризма и эволюция государственного устройства в России //Казанский федералист. - 2005. - № 2-3 (14-15). низма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации.
На необходимость совершенствования механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обращает внимание Президент Российской Федерации В.В.Путин. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. В.В.Путин подчеркивает: «Необходимо продолжать и процесс передачи полномочий (субъектам РФ - авт.). В частности, надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия. И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций»!
Научная разработанность темы. Изучением проблемы совершенствования федеративных отношений в целом занимаются исследователи мно-, гих стран - России, США, стран Западной и Восточной Европы, Австралии, Латинской Америки и др. Причем эту проблему изучают не только юристы-теоретики, имеющие дело в повседневной академической жизни с формами государственного устройства, но и историки, политологи, философы, социологи, а также представители других общественных наук. И это не случайно. В основе такого внимания лежит, с одной стороны, огромная теоретическая и практическая значимость рассматриваемых проблем, а с другой - их сложность и многогранность.
Комплексный, разносторонний подход к проблеме федерализма продемонстрировали такие отечественные и зарубежные исследователи, как Абдулатипов Р.Г., Автономов A.C., Арендт Х.В., Ахтамзян A.A., Богомолов Б.А., Болтенкова Л.Ф., Боулс Н., Бо О., Бадд Л., Возжеников A.B., Голд
1 Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. - 2006. - 11 мая.
С.Д., Данилов С.Ю., Калинина К.В., Колбурн П., Кузич А.Е., Лысенко В.Н., Мацнев A.A., Марченко М.Н., Маныкин A.C., Медведев Н.П., Менле У., Маршалл Дж., Мюнх У., Окунева JI.C., Плешова М.А., Ричардсон Р., Румянцев А.Г., Столяров М.В., Терехов В.И., Уотсон К., Уотс Р., Хакимов Р., Шахрай С.М., Цимбаев Н.И., Энеди Д., Яров Ю.Ф. и др.1.
Заметный вклад в развитие теории федерализма внесло создание на л
Западе в 1971 году ежеквартального издания «Паблиус» . С его участием еще в 1976 году в Швейцарии создан Объединенный центр по изучению федеральных и региональных проблем, налажена публикация многочисленных книг, брошюр, справочников3.
Весьма важными представляются исследования, посвященные рассмотрению федерализма в исторической ретроспективе. Федерацию как форму государственного устройства в историческом развитии рассматривали Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Валентей С., Чистяков О.И., Зла
1 См., например: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. - М., 1992; Автономов А. Принцип субсидиарности и российский федерализм //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Arendit H.W. Finanzverfassungsrechtlicher Reformbedarf: vim unitarischen Föderalismus zum Wettbewerbsfoderalismus «Wirtschaftdienst», 1998, № 2, S. 76-80; Budd I. Regional Government and Perfomance in France «Regional Studies», № 2, pp. 178-192; Бланкенагель А. Россия - многоуровневая федерация //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Bowles N. Federalism: theory and structure //В сб.: Федерализм. Центр и регионы. - М.: РАГС, 1999; Марченко М.Н. Федерализм как явление и понятие; Российская Федерация на современном этапе: в поисках оптимальной модели государственного устройства //В сб.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие /Отв. ред. Марченко М.Н. -М.: Юристь, 2000; Кузич А.Е. Политика, управление, федерализм: история понятий и взаимосвязь явлений. - Владивосток: Дальнаука, 2000; Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. - М.: Институт государства и права РАН, 2006; Возжеников A.B. Обеспечение национальной безопасности на региональном и местном уровнях //В кн.: Общая теория национальной безопасности. -М.: РАГС, 2002.
2 Журнал по проблемам федерализма /Под ред. Д.Елазара и Дж.Кинсайда.
3 См., например: «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. ред. Д.Елазар и И.Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики (1971) и др. топольский Д.Л., Крылов Б.С., Ильинский И.П., Искандеров A.A., Михалева H.A., Михайлов В.А., Ковачев Д.А., Дашдамиров А.Ф., Делмартино Ф., Кузич А.Е., Терехов В.И., Маныкин A.C., Столяров М.В. и др.1.
Не менее важным оказалось исследование федерализма в сравнительном плане, в плане черт, свойственных федеративным формам государственного устройства разных стран. В таком аспекте проблема федерализма изучалась учеными России, США, Австралии, Германии, Индии, Канады и Бразилии (Маныкин A.C. Современная модель американского федерализма, 2000; Данилов С.Ю. Канадский вариант федерализма, 2000; Ахтамазян A.A. Германский федерализм, 2003; Плешова М.А. Индийская федерация. Единство в многообразии, 2001; Скоробогатых Н.С. Федеративное устройство Австралийского Союза: генезис, проблемы, перспективы, 2000; Цимбаев Н.И. Идеи федерализма и федеративного устройства в России, 2000).
Трудно переоценить вклад в изучение проблем федерализма многолетних дискуссий на международных семинарах и конференциях, проходивших в Казани в рамках проекта «Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты». Наряду с ведущими московскими специалистами, в этих семинарах и конференциях принимали участие ученые из регионов Российской Федерации, а также зарубежные эксперты по России2.
1 См., например: Терехов В.И. Первые итоги существования федерации (конец XVIII- середина XIX в.) //В сб. Федерализм: теория и история развития. - М.: Юристъ, 2000; Валентен С. Россия на пути от псевдофедерализма к реальной федерации //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Уотс Р. Эволюция воззрения на федерализм //В сб.: Федерализм: Центр и регионы. -М.: РАГС, 1999; Столяров М.В. Компетенция власти. -М.: РАГС, 2005.
2 Политико-правовым основам федеративного устройства России посвящены доклады П.Федосова, С.Шахрая, В.Тишкова, С.Валентея, А.Бланкенагель, А.Глигич-Золотаревой, Л.Капустиной, Д.Бадовского, А.Автономова и др.
Богатый теоретический материал содержится в наработках Рабочей группы Госсовета Российской Федерации по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями (под руководством М.Ш.Шаймиева, февраль 2001 г.); Рабочей группы Госсовета Российской Федерации по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации (под руководством Ю.М.Лужкова, март 2002 г.); Рабочей группы Президиума Госсовета Российской Федерации по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации (под руководством Н.В.Виноградова, февраль-ноябрь 2003 г.); Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации и в ряде других исследований.
Большой вклад в разработку различных аспектов федеративных отношений в России внесла кафедра национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте РФ (с ноября 2005 г. кафедра национальных, федеративных и международных отношений). Под руководством Абдулатипова Р.Г., Болтенковой Л.Ф., Власова В.И., Возженикова A.B., Калининой К.В., Лысенко В.Н., Мацнева A.A., Медведева Н.П., Михайлова В.А., Савельева В.В., Столярова М.В. и
Анализу статуса субъектов Российской Федерации посвящены доклады и выступления ШЛгудина, В.Амелина, А.Торошенко, А.Сергунина, И.Муксинова, Э.Кисреева, М.Юсупова, М.Галеева, Р.Сахиевой и др.
Анализу факторов федерализма России посвятили свои доклады и выступления М.Губогло, К.Алиев, И.Нам, Р.Мусина, Л.Сагитова, Г.Сигнатуллина, Е.Скатерщикова, В.Филиппов, Д.Исхаков.
Ряд докладов посвящены теории асимметричного федерализма. Среди них - доклады Р.Хакимова, Д.Бари, ГЛапидус, И.Умновой, Н.Ермаковой, Л.Дробижевой, Г.Пугачевой. др. выполнены десятки диссертационных исследований по теоретическим проблемам развития российского федерализма на современном этапе1.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных исследованию федеративных отношений, очень мало в этой области комплексных политико-правовых исследований, раскрывающих теорию федерализма и механизмы согласования интересов федерального Центра с интересами субъектов Российской Федерации в контексте теории федерализма. В своем диссертационном исследовании автор на основе имеющегося исследовательского материала отечественных и зарубежных ученых, а также используя личные исследования и включенное наблюдение, сделал попытку сформулировать политико-правовые аспекты совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации на современном этапе.
