конституционализм страна содружество
Конституционализм, или принцип господства права, подразумевает ограничение властных полномочий руководителей государства, государственных органов и реализацию данных ограничений с использованием установленных процедур. В качестве предмета политической или правовой теории данное понятие связано с понятием государства, которое в первую очередь служит как во благо общества в целом, так и для защиты прав отдельной личности.
Конституционная форма правления, уходящая корнями в систему либеральных политических идей, возникла в Западной Европе и США в качестве гаранта прав человека на жизнь и на имущество, а также на свободу слова и вероисповедания. Говоря об обеспечении защиты данных прав, творцы Конституции придавали особое значение ограничению полномочий каждой ветви государственной власти, равенству всех перед законом, беспристрастному судопроизводству и отделению церкви от государства. Среди характерных представителей этой системы взглядов можно назвать поэта Джона Мильтона (John Milton), правоведов Эдварда Коука (Edward Coke) и Вильяма Блэкстоуна (William Blackstone), таких государственных деятелей, как Томас Джефферсон (Thomas Jefferson) и Джеймс Мэдисон (James Madison), а также философов Томаса Гоббса (Thomas Hobbes), Джона Локка, Адама Смита (Adam Smith), барона де Монтескье (Baron de Montesquieu), Джона Стюарта Милла (John Stuart Mill) и Исайю Берлина (Isaiah Berlin.
По-видимому, в 21-м веке проблемы системы конституционного правления возникнут в отдельных государствах, которые считаются демократическими. Современный феномен «ограниченной демократии» приобретает законное право на существование, а отсюда и прочные позиции в силу того, что соответствующие политические режимы выглядят в достаточной степени демократическими. Ограниченная демократия - что означает формально демократическую форму правления, лишенную конституционного либерализма, - является формой не только недостаточной, но и опасной, несущей в себе предпосылки разрушения системы свобод, злоупотребления властью, национальной розни и даже вооруженных конфликтов. Распространение демократических принципов по всему миру не всегда влекло за собой распространение принципов обеспечения конституционных свобод. Ряд руководителей государств, избранных с соблюдением демократических процедур, воспользовались своей властью как инструментом ограничения свобод. Существующая традиция политической свободы подразумевает нечто большее, чем наличие свободных и справедливых выборов или дополнительных возможностей для выражения своих политических взглядов. Кроме того, либеральная демократия обеспечивает законодательный базис для разделения ветвей власти, а это также является гарантией соблюдения основных свобод - свободы слова, собраний, совести и права собственности.
Современные либерально-политические теории получили свое практическое выражение в борьбе за конституционную форму правления. Первая и, возможно, самая великая победа либерализма была одержана в Англии. Набиравший силу торгово-промышленный класс, поддержавший династию Тюдоров в 16-м веке, в 17-м веке возглавил революционное движение и добился успеха в установлении главенства Парламента, а в дальнейшем - Палаты общин. То, что со временем стало отличительной чертой современного конституционализма, заключалось отнюдь не в утверждении идеи о распространении закона на королевскую власть (хотя данная концепция является важнейшей составной частью всей идеи конституционализма). Данное положение уже было достаточно разработано в средние века. Отличительная его черта - установление действенных мер политического управления, дающих возможность осуществления принципов господства права. Современный конституционализм зародился на базе политической потребности в создании представительных органов власти, являющихся продуктом волеизъявления субъектов гражданского общества.
Более того, современная конституционная форма правления тесно связана с экономикой и «властью кошелька», то есть идеей о том, что налогоплательщики, пополняющие бюджет государства, должны быть представлены в составе его правительства. Принцип, в соответствии с которым бюджетные ассигнования в сфере экономики и рассмотрение и удовлетворение жалоб являются тесно взаимосвязанными, является ключевым для современной конституционной формы правления. Отказ от системы феодальных выплат в королевскую казну, развитие представительных органов управления и осознание национальной общности в противоположность фигуральной преданности монарху и его двору сделали реальным осуществление на практике действенной модели конституционной монархии.