Цель исследования состоит в том, чтобы выявить основные процессы во взаимодействии федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации на современном этапе и предложить политико-правовой механизм регламентации этого взаимодействия.
Объектом исследования в данной работе выступает федерализм как социально-политическое явление, отражающее взаимодействие органов государственной власти по достижению политических и иных интересов.
1 См., например: Балабанов A.A. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. .кандидата полит, наук, 2003; Малов C.B. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти как фактор укрепления федерализма. Дис. .кандидата полит, наук, 2003; Бородай O.E. Политико-правовые основы становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-2003 гг.). Дис. .кандидата юр. наук; Льянова A.C. Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в РФ (на примере Чеченской Республики). Дис. .кандидата полит, наук, 2005; Макаров C.B. Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма. Дис. .кандидата полит. наук, 2005.
Предметом исследования являются политико-правовые механизмы" взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации.
Задачи исследования:
Исследование генезиса федерализма в России и проведение сравнительного анализа отечественного и мирового опыта совершенствования федеративных отношений;
Выявление сущности, ключевых понятий и методов исследования политико-правовых механизмов взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации;
Выявление основных проблем современной федеративной системы России, влияющих на эффективность государственного управления;
Разработка основных элементов политико-правового механизма бесконфликтного взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации.
Рабочая гипотеза исследования. Автор полагает, что новые политические процессы принесли в нашу жизнь много положительного. Построение демократического правового государства и повышение эффективности государственного управления предполагают наличие эффективного политико-правового механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой механизм позволит согласовать интересы главных субъектов политики и избежать возможных политических конфликтов внутри Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации. В представленной работе применяется и развивается методология теоретических исследований федерализма как социально-политического явления, основанная на использовании системного, структурно-функционального, ретроспективного, социоэкологического и других подходов к изучению общества, государства и его политической сферы1. Цель, задачи, предмет исследования, рабочая гипотеза, характер эмпирического материала определяют междисциплинарный характер диссертационного исследования и использование в качестве его теоретических и методологических основ системного подхода, общей теории национальной безопасности, теории глобализации, теории модернизации, взаимного воздействия развития социальных институтов и развития политических технологий.
Методы исследования. В подготовке диссертации использованы принципы и процедуры, базирующиеся на следующих методах: историко-ретроспективного анализа; политико-правового анализа; компаративного анализа; системного анализа; социологического опроса; методах исследования иерархических централизованно-децентрализованных систем и сложных объектов управления; методах отображения области целей на область реализуемых управленческих решений; структурного и функционального анализа; факторного анализа; сегментации и периодизации процессов; включенного наблюдения.
Эмпирическую базу исследования составляют:
Документы и концепции, касающиеся государственной федеративной политики, национальной безопасности Российской Федерации, нормативно-правового обеспечения формирования в России федеративного государства, формирования и развития законодательства в сфере федерализма;
Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации по проблемам федерализма (1998-2004 гг.), мате
1 См.: Возжеников A.B. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика. - М.: РАГС, 2002. риалы рабочей группы Государственного Совета РФ по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления (2001 г.); рабочей группы Государственного Совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации (2002 г.); информация Прокуратуры и Минюста РФ; информационно-аналитические материалы Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ;
Доклады и информационно-аналитические материалы рабочей группы Президиума Государственного Совета РФ по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации (2003-2004 гг.);
Материалы международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференций и семинаров по проблемам федерализма и федеративной политики государства, развития федерального законодательства, национальной безопасности России, проводившихся в 2000-2003 гг.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Реализация в практике государственного строительства конституционных принципов российского федерализма позволит обеспечить согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов должны распределяться с учетом наибольшей эффективности системы государственного управления в целом. Фундаментом, на котором выстраиваются отношения органов исполнительной власти всех уровней, выступают национальные интересы Российской Федерации (внешние и внутренние).
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти выстраивается на следующих принципах: соблюдение конституционных положений об организации государственной власти; адекватный и своевременный учет реалий страны - фактического состояния экономики, практики решения накопившихся проблем, уровня развития гражданского общества, объективных политических процессов - при совершенствовании законодательства; обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно. Показатель эффективности должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе, как экономический аспект, так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.
3. Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: инвентаризация действующего законодательства; анализ порядка и результативности работы организационных структур федеральных и региональных органов исполнительной власти, для которых согласование интересов и взаимодействие является непосредственной функциональной задачей; разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействия по вопросам совместного ведения федеральных и региональных госорганов исполнительной власти; разработка механизмов реализации совместных решений по достижению гармонизации интересов федеральных и региональных органов государственной власти.
4. В перечне приоритетных федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов могли бы быть представлены федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов государственной национальной политики» и т.д.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна. Диссертант раскрывает и обосновывает принципы российского федерализма на современном этапе, дает общую характеристику современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ; обосновывает проблему согласования политических и иных жизненно важных интересов федеральных и региональных органов государственной власти РФ как главную проблему внутренней политики федеративного государства. Автором разработаны основные направления и задачи государства по формированию эффективного механизма взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; направления совершенствования механизма согласования политических и иных интересов; система организации государственного контроля за процессами взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации; первоочередные задачи и направления политики государства по совершенствованию механизма взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации. Автор предложил обоснованные пути правового закрепления механизмов согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в современных условиях.
Теоретическая значимость исследования. Рассмотренная автором проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ является определенным вкладом в теорию общественных интересов и в теорию федерализма. Предлагаемые конкретные пути решения проблемы согласования интересов федерального центра и субъектов Федерации на правообеспеченной основе можно рассматривать как вклад в теорию права и государства.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть полезны в практике государственного строительства, в преподавании различных дисциплин по кафедре национальных, федеративных и международных отношений РАГС при Президенте РФ. Реализация предложенных автором конкретных путей решения политической проблемы согласования интересов и организации взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором совершенствования системы федеративных отношений в Российской Федерации, укрепления национальной безопасности страны.
Апробация исследования. Результаты работы нашли свое отражение в практической деятельности автора в администрации Химкинского района Московской области; в его выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в ИНИОН РАН, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации; в публикациях автора в научных и общественно-политических изданиях.
Диссертационное исследование обсуждено на проблемной группе кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие выводы:
1. Проблема согласования интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в деятельности государства и общества. Эта проблема отражает объективно существующее неравенство субъектов Федерации в социально-экономическом развитии, неодинаковость ресурсных, природно-климатических, социально-демографических, культурологических и других факторов, влияющих на дальнейшее развитие республик, краев и областей России. На практике (как следствие несогласованности интересов) данная проблема отражается в противоречиях (спорах) между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
2. Становление новых федеративных отношений в России находится на начальном этапе своего развития. Этому политическому процессу присущи неравномерность развития, слабая научная проработанность административных реформ, отсутствие четкости в разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что порождает «размытость» правового статуса федерации и каждого в отдельности ее субъекта.
Часть негативных черт современного российского федерализма порождена предшествующим ходом исторического развития России. Это важно иметь в виду для более глубокого понимания тех процессов, которые происходили в постсоветский период реформирования федеративных отношений в РФ. Следует иметь в виду следующие особенности российского федерализма:
Российская Федерация создавалась и развивалась на основе национально-территориального принципа; отношения между федеральными органами и субъектами Российской Федерации традиционно строились на жесткой централизованной основе;
Существующий в России федерализм во многих отношениях проявлялся в реальной жизни как формально-юридический федерализм;
Россия сначала была провозглашена федерацией, а практическое ее формирование осуществлялось значительно позднее; юридически и фактически ряд наций и народностей получили возможность создавать свои национальные государства или национальные образования лишь после провозглашения РСФСР;
Субъекты Федерации, будучи равными формально юридически, фактически же таковыми никогда не являлись.
3. Глубокое и разностороннее изучение современной Российской федерации акцентирует внимание на ряде проблем, препятствующих реализации демократическим принципам взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
В общем и целом, эти проблемы можно свести в несколько групп: а) проблемы определения места и роли субъектов Федерации в структуре Федерации; б) проблемы, связанные с характером взаимоотношений субъектов Федерации между собой и с федерацией в целом; в) проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом Федерации и субъектов Федерации; г) проблемы распределения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
4. Одной из нерешенных проблем является отсутствие ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Анализ опыта развития федеративных отношений в России позволяет констатировать непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий, неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений. Научно обоснованная модель федерализма должна включать: а) четкость стоящих перед федерацией как суверенным государством целей и задач; б) определенность основных направлений и конкретных путей ее развития; в) недвусмысленность основных принципов ее построения и функционирования; г) упорядоченность и определенность взаимоотношений федерации в целом и отдельных субъектов Федерации; д) строгую скоординированность действий в законодательной и нормативно-правовой сферах.
Научная обоснованность модели российского федерализма позволит, наряду с другими средствами и методами, обеспечить стабильное и последовательное укрепление федерации, уменьшение ослабляющих ее центробежных сил, учреждение возникающих в ее пределах негативных тенденций; определить ее сильные и слабые стороны: заранее выявить свойственные ей от природы или же возникающие в процессе ее функционирования противоречия, определять наиболее оптимальные и эффективные пути решения этих противоречий; дает возможность более осознанно и целесообразно основные пути дальнейшего развития и совершенствования федерализма, заранее определять его наиболее противоречивые направления, более квалифицированно и оперативно разрешать возникающие коллизии.
Особенно важным при этом является решение таких узловых, принципиально значимых вопросов, которые касаются определения наиболее оптимального уровня соотношения и взаимодействия субъектов Федерации, с одной стороны, и самой Федерации как целого суверенного образования, с другой.
5. Большое значение для дальнейшего развития и укрепления Российской Федерации имеет совершенствование ее правовой основы. Современная правовая основа реальных федеративных отношений, несмотря на проведенную за последние годы работу Президента РФ и Правительства РФ, далека от совершенства, еще до конца не сформирована. Более того, имеющиеся нормативные правовые акты по ряду позиций даже противоречат основным принципам федерализма.
Договорные отношения Российской Федерации с ее субъектами не должны противоречить конституционным принципам. Если договорные отношения не должны вторгаться в сферу полномочий Российской Федерации, они могут быть признаны уместными лишь по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
6. Совершенствование механизмов согласования интересов федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти требует поправок и дополнений в действующее законодательство. Не исключает этот процесс и принятие новых законов и других актов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходима работа по поиску приемлемых для всех субъектов Федерации и для федерального Центра процедур, форм и оснований для правообеспечивающих технологий согласования интересов.
В самом процессе формирования новых механизмов необходим не просто «учет мнений» регионов (это было характерно для организации работы по разграничению предметов ведения и полномочий), а принципиально новая организация постоянной совместной работы федеральных и региональных органов государственной власти.
Совершенствование механизмов согласования интересов и взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях потребует повышения качества функционирования всей системы государственной службы. Для достижения требуемого уровня государственного управления необходимы вполне конкретные правовые и экономические меры: реализация принципа «персональной компетенции и ответственности»; демократизация института государственной службы (отбор и продвижение на основе открытых конкурсов); обеспечение ротации кадров государственных служащих «по спирали»: регионы - Центр - регионы; обеспечение госслужбы качественной системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, а также системой послевузовского образования; повышение социальной защищенности и денежного содержания государственных служащих.
7. В механизме совершенствования системы согласования интересов и взаимодействия органов государственной власти на всех уровнях особое значение приобретает система организации государственного контроля. В ходе формирования действенной системы госконтроля необходимо решить следующие задачи:
Более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за обеспечением соблюдения законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;
Установить критерии и показатели в деятельности контрольных органов;
Определить взаимные права и обязанности как контрольных органов и их должностных лиц, так и подконтрольных организаций, граждан и должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий;
Изменить существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах госорганов параметров.
Автор считает необходимым дополнить существующие постановления Правительства РФ и положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти следующими разделами: «Об обязательном направлении проектов нормативно-правовых актов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для предоставления предложений» и «Об образовании согласительной комиссии в случае, если более трети субъектов Российской Федерации выразят несогласие с проектом нормативно-правового акта с одновременным информированием Правительства РФ».
При подготовке нормативно-правовых актов Правительство РФ целесообразно предусмотреть возможность образования согласительной комиссии в случае, если более 50% субъектов РФ выразят свое несогласие с нормативно-правовым актом Правительства РФ, принимаемого по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае целесообразно разрешение несовпадающих интересов путем передачи либо на специальное расширенное заседание Правительства Российской Федерации, либо в специально созданный орган при Правительстве РФ. Таким органов мог бы стать Правительственный арбитраж.
Следует упорядочить систему финансового контроля. Сегодня функции финансового контроля выполняют Контрольно-ревизионное управление Минфина, Счетная палата, Контрольное управление Президента РФ, органы ведомственного контроля, правоохранительные органы. Между ними отсутствует должна согласованность и упорядоченность в работе. Контрольная вертикаль «сверху донизу» не выстроена, проверки носят бессистемный характер.
Каждый контрольный орган федерального Центра должен иметь свое предназначение, собственный правовой статус, организационный потенциал и уровень функционирования1.
Автор обращает особое внимание на деятельность Счетной палаты РФ. Опыт ее работы показал как ее важную роль в контроле расходов средств госбюджета, так и серьезные ограничения контрольных возможностей. Не всегда удается до конца отследить какое-либо нарушение и выйти на его причины. Тем более добиться того, чтобы по результатам расследования были приняты санкционированные и профилактические меры.
В сравнении с другими федеральными государствами правовой статус Счетной палаты РФ весьма слаб и не позволяет в полном масштабе вести контрольно-ревизионную деятельность. Если его не изменить в направлении расширения полномочий и укрепления организованного потенциала, то вряд ли можно ожидать порядка как в формировании бюджета (нет знаний об исходной базе), так и в его исполнении (куда реально ушли финансовые ресурсы и что они дали). Между тем все еще существует недооценка места и роли Счетной палаты РФ как важного инструмента в руках Президента РФ и Федерального Собрания РФ в деле совершенствования механизма согласования интересов федерального Центра и субъектов Федерации.
1 См.: Атаманчук В.Г. Системная методология анализа и совершенствование государственного управления //В сб.: Ученые записки РАГС. Т. 4. - М.: РАГС, 2005. - С. 35.
При разработке и принятии нормативно-правовых актов на рассматриваемом этапе необходимо учитывать природно-климатические, этнические, экономические и другие условия субъектов РФ. Этот путь находится полностью в русле развития федерализма и позволяет более продуктивно и безболезненно решать многие политические и социально-экономические проблемы.
Анализ действующего законодательства субъектов РФ показывает, что на стадии подготовки нормативно-правовых актов, как правило, не предусмотрена возможность согласования интересов и одновременно разрешения разногласий между региональными и федеральными органами государственной власти.
Совершенствование механизма взаимодействия органов государственной власти на всех уровнях, по существу, сводится к проблеме совершенствования государственного управления, развития его новых качеств, сторон, взаимосвязей.
8. Первоочередной задачей российской государственности остается соединение воедино ресурсов общества и государства в достижении общенациональных целей. Необходимо принять меры по согласованию интересов органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали.
Сложившееся положение в стране можно охарактеризовать так: каждая из ветвей единой государственной власти рассматривает себя, причем опираясь на Конституцию РФ, в качестве автономной и с сугубо своими интересами. Уровни единой для всех граждан государственной власти -федеральный, региональный, муниципальный - также полагают, что они самостоятельны и могут, и должны действовать по своим представлениям.