Тем не менее на основании положений Билля о правах 1689 года можно сделать вывод о том, что английская революция ставила целью не только защиту права собственности (в узком смысле), но и установление тех свобод, которые, по мнению либералов, играют первостепенную роль в формировании чувства человеческого достоинства и системы моральных ценностей. «Права человека», перечисленные в английском Билле о правах, со временем были провозглашены и за пределами Англии. Особо следует отметить американскую Декларацию независимости 1776 года и французскую Декларацию прав человека и гражданина 1789 года. 18-й век стал свидетелем появления конституционной формы правления в Соединенных Штатах и во Франции, а в 19-м веке распространение этой формы правления шло с разной степенью успеха в Германии, Италии и других странах Запада
Конституционный строй американского общества построен на фундаменте согласия свободных и здравомыслящих мужчин и женщин, что выражено термином «общественный договор», то есть добровольное доверительное объединение, организованное для определенных целей. Теории «общественного договора», получившие наибольшее распространение в Европе в 17-м и 18-м веках, связаны с именами английских философов Томаса Гоббса и Джона Локка, а также французского философа Жан-Жака Руссо (Jean-Jacques Rousseau). Эти мыслители обосновывали наличие политических обязательств отдельной личности по отношению к обществу в целом с точки зрения просвещенного эгоизма. При этом они вполне осознавали преимущества гражданского общества, члены которого обладают как правами, так и обязанностями, в противоположность недостаткам «состояния природы» - гипотетического общества, характеризующегося полным отсутствием государственной власти. Идея «общественного договора» отражает лежащее в его основе осознание того, что для создания независимого правительства и защиты человека от посягательств злой воли, или, иными словами, от беспорядков, тирании и нарушения целесообразного жизненного уклада, необходимо наличие не столько правительства как такового, сколько наличие жизнеспособного общества. Джон Джей (John Jay) отмечал на страницах «Федералиста» №2 (Federalist No. 2), что отдельная личность уступает определенные естественные права в пользу общества в целом, если государство обладает средствами, необходимыми для действий по защите общественного блага. Как следствие, участие гражданина в жизни общества в условиях конституционной демократии влечет за собой обязанность соблюдать законы и исполнять решения общества, связанные с общими для всех вопросами, даже если отдельная личность категорически не согласна с вынесенным решением. По мысли Аристотеля и Спинозы, общество должно ограничивать власть или изгонять из общества тех, кто захватывает отправление правосудие в свои руки - как «человека-зверя» - нигилистически настроенного преступника или анархиста, так и «богочеловека» - потенциального диктатора. Гоббс, Локк и отцы-основатели Америки соглашались с этой точкой зрения. По их мнению, это является необходимым условием построения гражданского общества, при отсутствии которого оно не может существовать. Законы и политика при конституционной форме правления не только ограничены рамками общественного соглашения и зиждутся на этом соглашении. Они также призваны служить на благо всего общества в целом и в интересах каждого отдельного члена общества.
Американские государственные деятели - революционеры и творцы Конституции - обращались к классическому наследию по мере развития истории Америки, основными вехами которой являются Декларация независимости (1776 г.), подписание «Статей Конфедерации» (1781 г.), завершение Войны за независимость (1783 г.), выработка Конституции (1787 г.) и ратификация Билля о правах (1791 г.). Для этого периода борьбы Америки за свободу и конституционализм типичным является ряд общих вопросов.
В соответствии с теорией конституционализма правительство должно действовать справедливо и разумно не только с точки зрения и в соответствии с мнением большинства, но и в соответствии с божественным законом, который определяется в Декларации независимости как «Законы природы и Господа всего сущего». Деклараторный закон 1766 года, в соответствии с которым британский парламент установил свои права по отношению к американским колониям «ограничивать (их) по любым, каким бы то ни было, вопросам», подчеркнул различия между принципом господства права и правления на основе права. Принцип господства права предполагает обращение к высшим стандартам закона и справедливости, понимаемым скорее в высшем и всеобщем смысле, чем с точки зрения простых смертных или закона, установленного современными политиками. Отцы-основатели верили, что принцип господства права является источником жизненной силы американского общественного строя и основных гражданских свобод. Принцип господства права предполагает, что если наши взаимоотношения друг с другом (и с государством) будут подчинены совокупности относительно справедливых правил, в противоположность подчинению группе отдельных личностей, нам будет грозить меньшая опасность стать жертвами произвола или авторитарного правления. Здесь следует отметить, что политические обязательства, вытекающие из принципа господства права, относятся не только к правам и свободам субъекта и гражданина, но в равной степени распространяются и на правителей. Для охраны прав и свобод личности творцы Конституции разработали защитный механизм, не позволяющий отдельным лицам или государству преступать границы этого основного закона страны. Ромашов Р.А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998.
Отцы-основатели должны были найти ответ на вопрос, как можно осуществить на практике идею правления закона, а не людей, если функции управления могут выполнять только люди. Не следует забывать, что эти лидеры были политическими реалистами, попытавшимися привить дух конституционализма на почву, имевшую уникальные особенности, присущие данному времени и месту. Возможно, самая точная формулировка данной философской и практической дилеммы была дана Джеймсом Мэдисоном в №51 журнала «Федералист». Мэдисон утверждал, что тщеславию должно противодействовать тщеславие. Интересы человеческой личности должны быть неразрывно связаны с конституционными правами его страны. Даже при поверхностном знакомстве с природой человека можно предположить, что «подобный механизм необходим для сдерживания злоупотреблений государственной властью». Если бы мужчины и женщины были ангелами, то не было бы необходимости как во внешних, так и во внутренних средствах контроля над правительством. Однако Мэдисон был реалистом. По его словам, конституционализм влечет за собой политику «возмещения недостатка наилучших намерений путем противопоставления противоположных и соперничающих интересов». Структура Конституции, построенная с учетом необходимости благоразумной заботы о людях, должна позволять государственной власти управлять подданными. Не менее важно, однако, наличие дополнительных мер предосторожности для создания системы сдержек и противовесов внутри самой государственной власти Ромашов Р.А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998..