Осознание потребностей и интересов общества, с одной стороны, ресурсов и резервов его развития, с другой, представляется интеллектуальной задачей, которая должна выполняться как наиприоритетнейшая мыслящей частью госаппарата и воплотиться в идеологии государственного управления (иными словами - в выработке целей госуправления), нынешняя принципиальная особенность целеполагания в государственном управлении, отмечает В.Г.Атаманчук, заключается в его практичности, ориентированности на конкретные дела и поступки, решения, ресурсы и действия1. Практичность управленческого целеполагания предполагает подчинение ему организационно-регулирующего механизма, который в таком случае функционирует в направлении обозначенных целей и предполагаемых результатов их достижения. Синергетический потенциал госаппарата приобретет смысл и станет измеряемым по критериям эффективности.
Синергия предполагает сотрудничество, согласие, взаимопонимание и взаимоподдержку, однако для этого надо иметь и сознание, и интересы, ведущие к ней. Жизнь по своей природе объективна и сколько бы мы ни говорили и не писали «надо», «должен», «нельзя» и т.п., она будет идти по своим законам. Поэтому именно в самой жизни необходимо искать ресурсы развития. И не противопоставлять эти ресурсы между собой, а сочетать их. Знать и использовать самоорганизационные и самоуправленческие механизмы в федеративной системе и в то же время укреплять синергетический потенциал государственного управления - один из приоритетов совершенствования взаимодействия органов государственной власти различных уровней.
Сегодня совокупность знаний, ресурсов и опыта, на которых строятся федеративные отношения, вполне достаточна для быстрого и эффективного
1 См.: Атаманчук В.Г. Системная методология анализа и совершенствование государственного управления. - С. 27. разрешения любых противоречий между федеральным Центром и регионами. Однако эти знания, ресурсы и опыт, зачастую, оказываются не востребованы и не могут быть востребованы по целому ряду причин.
Сегодня остро стоит задача культивировать управленческие знания, вести поиск управленческих дарований, вырабатывать управленческую методологию и нравственность, вести сквозное профессиональное развитие управленческих кадров.
Все органы государственного управления должны иметь четкую направленность на национальные интересы страны и их реальное обеспечение. Национальные интересы должны выступать той платформой, тем фундаментом, на котором строится весь механизм согласования интересов федерального Центра и регионов Российской Федерации Управление на всех уровнях должно быть подчинено реализации национальных интересов России. Тогда будет меньше споров и разногласий в иерархической структуре управления на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном1.
Самый высокий уровень управления олицетворяется институтом президентства РФ и, следовательно, функционирование этого уровня должно быть обеспечено лучшим образом, что служило бы также примером для других уровней.
Представляется целесообразным, прежде всего, по инициативе Президента РФ, подготовить и принять федеральный конституционный закон «О порядке реализации полномочий Президента РФ», в котором были бы прописаны взаимодействия Президента РФ со всеми основными федеральными государственными структурами. В нем могли бы найти конкретиза
1 См.: Возжеников A.B. Национальная безопасность России в контексте современного политического процесса: теория и политика обеспечения. - М.: РАГС, 2004. - С. 256260. цию вопросы правовых отношений Президента РФ с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим арбитражным судом РФ, Прокуратурой РФ, а также статусов Администрации Президента РФ, Совета Безопасности, главнокомандующего и других значимых для статуса Президента структур. Стоило бы иметь подобную правовую модель, в которой были бы зафиксированы порядок действий и ответственность тех государственных структур, которые непосредственно «выходят» на Президента РФ и обеспечивают реализацию его статуса главы государства. Такая модель стала бы процессуальным законом и для всех последующих президентов.
В связи с преобразованиями в Совете Федерации, новые моменты должны быть внесены в целом в порядок функционирования Федерального Собрания РФ. Ведь это есть единый парламент, хотя и состоящий из двух палат, и в нем все внутренние механизмы мыслятся в качестве типичных, согласованных и взаимосвязанных. Прежде всего, с точки зрения программирования законотворчества.
9. Параметры Правительства РФ необходимо вписать в реально складывающуюся систему распределения государственной власти на федеральном уровне и, уже исходя из этого, выстроить его организационную структуру и сеть функциональных взаимосвязей. По крайней мере, три аспекта здесь следовало бы определить: а) ответственность перед Президентом РФ; б) ответственность перед Федеральным Собранием РФ и Советом Федерации; в) ответственность перед законом и собственным народом.
Самым принципиальным вопросом в определении правового статуса Правительства РФ видится его внутренняя организация.
Со статусом Правительства тесно связана система центральных федеральных органов исполнительной власти. В данной системе тоже накопилось немало проблем. До сих пор отсутствует ее законодательное регулирование, нет четкой градации между министерствами и различными видами ведомств, не выделена специфика тех министерств, руководители которых подчиняются непосредственно Президенту РФ либо входят в состав Совета Безопасности, не совсем ясен способ «двойного» управления такими министерствами и т.д.
Разумеется, что сказанным не исчерпываются проблемы правового регулирования, рационализации и повышения эффективности федеральных государственных институтов. Среди них существует еще одна большая подсистема, которая тоже подлежит анализу. В виду имеются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, Прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека1.
1 См.: Федеральный Конституционный Закон от 21.07.1994 «О Конституционном суде Российской Федерации» № 1-ФКЗ //СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447; Федеральный Конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» //СЗ РФ. - 1997. - Ст. 1; Федеральный Конституционный Закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации» //СЗ РФ. - 1995. - № 18. -Ст. 1589.
1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.
2. Закон Российской Федерации «О безопасности». М., 1992.
3. Федеральный закон «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г.
4. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», № 144-ФЗ от 1995 г.
5. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», № 24-ФЗ, 1995 г.
6. Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного комплекса», № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г.
7. Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», № 127-ФЗ от 23 августа 1996 г.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
9. Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном суде РФ» № 1-ФКЗ от 21 сентября 1994 г.
10. Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе РФ» (ред. от 5.04.2005 г.) № 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г.
11. Федеральный Конституционный Закон «О Верховном Суде РФ».
13. Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве РФ» (в ред. от 01.06.2005 г.) от 17 декабря 1997 г.
14. Концепция национальной безопасности Российской Федерации^ Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24).
15. Военная доктрина Российской Федерации. Указ Президента РФ №706 от 21.04.2000.
16. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440).
17. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. М., 1996.
18. Концепция государственной транспортной политики Российской Федерации (Одобрена Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. №1143).
19. Концепция коллективной безопасности государств-участников договора о коллективной безопасности (Одобрена Советом коллективной безопасности стран СНГ 10 февраля 1995 г.).
20. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2000 г.).
21. Указ Президента РФ от 4 июня 1993 г. «О неотложных мерах по государственному строительству в Российской Федерации».
22. Указ Президента РФ № 608 от 28 апреля 1996 г. «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основные положения)».
23. Послание Президента РФ Федеральному Собранию по национальной безопасности. М., 1996.
24. Послание Президента РФ Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). -М., 1997.
25. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета, 11 мая 2006 г.
26. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ // Российская газета. 26 апр. - М., 2005.
27. Аналитические, статистические и справочные материалы
28. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Проблемы развития промышленного комплекса России и меры по экономической поддержке отечественного товаропроизводителя», № 12 (100). М., 1999.
29. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Стратегия социально-экономического развития России: возможные сценарии и последствия их реализации», № 18(106). -М., 1999.
30. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Актуальные проблемы социально-экономического и политического развития России», № 22(110). М., 1999.
31. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Социальные модели общества в период перехода к социально-ориентированной рыночной экономике (к вопросу о разработке социальной модели России XXI века), № 24 (112). М., 1999.
32. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Актуальные проблемы денежно-кредитной и банковской политики России», № 1 (113). 2000.
33. Большая Советская Энциклопедия. Второе издание. Т. 18. М.,1953.
34. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Основополагающие государственные документы. Часть 1,2. М.: МГФ «Знание», 1998.
35. Информационный обзор научно-исследовательских работ, выполненных в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2003 г. М.: РАГС, 2005.
36. Комплексная программа социально-политического и экономического развития Алтайского края на период 1998-2005 годов. Барнаул,1998.
37. Комплексная программа развития внешнеэкономической деятельности Алтайского края на период 1998-2005 годов. Новосибирск, 1998.
38. Комплексная безопасность России: исследования, управление, опыт. М.: ИИЦ ВНИИ ГОЧС, 2002.
39. Научно-исследовательская работа. 2000-2004. Информационно-справочные материалы. Ростов-на-Дону: СКАГС, .2004.
40. Окружающая среда и здоровье. Барнаул: Комитет по здравоохранению Администрации Алтайского края, 2000.
41. Отчет по НИР «Разработка общей концепции национальной безопасности Российской Федерации». Раздел № 8. Кн.5. - M.: АЕН РФ, 1994.
42. Преступность и правопорядок в России. Статистический аспект. Официальное издание. М.: Госкомстат России, 2003.
43. Промышленные и бытовые отходы. Барнаул: АТУ, 2000. Рейтинг региональных лидеров России, ВЦИОМ. - 14.03.2000. Россия в цифрах. Официальное издание Госкомстата России. - М.,1999.
44. Регионы России. Социально-экономические показатели. Официальное издание. М.: Госкомстат России, 2003.
45. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». -М.: МАКС Пресс, 2001.
46. Целевая комплексная программа «Территориальная организация рационального природопользования и охраны природы в условиях развития производственных сил Алтайского края в 1986-2000 годах». -Барнаул, 1987.
47. Экономика как фактор определения уровня благосостояния человека и его места в жизни общества / Статистический сборник. Барнаул: - Главное управление экономики и инвестиций Администрации Алтайского края, 2000.
48. Отечественная и зарубежная литература
49. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М.: Республика, 1993.
50. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учебное пособие. СПб.: Питер,2004.
51. Абдурахманов М.И., Баришполец В.А., Манилов В.Л. Пирумов B.C. Основы теории национальной безопасности России. М.: Друза, 1998.
52. Авершин В.В. Автономный округ в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Дис. .канд. юр. наук. -М.: РАГС,2005.
53. Автономов A.C. Принцип субсидарности и российский федерализм // В сб.: Федерализм в России. Казань, 2001.
54. Административно-территориальное устройство России: история и современность /Под общ. ред. Пыжикова A.B. М.: Олма-Пресс, 2003.
55. Аксаков И.С. Письма к родным. 1849-1856. М.: Наука, 1994; От чего так не легко живется в России. - М.: РОССПЭН, 2002.
56. Алиев Р. Каспийский регион и безопасность России //Азия и Африка сегодня. 1998.
57. Амелин В.В. Этническое многообразие и власть в российском регионе. М.: ИЭА РАН, 2004.
58. Андреевский И.Е. Полиция безопасности. Ч. 1. - СПб. - 1874 (6):
59. Арбатов А. Безопасность России. М., 1999.
60. Arendit H.W. Finanzverfassuugsrechtlicher Reformbedars: im unita-riscken Federalismus zum Weftbewerbsfederalismus «Wirtschastdienst», 1998. №2.
61. Бакунин M.A. Избранные философские сочинения и письма. M.: Мысль, 1987.
62. Балабанов А.А. Проблемы обеспечения национальной безопасности РФ на региональном уровне // Вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации. М.: - РАГС, 2000.
63. Балабанов А.А. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края. -М.: РАГС. 2003.
64. Бельков О.А. Безопасность России условия и смысл существования власти //Власть. - 1995. - № 5.
65. Берджес М. Федерализм и федерация: государство порядка. Теоретический обзор //Сравнительно-конституционное обозрение. 2005. -№2.
66. Бланкенагель А. Россия многоуровневая федерация // В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001.
67. Bowles N. Federalism: theory and structure // В сб.: Федерализм. -РАГС, 1999.
68. Богданов И.Я, Калинин А.П., Родионов Ю.Н. Экономическая безопасность России: цифры и факты. 1992-1998 гг. -М., 1999.
69. Болтенкова Л.Ф. Влияние парламентаризма на развитие федерализма в России. Казанский Университет, 2005. № 2-3.
70. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. М.: РАГС, 2005.
71. Budd I. Régional Gowernment and Personance in France «Régional Studies». № 2.
72. Валеншей С. Россия на пути от псевдофедерализма и реальной Федерации // В сб.: Федерализм в России. Казань, 2001.
73. Василенок B.JL, Горшков В.В., Даветов М.Ш. и др. Основы безопасности предпринимательства. СПб.: Институт бизнеса и права, 1998.
74. Васильчук Ю. Постиндустриальная экономика и развитие человека // ИМЭМО. 1997. -№ 9-10.
75. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования: Учебное пособие. М.: РАГС, 1998.
76. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Государственное управление и национальная безопасность: Учебное пособие. М.: РАГС, 1999.
77. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Национальная безопасность: современное понимание и обеспечение. М.: Росэкономфонд «Созидание», 1998.
78. Возжеников A.B., Прохожев A.A., Смульский C.B. и др. Общая теория национальной безопасности: Учебник. М.: РАГС, 2002.
79. Возжеников A.B. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика обеспечения. М.: РАГС, 2002.
80. Возжеников A.B., Буркин А.И., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. -М.: РАГС, 2005.
81. Возжеников A.B. Парадигма национальной безопасности России. -М.:ЭДАС ПАК, 2000.
82. Возжеников A.B. О взаимосвязи национальных ценностей и интересов России (теория вопроса) /Информационный сборник «Безопасность», № 5-6 май-июнь. М., 1998.
83. Возжеников A.B. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М.: ВТИ, 2000.
84. Возжеников A.B. Национальные ценности России в XXI веке // Материалы научно-практической конференции «Аксиологические аспекты государственного управления». Ростов-на-Дону, 2000.
85. Возжеников A.B. Факторы национальной безопасности России. -М.: РАГС, 1998.
86. Возжеников A.B., Глебов И.А., Золотарев В.А. Основные концептуальные положения национальной безопасности России в XXI веке. -М.: ЭДАСПАК, 2000.
87. Гегель Г.В. Философия права. М., 1990.
88. Глебов И.Н. Право национальной безопасности. М., 1998.
89. Голубицкая М.В., Санин И.И. Социально-экономическое положение регионов России (оценка современного состояния проблемы, перспективы). М.: Сатурн-С, 2001.
90. Грачев Г.В. Информационно-психологическая безопасность личности: состояние и возможности психологической защиты. М., 1998.
91. Гусаков Н.П., Зотова H.A. Национальные интересы и внешнеэкономическая безопасность России. М.: Компания «Евразийский континент», 1998.
92. Гыскэ A.B. Современная российская преступность и проблемы безопасности общества. М.: Медицина для всех, 2000.
93. Джеремейко И.С. Проблемы экономического развития Калининградской области. В сб. Государство и государственное управление в XXI веке. М.: ИНИОН РАН, РАГС, 2004.
94. Дзлиев М.И., Каждому хочется жить в стабильном государстве. -М.: Вестник РАН, 1998.-№1.
95. Дмитриев A.B., Степанов Е.И., Чумаков А.Н. Российский социум в 1995 г.: конфликтологическая экспертиза (первое полугодие) //Социологические исследования. 1995. - № 12.
96. Дулыциков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998.
97. Добрынин Н. Новый федерализм и реформа государственного управления //Федерализм. 2005. - № 2.
98. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений //Государство и право. 2005. - № 2.
99. Дробижева JI.M. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России //Общественные науки и современность. 2005. - № 2.
100. Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации. Москва-Тула, 1998.
101. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса: Пособие для вузов. М: Аспект-Пресс, 1994.
102. Золотарев В.А. Оборонная безопасность России. М., 1998.
103. Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. - М.: Славянский диалог, 1996.
104. Ильин И.А. Наши задачи. М., 1992.
105. История государственного управления в РФ: Учебник /Под ред. Р.Г.Пихои. Изд. 3-е, перераб. -М.: РАГС, 2004.
106. Калинина К.В. Национально-культурная политика России и национальная безопасность / Научные доклады, № 1. М.: РАГС, 1999.
107. Идрисов А.Б. Планирование и анализ эффективности инвестиций. -М., 1997.
108. Караганов С. Внешняя политика: вступая в последний год тысячелетия //Международная жизнь. 1998. - № 11 -12.
109. Кисловский И.Ю. Экономическая безопасность России в прошлом и настоящем: погранично-таможенный аспект / Под ред. Родачина В.М. -М.:ЮППС, 1998.
110. Ключевский В. Краткое пособие по русской истории. М., 1908.
111. Кортунов С. К вопросу об имперском синдроме //Власть. 1997.12.
112. Колядо В.Г., Шойхет Я.Н., Киселев В.И. Потери здоровья жителей Алтайского края в зоне влияния ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне / Ретроспективная медико-демографическая оценка. -Барнаул, 1998.
113. Контар К. Свободная личность как идеал культуры. Некоторые аспекты проблемы в свете учения К.Маркса // Свободная мысль. 1997. -№10.
114. Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М.: Логос, 2005.
115. Костомаров И.Н. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. Кн. 3. М.: Книга и бизнес, 1992.
117. Кривохижа В.И. Россия в новом мире: время решений. М.: РИСИ, 1987.
118. Кузич А.Е. Политика, управление, федерализм: история понятий и взаимосвязь явлений. Владивосток: Дальнаука, 2000.
119. Кушлин В.И. и др. Реформирование государственного механизма воздействия на процесс экономической трансформации. Отчет по НИР. -М.: РАГС, 2003.
120. Куприянова В.И. Управление национальными отношениями: Учебное пособие. Хабаровск, 2003.
121. Ланда Р. Есть ли угроза единству России? //Азия и Африка сегодня.-1998.-№7.
122. Лапина Н. Путинский «федерализм»: позиция регионов //Общество и экономика. 2005. - № 2.
123. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы //Теория и практика государственного регулирования территориального развития. -М., 2000
124. Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995.
125. Лысенко В.Н. Эволюция парламентаризма в условиях централизации власти в России: федеральный и региональный уровни // Казанский Университет, 2005. № 2-3.
126. Макаренко A.A. Проблемы бюджетного регулирования на региональном уровне. М.: РАГС, 2004.
127. Маликова Н.Р. Методология этносоциологического исследования. -М.: РАН, 1995.
128. Malikova N.R. Strategic Suwey. The International Institute for International Studies. London: Oxford University Press. - 1997.
129. Марченко M.H. Федерализм как явление и понятие; Российская Федерация на современном этапе: в поисках оптимальной модели государственного устройства. -М.: Юристь 2000.
130. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М.: Институт государства и права РАН, 2006.
131. Матвеева O.B. Особенности обеспечения социально-политической безопасности на региональном уровне (на примере Солнцевского района Ленинградской области) / Кандидатская диссертация. М.: РАГС, 1996.
132. Мацнев A.A. Регионализация России и ее безопасность: социально-экономический аспект. Российское государство и государственная служба // Материалы научно-практической конференции: Научные доклады. №1. - М.: РАГС, 1999.
133. Менделеев Д.И. Заветные мысли. М., 1905.
134. Минисурова Д.Н. О некоторых особенностях развития местного самоуправления в полиэтническом регионе (на примере Агинского Бурятского автономного округа). В сб.: Государство и государственное управление в XXI веке. М.: РАГС, 2004.
135. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. В 3 т. М.: Прогресс-Культура, 1994.
136. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М.: Наука, 1987.
137. Мещеряков A.B. Российский федерализм: теоретические и нормативно-правовые потоки //Право и политика. 2004. - № 2.
138. Насыров И. Федерализм и политические механизмы координации взаимоотношений регионов и центра в области международного сотрудничества//Федерализм. 2005.-№ 3.
139. Новая российская энциклопедия. В 12-ти томах. М.: Энциклопедия, 2003.
140. Осипов Г.В. Россия: национальная идея, социальные интересы приоритеты. М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1997.
141. Павлов Н.В. Современная Германия. Учебное пособие. М.: Высшая школа, 2005.
142. Пискотин М., Регионов 89 Россия одна: какая Федерация нужна России // Российская Федерация сегодня. - 1998. -№1.
143. Пирумов B.C. Методология исследования национальной безопасности.-М., 1996.
144. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Государственное управление и национальная безопасность России. М., 1999.
145. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования: Учебное пособие. М.: РАГС, 1998. ^
146. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Современные проблемы национальной безопасности на региональном уровней / Социально-политическая безопасность: федеральный и региональный аспекты. -Курск, 1999.
147. Политическая реформа Путина: материалы «круглого стола», 29 ноября 2004 г. /Под ред. А.Владиславлева, В.Никонова, А.Салмина. -М., 2005.
148. Ракитов А.И., Панов С.Д. Путь России: понять и жить / Социально-философские этюды. М.: Республика, 1995.
149. Растов Ю.Е. Методология и методика эмпирических исследований конфликтности населения региона / Образование и социальное развитие региона. Барнаул: АГУ, 1995. - №3-4.
150. Растов Ю.Е. Тенденции протестного поведения населения Алтайского края. Барнаул: АГУ, 1995.
151. Рерих Н.К. Алтай-Гималаи. М.: Мысль, 1974.
152. Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы/Под ред. В.А.Прокошина. -М., 2003.
153. Родачин В.М. К вопросу о понятии, системном характере и системе обеспечения национальных интересов России / Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика. Т. 4. Книга 1. Интеллект. М., 1997.
154. Ротфилд Алам. Введение плюралистической системе безопасности. СИПРИ. - 1996.
155. Рыжаков М.В. О разработке концептуальных основ федерального компонента государственных стандартов общего образования второго поколения //Стандарты и мониторинг в образовании. 2005. - № 3.
156. Сафонов В.Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты. Саратов, 2004.
157. Семенов B.C. Россия в сети конфликтности между взрывом и согласием // Социологические исследования. - 1993. - №7; Российский социум в 1994 г.: конфликтологическая экспертиза // Социологические исследования. - 1995. - №2.
158. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005.
159. Синюрин А.Н. Особенности национальной теневой экономики в России. М.: Интерфакс. - Лента новостей. - 25.02.2000.
160. Система государственного и муниципального управления /Под общей ред. Г.В.Атаманчука. -М.: РАГС, 2005.
161. Силинов П. Асимметричный федерализм и проблемы национальной безопасности государства: теоретические аспекты и конституционные решения //Безопасность. 2004. - № 4 (18).
162. Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. Учебное пособие. М.: РАГС, 2005.
163. Стратегия развития минерально-сырьевого комплекса в XXI веке Материалы международной конференции. Москва-Бишкек. 11-15 октября 2004 года. М.: РУДН, РАГС, 2004.
164. Строганов В. Русский национализм. Его сущность, история, задачи.-СПб., 1912.
165. Терехов В.И. Первые итоги существования Федерации (конец XVIII середина XIX в.) // В сб.: Федерализм: теория и история развития. - М.: Юристь, 2000.
166. Тишков В.А. Реквием по этносу. Исследования социально-культурной антропологии. М.: Наука, 2003.
167. Троицкий Е.С. Национальные интересы русского народа. М.,1997.
168. Троцкий Л. Годы великого перелома. Люди старой и новой эпохи. -М., 1919.
169. Трофимова P.A. Методология и методика эмпирического исследования конфликтности локальных социумов. Барнаул: АТУ, 1997.
170. Уолферс Арнольд. Национальная безопасность как неоднозначный символ // Политикал сайнс квотерли. 1952. - №67.