Разделив полномочия государства между тремя независимыми ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной, творцы Конституции исключили возможность монополизации одной ветвью двух остальных. Распределение полномочий государства между тремя отдельными ветвями власти также позволило предотвратить образование слишком сильного правительства страны, способного к подавлению правительств отдельных штатов. Отцы-основатели намеренно предусмотрели пересечение сфер полномочий и обязанностей ветвей власти. Например, законодательные полномочия Конгресса ограничиваются правом президента на наложение вето. Данное вето, в свою очередь, может быть аннулировано двумя третями голосов обеих палат Конгресса. Президент исполняет обязанности главнокомандующего, но только Конгресс обладает полномочиями на мобилизацию и материальное снабжение и оснащение армии, и, формально, правом объявления войны. Президент обладает полномочиями назначать всех федеральных судей, послов и других высших государственных служащих, но все эти назначения требуют обязательного обсуждения и получения согласия в Сенате. Ни один закон не может вступить в силу, если он не будет утвержден обеими палатами Конгресса.
Верховный Суд обладает правом вынесения окончательного судебного решения по признанию неконституционными как законодательных актов, так и актов исполнительной власти. В этом и состоит основа системы судебного контроля и правомочности федеральной судебной системы США, ведущих свою историю со времени процесса Марбери против Мэдисона (Marbury v. Madison) (1803 г.). Право судебного контроля возникло не на основании текста Конституции США, в котором не содержится явных указаний на подобные полномочия, а явилось следствием ряда судебных прецедентов, имевших место в конце 1700-х годов. Общая особенность этих прецедентов, по крайней мере с точки зрения философского или этического обоснования правомочности судебной системы, заключается во взаимосвязи судебного контроля и божественного закона. Американцев той эпохи можно считать приверженцами античного учения о том, что если действующее право или закон человеческий отступает от естественного права, то есть «закона природы», то это уже не закон, а его извращение. Основная идея сформулирована Джеймсом Отисом (James Otis) в работе «Права британских колоний, утвержденные и доказанные» (1764 г.), где он приводит следующие аргумент
Окончание холодной войны и последующий распад Советского Союза и его коммунистических сателлитов в Восточной Европе позволили испытать триумф и вселили оптимизм относительно перспектив распространения либерально-демократических идей и установления конституционных форм правления. В декабре 2009 года некоммерческая организация «Дом свободы» (Freedom House), поддерживающая распространение демократических идей по всему миру, выпустила в свет фундаментальное исследование, в котором подробно рассматривалось положение в области политических прав и гражданских свобод в 191 стране современного мира. Исследование «Свобода по всему миру в 2008-2009 гг.» содержит вывод о том, что тенденция последнего десятилетия к позитивному и постепенному продвижению к свободному обществу продолжилась и в 2008 году. По данным ежегодного исследования этой организации, 86 государств с общим населением в 2,5 млрд. человек (то есть 40,7 % населения земного шара - самый большой охват населения за время проведения этих исследований), могут быть отнесены к категории «свободных». Население этих государств пользуется широким спектром различных прав. 59 государств с населением в 1,4 млрд. человек (23,8 %) признаны «частично свободными». Для этих стран, в которых политические права и гражданские свободы ограничены в большей степени, зачастую характерна коррупция, присутствие главенствующей правящей политической партии и, в некоторых случаях, - конфликты на этнической или религиозной почве. Исследование относит 47 государств с населением в 2,2 млрд. человек (35,5 %) к категории «несвободных». Население этих государств лишено основных политических прав и гражданских свобод. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА-ИНФРА М, 2009.
Исследование «Дома свободы» подкрепляет широко распространенное убеждение в том, что в современных условиях демократия не имеет приемлемой альтернативы; она стала признанным оплотом современного мира. Однако другая часть этого наследия периода после окончания холодной войны ставит перед политическими лидерами и перед исследователями гораздо более сложные задачи и проблемы. Демократически избранные государственные власти - часто те, которые были переизбраны на второй срок или повторно утверждены путем проведения референдума, повседневно игнорируют конституционные ограничения своей власти и лишают своих граждан основных прав и свобод. Во многих регионах мира наблюдается развитие международного феномена, вызывающего беспокойство, - ограниченной демократии.
В основе этой проблемы лежит различие между демократией и конституционной властью. Данная проблема до сих пор представляла сложность для ее выявления, поскольку после, по меньшей мере векового, присутствия на Западе демократия стала синонимом либеральной демократии. Комплекс гражданских свобод, ассоциирующийся с конституционным либерализмом, теоретически не является демократией. Со времен Платона и Аристотеля термин «демократия» означает власть народа. Данный взгляд на демократию как на процесс выбора государственной власти высказывался многими учеными, от Алексиса де Токвилля (Alexis de Tocqueville) до Джозефа Шумпетера (Joseph Schumpeter) и Роберта Дэла (Robert Dahl). Политолог Сэмюэль Хантингтон (Samuel Huntington) объяснил сущность данного вопроса: открытые, свободные и справедливые выборы являются квинтэссенцией демократии, ее неизбежным sine qua non (обязательным условием). В то же время правительства, избранные таким путем, могут оказаться неэффективными, коррумпированными, недальновидными, безответственными, подвластными узкому кругу интересов или неспособными проводить политику, необходимую для обеспечения общественного блага. В то же время, хотя правительства, обладающие такими качествами, являются нежелательными, они не могут считаться недемократическими. Демократия является одним, но не единственным достоинством общества, и взаимосвязь демократии с другими достоинствами и недостатками общества может быть осознана только при четком выделении демократии из совокупности других характеристик политических систем. Сами по себе выборы и участие в них широких слоев населения не обязательно обеспечивают наличие либеральной конституционной государственной власти. Нарастает беспокойство по поводу быстрого распространения многопартийных выборов в южной и центральной Европе, Азии, Африке и Латинской Америке - беспокойство, которое скорее связано с процессами, имеющими место по окончании выборов. Некоторые из избранных народных лидеров игнорируют существование парламента и управляют страной на основании президентского указа, нарушая основополагающие конституционные принципы.
Естественно, существует целый спектр типажей представителей ограниченной демократии, от умеренных нарушителей до почти тиранов. Многие демократические государства Латинской Америки переживают затянувшийся более чем на десятилетие жестокий экономический кризис, при отсутствии открытых выступлений против правительства со стороны военных или оппозиционных партий. И все же большинство подобных режимов нуждается в консолидации. Отдельные страны продолжают существовать в неизменном виде, несмотря на слабую институционализацию надлежащих демократических структур. Однако демократическая консолидация остается неполной без опоры на конституционный либерализм. Помимо признания правил борьбы за власть должны существовать фундаментальные и самодостаточные системы ограничения исполнительной власти. Одним из последствий преувеличения роли демократии, отдельно взятой в качестве основного критерия свободы, является то обстоятельство, что прилагаются весьма незначительные усилия по хотя бы теоретической разработке конституций для государств с переходной формой правления. Требуется не просто часто назначать выборы или составлять перечень гражданских свобод: необходимо создать систему, которая не будет нарушать эти свободы. Конституционный политический строй выходит за рамки процедур выбора правительства, подразумевая наличие определенных совещательных процедур, защищенных от влияния общества и служащих для защиты личной свободы и принципа господства права. Такое положение вещей требует наличия взаимных обязательств между ведущими группами общества - через механизм координации, включающий конституцию, связанные с ее исполнением политические институты, а также, зачастую, пакт или соглашение между ведущими группами общества, где государственная власть устанавливает порядок в обществе, создавая коалиции из ведущих политических партий и групп, представляющих различные интересы. Цель - установление ограничений властных полномочий государства, независимо от того, какая партия или фракция контролирует государственную власть в данный момент. В начале 20-го века Вудро Вильсон (Woodrow Wilson) стремился к построению мира, в котором бы не существовало угрозы для демократии. Возможно, что в грядущем веке задачей станет построение демократии, не представляющей угрозы для мира. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА-ИНФРА М, 2009.
© И. А. Кравец, 2005
© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005
Российский конституционный процесс с трудом укладывается в линейную перспективу развития. Он имеет свои взлеты и падения, свои периоды прогрессивной эволюции и регресса, свои реформаторские планы и неудачные попытки их воплощения на практике. Современное конституционное развитие России является составной частью политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства на протяжении XIX–XX веков. Становится особенно актуальным анализ политико-правовых проблем формирования российского конституционализма, его нормативных основ и опыта реализации конституционных положений. При этом большое значение приобретает судебная интерпретация Конституции РФ и практическое воплощение ее положений в решениях конституционного правосудия. С начала 90-х годов XX века можно говорить о появлении в России судебного конституционализма , под которым понимается совокупность решений органов конституционного правосудия и отраженных в них правовых позиций по конституционно-правовым вопросам. По точному замечанию редакторов нового учебника М.И. Кукушкина и А.Н. Кокотова, конституционное право стало в большей степени казуальным, настроенным на нужды практической юриспруденции .
Обращение к тематике российского конституционализма стимулируется становленческим характером новых конституционно-правовых институтов, нерешенностью проблем конституционного регулирования многих сфер общественной и государственной жизни. В данной работе продолжается исследование правовых, политических и исторических аспектов формирования российского конституционализма, которые обсуждались на Международной конференции в Москве в декабре 1998 года и получили развитие в последующих работах .
Можно выделить три группы причин, которые определяют актуальность исследования. Во-первых, обращение к проблеме теории и практики современного российского конституционализма объясняется потребностью определить потенции демократического развития как средства согласования различных человеческих интересов неоднородных социальных слоев и этнических групп с учетом общенациональных интересов России и особенностей культурных традиций населяющих ее народов. В то же время характер конституционной реформы 1993 года не может быть объяснен и объективно оценен без учета результатов исследования проблемы конституционализма начала ХХ века, истоки которой лежат в великих реформах 60-70-х годов XIX века, государственно-правового опыта советского строительства и эволюционных возможностях российского конституционализма. Во-вторых, конституционализм как явление мировой политической и правовой культуры сформировался при переходе от традиционного к индустриальному обществу. Однако он сохраняет свое значение в качестве нормативной основы демократического процесса с выходом к информационному обществу (постиндустриальному развитию), которое несовместимо с тоталитарным порядком жизни и требует условий свободного обмена информацией. В связи с этим конституционная система современной России исследуется на предмет возможности обеспечить эффективность отношений между обществом и государством, реализацию основных принципов конституционализма, формирования нового конституционного сообщества граждан. В-третьих, политико-правовая система конституционализма, являясь важной институциональной и процедурной гарантией становления, развития и функционирования саморегулирующихся институтов гражданского общества, одновременно выступает и как условие построения правового государства в России. В ходе исследования выявляются идейные истоки современного российского конституционализма, его соотношение с концепцией правового государства и влияния на процесс конституционализации правового порядка.
Современное конституционное право России является частью правовой системы страны, претерпевающей трансформацию своих фундаментальных основ. При этом значимость конституционного права неизмеримо повышается по сравнению с предшествующим периодом. Оно должно выступать в двух ролях: с одной стороны, устанавливать конституционные основы различных отраслей права и законодательства, с другой – оказывать преобразующее влияние на систему российского права и законодательства. Две данные функции могут входить в противоречие, так как процесс изменения не может происходить быстро, но он требует регулируемого воздействия. Конституционное право само меняется, устанавливая требования для преобразования других отраслей. Поэтому оно испытывает напряжение и трудности, связанные с одновременным осуществлением учредительной и регулирующей функций. Помимо этого, процесс трансформации правовой системы, определяемый часто как правовая модернизация, сопровождается заимствованием различных моделей правового регулирования, которые не могут «в кратчайшие сроки и с наименьшими издержками привести к успеху реформирования» .
В современных исследованиях отмечается существование различных видов конституционных процессов в России. Во-первых, были длительные эволюционные процессы, когда конституция и «дочерние» законы действовали в полном объеме. Во-вторых, были периоды, когда происходили конституционные реформы или изменения и обновление конституции. В-третьих, были революционные периоды, которые обусловливали замену старой конституции новой. Причем, как отмечает профессор Ю.А. Тихомиров, нередко в российской истории конституционный процесс завершался ломкой конституционных институтов или их преобразованием .
Реально проблема ограничения самодержавия и перехода к конституции была поставлена в политико-правовую плоскость в ходе первой русской революции 1905–1907 годов. Именно в этот период проблема политико-правовой модернизации России получила возможность практического осуществления. Однако реализовать удалось только октроированный вариант дуалистической монархии. Дальнейшая правовая и политическая модернизации происходила в рамках советского строительства.
Незавершенность перехода России к конституционному или правовому государству в начале ХХ века осознается современными правоведами и политиками. Как программную цель Конституция РФ 12 декабря 1993 года в ст.1 определяет Российскую Федерацию в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года на всенародном референдуме рассматривается современными учеными-юристами как закономерный итог движения к цивилизованной форме государства.
Если в начале века переход к конституции фактически означал борьбу за ограничение абсолютной монархии, то в 90-х годах ХХ века совершенствование конституционной системы связано с построением правового государства. Исследование начального этапа конституционного развития России, проведенное автором , позволило понять, в какой мере удалось реализовать основные элементы конституционного государства в начале ХХ века, и осознать задачи современного конституционного и государственного строительства.
Дальнейшее исследование было направлено на изучение проблемы влияния конституционных идей, принципов и институтов на процесс трансформации российской государственности и институтов публичной власти в XX столетии, формирование теоретических основ и практики российского конституционализма .
Тематика конституционализма занимает значительное место в современных правовых, политологических и исторических исследованиях. Возрождение интереса к проблематике современного российского конституционализма имеет объективные причины и связано с принятием новой Конституции РФ 1993 года, формированием новой правовой системы, проведением реформ в публично-правовой и социально-экономической сферах.
В исторических и историко-правовых исследованиях конституционализм в России рассматривается как историческая категория, тесным образом связанная с развитием российской государственности. Применительно к истории русского конституционализма использовалась его дефиниция как совокупности взглядов русских конституционалистов на природу государства и общества и как социально-политическое течение, отраженное в деятельности, прежде всего, партии кадетов в начале ХХ века . В своих работах А.Н. Медушевский раскрыл сущность социального конфликта в России периода революции 1905 года, исследовал систему взглядов русских конституционалистов как порождение данного социального конфликта, с одной стороны, и как его теоретическое осмысление, с другой; установил соотношение политической философии конституционализма и социальной реальности. В более позднем обобщающем труде автор значительно расширяет с позиций политической социологии и философии анализ российского конституционализма в XVIII–XX веках в сравнительной перспективе .
В историко-правовом исследовании Ю.В. Пуздрача представлен анализ теории и истории становления конституционализма как процесса разрешения многовекового противоречия между российским самодержавным государством и обществом .
В отечественной литературе по истории правовых и политических учений подробно исследовались конституционные проекты XVIII–XIX веков, исходившие от царского окружения или от представителей дворянской оппозиции, или от разночинцев и представителей революционного крыла освободительного движения в России .
История развития конституционализма как совокупности буржуазно-правовых идей в первые два десятилетия XIX века впервые всесторонне и полно представлена в работах Н.В. Минаевой . В этот период проекты ограничения самодержавия предлагались различными направлениями. Н.В. Минаева выделяет четыре группы направлений: 1) феодально-крепостническое, группировавшееся вокруг Александра I и Н.М. Карамзина; 2) дворянско-олигархическое, представителями которого были братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, Г.Р. Державин и Н.С. Мордвинов, пытавшиеся ограничить права монарха представительным Сенатом; 3) дворянско-реформистское, представленное М.М. Сперанским, А.П. Куницыным, П.А. Вяземским, которые выдвигали проекты различных представительных органов власти; 4) дворянско-революционное, представителями которого были прежде всего декабристы, предлагавшее революционное решение конституционного вопроса, как единственно возможное в преобразовании государственного строя России .
В политических исследованиях особое внимание уделялось также анализу конституционной мысли и проектов российского либерализма в XIX–XX веках, тенденциям политического развития конституционализма в России в XX веке .
В современной отечественной историографии осмысление проблем становления и развития российского либерализма XIX – начала ХХ века занимает значительное место. Активизация этих исследований в начале 90-х годов в немалой степени объясняется проведением курса либеральных реформ в политической, правовой и экономической сферах. До сих пор остаются различными у многих ученых как российских, так и зарубежных, ответы на вопрос, поставленный в конце 50-х годов ХХ века в американской историографии: был ли либерализм реально возможной альтернативой революции и, если да, то почему он оказывал такое небольшое сопротивление реакционному и радикальному давлению?
В данном исследовании ставится проблема приемлемости для современной России концепции либерального конституционализма, осмысляются принципы классического конституционализма с учетом российской правовой и политической традиции. Исследовательский вектор перспектив развития конституционализма исходит из того, что рост и укоренение конституционных учреждений и правосознания как следствие всемерного развития конституционных идей и опыта конституционной практики являются единственно возможным вариантом перехода от мнимого или номинального конституционализма к подлинному и реальному конституционализму. Большую роль в этом процессе играет международный опыт конституционного развития, но преимущественную – собственный. Такая позиция вытекает из конституционного опыта Англии, США, стран Западной и Восточной Европы и находит подтверждение в трудах русских конституционалистов Ф.Ф. Кокошкина, В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Н.И. Лазаревского.
На рубеже тысячелетий конституционализм в России становится необходимым условием движения государства к господству права, рационализации функций государственного регулирования различных сфер общественной жизни, повышения эффективности деятельности органов государства, их надлежащей ответственности за результаты такой деятельности. Вместе с тем только для современного конституционализма характерен базовый принцип - верховенство конституции в правовой системе страны.
Формирование российского конституционализма как правового явления немыслимо без надлежащего обеспечения и проведения в жизнь принципа верховенства конституции. Следует согласиться с лаконичной формулировкой Ю. Лимбах, председателя Федерального Конституционного Суда Германии, о том, что «концепт верховенства конституции присуждает высшую власть в правовой системе конституции» . На пути к реализации этого принципа России удалось преодолеть пока только частично ключевые трудности и проблемы. На наш взгляд, верховенство конституции основывается на следующих постулатах: 1) конституция играет активную роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;
Верховенство конституции в историческом измерении отражает процесс совершенствования механизма реализации конституции, рост средств и методов, с помощью которых конституционные права и свободы обеспечивались, а обязанности исполнялись. На позитивное развитие принципа верховенства конституции несомненное влияние оказывает частота смены конституционных норм, количество действовавших в стране конституций.
Конституционное развитие России в течение длительного периода времени не сопровождалось фиксацией в конституционных нормах принципа верховенства конституции. В условиях монархического государства после государственных преобразований 1905-1906 годов в России были введены в действие Основные государственные законы 23 апреля 1906 года. Однако они не только ничего не говорили о собственной роли в правовой системе страны, но весьма определенно закрепляли через характеристику императорской власти, как самодержавной, верховенство монарха в системе органов государства.
Советские конституции не регулировали данный принцип, но закрепляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации, должностных лиц соблюдать их положения, а также законы СССР и союзных республик, изданные в пределах их полномочий. Вместе с тем советские государ- ствоведы отстаивали в своих работах необходимость существования на практике принципа верховенства конституции. Верховенство конституции в системе законодательных актов признавалось общим началом теории социалистической конституции. Постулат о строгом соблюдении конституционных норм являлся в советский период теоретической, но отнюдь не практической сердцевиной конституционной законности . Смена советских конституций, особенно в период конституционного регулирования общенародного государства, при котором существовал значительный конституционно регламентированный перечень демократических прав и свобод, а также декларирование цели демократизации общественной жизни, создавали предпосылку и запрос на увеличение роли конституции в правовом регулировании общественных отношений. Но реального воплощения в правовой системе страны этот принцип верховенства конституции не получил.
В условиях существования писаного Основного закона принцип верховенства права закрепляется в его тексте в форме верховенства конституции. Хотя принцип верховенства права шире и богаче по своему правовому содержанию, чем позитивная формулировка о верховенстве конституции, все же последняя является ценным приобретением современного конституционализма. Она свидетельствует о переводе на язык конституционных норм и позитивного права в целом абстрактных принципов права и справедливости, которые стали уже общепризнанными в обществе или к которым данное общество стремится в своем развитии.
В действующей Конституции РФ 1993 г. (ст.4 ч.2) принцип верховенства конституции впервые в истории конституционного развития России получил юридическое закрепление. Как справедливо отмечают
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, «в признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским конституциям идея подчинения государства конституции, праву» . Однако самого по себе провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к прокламациям слишком сильно, т.к. основано на неизжитой традиции часто встречающегося в различных сферах регулирования расхождения между нормой и жизненными реалиями. В советский период многие конституционные положения бездействовали, действия органов власти, различные сферы жизни общества не были связаны нормами конституции. Расхождение между реальной политикой государства и некоторыми демократическими положениями конституций, - особенно Конституций СССР 1977 и РСФСР 1978 годов, «воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к чисто декларативным» .
Тем самым советский опыт конституционного регулирования наглядно продемонстрировал, что верховенство конституции может быть правовым регулятором при его обеспечении юридико- техническими средствами.
Принцип верховенства конституции призван показать место конституции в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирования и деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепляемым в ней правам способствует развитию определенного конституционного патриотизма в стране с неустойчивыми конституционно-правовыми институтами. Знамя конституционного патриотизма может служить и основой для критики созданного в соответствии с конституцией государства. Так, в Германии критике подвергается конституционно провозглашенное правовое государство с позиции «принципов разума» .
Однако верховенство конституции характеризует не только её положение в иерархии правовых актов. Выступая в качестве юридической базы для развития всех отраслей российского права, действующая конституция регулирует и закрепляет процесс создания правовых норм и актов, которыми обеспечивается проведение политических, культурных и социально-экономических преобразований в обществе. Насколько стабильным и эволюционным будет развитие самой конституции, настолько реформирование государственной и общественной сфер жизнедеятельности приобретет завершенный характер. Обновление современного гражданского, уголовного, трудового законодательства должно быть согласовано с основными принципами и положениями конституции.
Юридическое измерение верховенства конституции может состоять из нескольких аспектов. Первым является поведенческий аспект. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, граждан и иных лиц должна согласовываться с конституционными принципами и нормами, отражающими «дух» и «букву» конституции.
В этом смысле следует различать конституцию как определенный текст, т.е. документ, называемый конституцией; и конституцию как совокупность норм, которыми устанавливается верховное право страны. Эти два значения конституции взаимосвязаны, но не идентичны. Применительно к Конституции США два значения термина «конституция» использует Майкл Дж. Перри
Действия публичных властей и граждан согласуются с конституцией, если вытекают из ее предписаний или осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется.
Второй аспект верховенства конституции связан с характером объекта конституционного регулирования. Нормы конституции регулируют наиболее значимые общественные отношения и притом не в полном объеме. Многие конституционно-правовые институты конкретизируются и детализируются в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации или даже в нормативных актах органов местного самоуправления. Поэтому в практическом плане для обеспечения верховенства конституции большое значение приобретает четкая дифференциация конституционных положений, которым необходимо следовать, исходя из «буквы» Конституции, и положений, которые могут быть конкретизированы и детализированы в правотворческой деятельности, прежде всего законодательных органов государственной власти. Последние в своей деятельности должны руководствоваться «духом» Конституции. В связи с этим возникает проблема определения границ полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по интерпретации конституционных норм через нормотворческую и правоприменительную деятельность. В ходе такой деятельности не должны нарушаться основы конституционного строя, которые устанавливаются в главе 1 Конституции РФ и распространяются на всю территорию страны.
Третий аспект верховенства конституции определяется спецификой территориальной организации государства. В целом следует отметить, что современный конституционализм в странах развитой демократии независимо от того, являются ли государства унитарными или федеративными, предполагает наделение конституции свойством верховенства, которое распространяет свое действие на всю территорию страны. Тем не менее, в федеративных государствах верховенство конституции имеет свои особенности.
В ч.2 ст.4 Конституции РФ закреплено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Смысл данного положения заключается не только в том, чтобы провозгласить верховенство федеральной Конституции, но и в том, чтобы установить принцип верховенства федерального права над правом субъектов РФ. Обеспечение верховенства федерального права становится проявлением государственного суверенитета России. При этом именно в Федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством Конституции и верховенством федеральных законов. Невозможно обеспечить верховенство федеральной Конституции, если не проводится в жизнь приоритет федерального законодательства. В России это объясняется тем, что Конституция РФ предусмотрела федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются в случаях, предусмотренных конституционными нормами, и развивают или конкретизируют отдельные ее положения. В связи с этим в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства. В исследовании Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской отмечается, что презумпция отсутствия расхождений между правовым актом и Конституцией не действует, когда расхождение очевидно. Для должностных лиц органов исполнительной власти это требование справедливо. Однако с подобной ситуацией могут столкнуться и законодатели на уровне субъекта РФ, и судьи. В этом случае они должны приостановить законотворческий процесс (для законодателей) или судопроизводство (для судей) и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ .
Принцип верховенства федерального права, согласно действующей Конституции РФ, применяется с ограничениями. В ч.5 и 6 ст.76 федеральной Конституции устанавливаются нормы, на основе которых должны разрешаться коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В научной литературе предлагается эти нормы именовать коллизионными, действующими в конституционном праве и входящими в федеральное коллизионное право. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, федеральное коллизионное право выступает как подотрасль коллизионного права и предназначено для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях .
Так, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции России законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Тем самым коллизия между нормами федерального права и права субъектов РФ в этом случае разрешается на основе принципа верховенства федерального права.
Согласно ч.б ст.76 федеральной Конституции, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В этом конституционном положении содержится ограничение принципа верховенства федерального права.
Как следует понимать данное ограничение? На какие виды федеральных правовых актов оно распространяется? Во-первых, положение ч.б ст.76 Конституции РФ следует рассматривать в системной связи с положением ч.2 ст.4 Конституции о верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации. Принципу верховенства федеральной Конституции и федеральных законов не противоречит право и возможность субъектов РФ осуществлять нормотворческую деятельность по вопросам собственного ведения и в пределах границ, установленных нормами конституционного права, в том числе в результате толкования Конституции Конституционным Судом РФ. По мнению профессора В.А. Кряжкова, ч.б ст.76 Конституции фиксирует гарантии верховенства закона и иного норматывного правового акта субъекта федерации , принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования, в соотношении с федеральным законом .
Во-вторых, Конституция не запрещает принятие норм федерального права по предметам ведения субъектов РФ, но в случае такого принятия они вступают в коллизию с нормами регионального права, которые должны обладать приоритетом в применении. Однако, если соответствующие нормы регионального права отсутствуют, должны применяться нормы федерального права, регулирующие подобные общественные отношения. Следовательно, по предметам ведения субъектов РФ нормы федерального права имеют ограниченное действие и применение. В этом состоит ограничение принципа верховенства федерального права.
В-третьих, из буквального смысла ч.б ст.76 Конституции РФ вытекает, что ограничение принципа верховенства федерального права распространяется только на федеральные законы, принятые по вопросам ведения субъектов РФ. Значит ли это, что принцип ограничения не действует в отношении других видов федеральных нормативно-правовых актов и, следовательно, могут быть приняты по вопросам ведения субъектов РФ, например, указы Президента РФ или постановления Правительства? На наш взгляд, может существовать коллизия между нормами регионального права и нормами, содержащимися в других (помимо законов) федеральных нормативно-правовых актах. При наличии такой коллизии должны применяться нормы регионального права, если они приняты в пределах вопросов ведения субъектов Федерации и не содержат «федеральный вопрос» или «вопрос совместного ведения».
В-четвертых, конституционный контроль за нормативноправовыми актами, принятыми субъектами РФ в порядке ч.б ст.76 Конституции РФ, находится вне компетенции Конституционного Суда РФ и осуществляется другими федеральными судами или органами конституционного (уставного) контроля соответствующего субъекта Федерации.
К вопросам собственного правового регулирования субъектов РФ относятся такие вопросы, которые не входят в предметы ведения РФ и в предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Представляется, что и после почти десятилетнего срока действия Конституции России эта сфера окончательно не определена и вызывает множество спорных ситуаций и коллизий.
Проблема обеспечения верховенства российской конституции связана с федеративным устройством государства, при котором субъекты федерации, обладая самостоятельным правом принятия конституций (в республиках), уставов, законов, не всегда соблюдают правило приоритета федерального права над правом субъектов федерации. Нормотворчество субъектов РФ в период с 1993 по 2002 год дало множество примеров несоблюдения, как принципа верховенства федеральной Конституции, так и принципа верховенства федеральных законов. В некоторых республиках (Башкортостане, Якутии, Татарстане, Тыве) Конституции даже умалчивали о верховенстве и прямом действии Конституции РФ на их территории. Как отмечает В.В. Невинский, появлялся «простор для неоднозначного отношения к авторитету федеральной конституции и связанности самих республик основами конституционного строя России» .
Наиболее сложно обеспечить верховенство конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации . Нормативно-правовые акты, изданные в сфере совместного ведения, очень часто оказываются несоответствующими Конституции РФ и федеральным законам. Можно с уверенностью констатировать, что