171. Уотс Р. Эволюция воззрения на федерализм // В сб.: Федерализм: центр и регионы. М.: РАГС, 1999.
172. Харчев А.Г. Семья / Социология: словарь-справочник. Т.2. Хомяков Д.И. Агропромышленный комплекс России. - М.: МГУ,1999.
173. Хофман Стенли. В защиту матери Терезы: материальность во внешней политике //Форин эффеарс. 1996. - №75.
174. Хенкин С.М. Федерализм: опыт российский и зарубежный //Полис: политические исследования. 2005. - № 2.
175. Хэнсон Ф. Федерализм и российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России //Сравнительно-конституционное обозрение. 2005. - № 2.
176. Хромов Ю.С. Проблемы продовольственной безопасности России. -М.:РИСИ, 1996.
177. Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) /Под ред. Р.Хакимова. Казань, 2004.
178. Федерализм в России и в мире. Учебное пособие /Ред. Р.С.Хакимов, Б.Л.Железнов. Казань, 2004.
179. Федеральный центр и регионы в процессе модернизации: опыт Германии и России. Волгоград, 2004.
180. Черковец О. Политические аспекты региональной экономической интеграции // Российский экономический журнал. 1998. - №1.
181. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-Пресс, 2005.
182. Черепанов В.А. Федеративная реформа в России //Федерализм, -2005. -№3.
183. Шаблыгин Е.М. Пути выхода России из экономического кризиса. М.: АКДИ - Экономическая жизнь, 1999.
184. Шахназаров Г. Факторы личности и альтернативы демократии //Свободная мысль. 1997. - № 10.
185. Шевелев Э.Г. Методология анализа проблем национальной безопасности Российской Федерации: Учебное пособие. -М.: РАГС, 1998.
186. Шевелев Э.Г. Методология разработки концептуальных систем национальной безопасности Российской Федерации: Учебное пособие. -М.:-РАГС, 1999.
187. Ядов В.А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995.
188. Ядов В.А. Личность //Социология: словарь-справочник. Т. 1-2. -М.: Наука, 1990.
189. Актуальные проблемы региональной политики и национальной безопасности / Информационные материалы к межрегиональной научной конференции. Екатеринбург: РАГС, 1998.
190. Проблемы безопасности России: концепция, стратегия, приоритеты: Сборник статей. -М.: РИСИ, 1997.
191. Проблемы внешней и оборонной политики России. / Сборник статей.-М.: РИСИ, 1998.
192. Новая Евразия: Россия и страны ближнего зарубежья / Сборники статей. № 5-8. - М.: РИСИ, 1996-1999.
193. Современное понимание жизненных сил человека: от метафоры к концепции / Сборник статей. М., 2000.
194. Социально-политическая безопасность: федеральный и региональный аспекты // Материалы межрегиональной научно-практической конференции.-Курск: РАГС, 1999.
195. Стратегические проблемы экономической реформы в России // Информационно-аналитический бюллетень. -М.: РИСИ, 1998.
196. Судьбы реформ и реформаторов в России: Учебное пособие /Под ред. Петрова В.Т. М: РАГС, 1995.
197. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898.
198. Диссертационные исследования и отчеты по НИР
199. Балабанов A.A. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. канд. полит, н. М., 2003.
200. Бородай O.E. Политико-правовые основы становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-2003 гг.). Дмис. канд. юр. н. М., 2004.
201. Льянова A.C. Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации (на примере Чеченской Республики). Дис. канд. полит, н. М., 2005.
202. Макаров C.B. Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма. Дис. канд. полит, н. -М., 2005.
203. Матвеева О.В. Особенности обеспечения социально-политической безопасности на региональном уровне (на примере Солнцевского района Ленинградской области). Дис. канд. полит, н.-М., 1996.
204. Носов С.И. и др. Юридическая ответственность государственных служащих и органов государственной власти (федеральный и региональный уровни). Отчет по НИР. М.: РАГС, 2003.
205. Прохожев A.A. и др. Стратегия обеспечения социального развития и безопасности Российской Федерации в XXI веке. Отчет по НИР. М.: РАГС, 2003.
206. Прокопьев А.Е. Федерализм: анализ правовых теорий и опыта. Дис. канд. юр. н. -М., 2003.
207. Полякова H.A. Разделение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере юстиции. Дис. . канд. юр. н. -М.: РАГС, 2005.
Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.
Органы государственной власти в РФ - это государственные органы, наделённые властными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ (ст. 11).
В РФ принято разделять органы гос. власти на:
1. Федеральные (органы власти федерации):
Глава государства - Президент РФ;
Федеральный законодательный орган - Федеральное собрание России;
Правительство - Правительство РФ во главе с Председателем Правительства;
Федеральные органы исполнительной власти: Министерства России, федеральные службы и федеральные агентства России, руководство которыми осуществляют Президент России либо Председатель Правительства России;
Судебные органы - Верховный Суд РФ, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд России, федеральные суды.
2.Региональные (органы власти субъектов федерации):
высшее должностное лицо субъекта России (может возглавлять исполнительную власть субъекта России);
законодательной - законодательный (представительный) орган субъекта России;
исполнительной - Правительство субъекта России, органы исполнительной власти субъекта России (Министерства, департаменты, управления, отделы) и их территориальные органы (если создаются);
судебной - Конституционный (Уставный) суд субъекта России, мировые судьи.
Взаимодействие – это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач. Взаимодействие между органами гос. власти в РФ основано на принципе разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (разделение между федеральными и региональными органами гос. власти).
Система взаимодействия органов гос. власти между федеральным и региональном уровнях строится на:
1. Сотрудничество между органами власти федер. и регион. уровня предполагает деятельность совместного ведения, связанную с реализацией основных функций РФ. Статья 72 Конституции РФ говорит, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение государственной собственности, координация вопросов здравоохранения, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство и др.
2. Координация в отношении органов законодат. власти предполагает согласование планов законопроектных работ, принятие НПА, которые будут сочетаться и не противоречить друг другу, а также принятие федеральных законов по вопросам совместного ведения, которые могут найти свое развитие в региональном законодательстве. Координация в отношении исполнительных органов власти – специфический вид гос. властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнит. власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы гос. управления.
3. Совместная деятельность , предполагает выполнение каждым органом власти определенной работы с использованием собственных ресурсов в целях обеспечения функций государства. Может осуществляться как на основе закона, так и на основе договора между ее участниками путем объединения их усилий и материальных средств. Совместная деятельность обусловлена общими соц.-экономич. Задачами, которые возникают в сферах деятельности РФ и субъектов РФ, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Органы гос. власти выступают здесь как публичные юр. лица в гражданском обороте с определенными материальными ресурсами, находящимися в их ведении.
4. Контроль , является также одной из функций гос. органов. В контексте взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно говорить лишь о контроле в сфере исполнительной власти. Ведь Федерально собрание РФ (законодат. орган) никаким контролирующими функциями по отношению к законодат. (представительным) органам гос. власти субъектов РФ не обладает. Их отношения охватываются понятием «сотрудничество».
В данной статье рассмотрены проблемы, которые отражают механизмы взаимодействия региональных и муниципальных органов власти. Действующие формы и методы, регулирующие это взаимодействие, представляются недостаточными. Стоит сказать о том, что на сегодняшний день возникла потребность в организации консолидированного и работоспособного механизма взаимодействия между региональными и муниципальными органами власти.
Политический процесс можно представить, как череду политических конфликтов. Среди них важное место занимают конфликты органов региональной государственной власти с муниципальными органами власти и отдельными гражданами. Подобная конфронтация ведет к развитию социальной напряженности в обществе, и представляют колоссальную угрозу политической и общественной безопасности России. Политико-правовой механизм взаимодействия между региональными и муниципальными органами власти представляет собой совокупность форм и способов согласования интересов, организации взаимодействия при осуществлении управленческой деятельности с активным привлечением к этой деятельности общественных организаций и граждан, на основе существующих федеральных и региональных законов, иных нормативно-правовых актов.
Полноценными субъектами данных переговоров выступают общественно-политические организации и объединения, функционирующие в пределах как формальных, так и неформальных институтов и практик. От результативности деятельности этого механизма зависит уровень жизни граждан, и как следствие, их большая заинтересованность и желание принимать участие в сфере публичной политики.
Российское законодательство фактически не регулирует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уделяя внимание в этой сфере лишь только общим положениям. В связи с этим взаимодействие органов местного самоуправления, исполнительных органов власти субъектов РФ и государственной власти на федеральном уровне требует более чёткого и понятного регулирования.
В настоящее время органы региональных и муниципальных властей предпринимают определенные усилия по расширению общественно-политической активности граждан через общественные палаты регионального и муниципального уровня, некоммерческие организации, укрепление муниципального звена политических партий .
Исследователи выделяют ряд проблем, которые являются наиболее острыми для местного самоуправления на современном этапе. Сюда можно отнести такие проблемы, как: низкие показатели эффективности управления местных органов власти, отсутствие профессионально подготовленных кадров, недостаток финансовых механизмов, низкая оснащенность материально-техническими средствам, и низкая активность населения. Следует отметить, что данная картина характерна для многих регионов.
Нерешенные проблемы местного самоуправления приводят к конфликтам в сфере взаимодействия региональных и муниципальных органов власти. Отчасти конфликтные отношения складываются по причине низкой эффективности механизма взаимодействия региональных и муниципальных органов власти.
Проведенный в Ямало-Ненецком автономном округе экспертный опрос показал, что давно назрела необходимость в изменениях самого механизма организации местного самоуправления с различными структурами вертикали власти. Представляется, что решением будет разработка и законодательное закрепление механизма взаимодействия муниципальных и региональных органов власти.
На основе анализа региональных и муниципальных нормативных актов можно выделить сложившиеся в настоящее время формы и способы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.
К таковым можно отнести:
1) Нормативно-правовое регулирование деятельности органов муниципального управления.
2) Передачу в ведение органов местного самоуправления отдельных функций, которыми наделены федеральные и региональные органы власти.
3) Контроль за деятельностью органов, а также должностных лиц местного самоуправления со стороны региональных и федеральных органов власти.
4) Привлечение органов местного самоуправления к реализации федеральных и региональных целевых программ.
5) Оказание государственной поддержки деятельности местного самоуправления.
6) Установление правовой ответственности органов муниципального управления.
7) Реализацию органами государственной власти некоторых полномочий местного самоуправления.
8) Финансово-бюджетные отношения органов местного самоуправления и государственной власти.
9) Установление государственных гарантий для деятельности местного самоуправления.
Ключевое место в политико-правовом механизме взаимодействия между органами региональной и муниципальной власти занимает правовое регулирование различных сфер влияния местного самоуправления.
В целях эффективного выполнения задач по управлению органы местного самоуправления наделяются некоторыми из полномочий органов государственной власти РФ. Порядок и регламент наделения органов местного самоуправления такими отдельными определенными государственными полномочиями регулируется нормами закона. Федеральным законом определяются сроки, на которые данные полномочия передаются, определяются виды муниципальных образований, которыми осуществляются данные полномочия.
Финансовое обеспечение данных полномочий осуществляются только за счёт субвенций, предоставляемых соответствующими бюджетами. Также закреплено, что органы местного самоуправления имеют возможность привлекать собственные средства в целях осуществления полномочий, которые им переданы. Существует несколько групп полномочий, которые передаются органам местного самоуправления: федеральные, совместные и региональные.
В настоящее время перечень федеральных полномочий, переданных непосредственно через механизм федеральных законов, включает такие направления, как: опека и попечительство, гражданская оборона, воинский учёт, мобилизационная подготовка. Одна и самых сложных проблем во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации переданных государственных полномочий – финансирование.
Эффективное осуществление переданных полномочий возможно лишь в случае их надлежащего финансового подкрепления. В целях повышения эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий необходимо на основе единых методик определять объем передаваемых финансовых средств, а также определять основные случаи использования для осуществления переданных полномочий собственных финансовых и материальных ресурсов.
Разработка и применение единых методик определения размера бюджетных средств, передаваемых вместе с полномочием с регионального на местный уровень и наоборот, позволит повысить эффективность осуществления переданных полномочий, прозрачность расходования бюджетных средств.
Основной причиной передачи отдельных государственных полномочий муниципальным органам власти является необходимость децентрализации государственного управления, приближения власти к населению. В современной практике государственного строительства широко используется способ перераспределения полномочий между центральной властью и органами местного самоуправления посредством «делегирования».
Государственная поддержка местного самоуправления по всем направлениям деятельности осуществляется через:
1) законодательные акты, регулирующие деятельность местного самоуправления;
2) контроль над соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
3) удовлетворение предложений и обращений местного самоуправления;
4) финансовую помощь (отчисления в местные бюджеты, дотации, единовременные кредиты);
5) повышение квалификации депутатов местного самоуправления и муниципальных служащих в сфере экономики и права;
6) работу с населением;
7) программы поддержки местного самоуправления;
8) показатели эффективности местного самоуправления.
Механизм взаимодействия между региональными и муниципальными органами власти складывается преимущественно в политико-правовой и финансово-экономических сферах. Процесс формирования такого взаимодействия – явление длительное. Возможности устанавливать правила взаимоотношений в руках органов федеральной и региональных властей. Это способствует созданию положения, при котором обязанности по обеспечению необходимых условий жизни граждан возлагаются на органы местного самоуправления, а финансово-экономические и организационные возможности остаются в руках федеральных и региональных властей .
Остается насущным вопрос о несоответствии располагаемых материальных ресурсов органами местного самоуправления и вверенных им полномочий. На сегодняшний день большинство муниципальных образований не имеют возможности реализовать весь потенциал в связи с недостаточностью финансово-экономической базы.
Также в результате отсутствия необходимых ресурсов огромная часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления, не исполняется вообще.
Существование множества направлений взаимодействия органов муниципальной и региональной власти, взаимодействия с подведомственными организациями, общественными институтами, породило огромное количество административных регламентов и узаконенных форм этого взаимодействия. Как следствие, несогласованность, разобщенность в процессе принятия политических решений, необходимых для развития общества.
В этой связи особое значение приобретает формирование политико-правового механизма взаимодействия региональных и муниципальных органов власти для дальнейшего развития местного самоуправления, становления гражданского общества, повышения общественно-политической активности граждан, укрепления политической безопасности в целом в России.
В качестве варианта совершенствования деятельности органов местного самоуправления, можно рассмотреть возможность представления органами местного самоуправления периодической открытой информации о текущей деятельности, достигнутых результатах и итогах работы в отчетном периоде, а также планируемых мероприятиях и показателях экономической эффективности на ближайшую перспективу. Большое внимание здесь нужно уделить детализации механизмов бюджетного регулирования, критериев предоставления местным бюджетам финансовых ресурсов из бюджетов различных уровней при передаче отдельных государственных полномочий.
Также можно рассмотреть вопрос взаимовыгодного сотрудничества местных органов власти, субъектов малого и среднего предпринимательства. Такого рода взаимовыгодные отношения субъектов малого бизнеса и местной власти должны строиться на принципах партнерства. При этом местные налоги выступают как эффективное средство поддержания взаимовыгодных отношений. Располагая соответствующей базой налогообложения, местные власти могут обеспечить совершенствование условий конкуренции в регионе, улучшение условий жизни населения.
Снятие административных барьеров также будет положительно влиять на развитие малого и среднего бизнеса, а также способствовать и делать привлекательной возможность инвестирования в различные социально-экономические проекты, как следствие извлечения прибыли в форме налоговых поступлений в местный бюджет для дальнейшей реализации положительного экономического климата на территории муниципального образования, а также успешного решения вопросов местного значения.
Список литературы:
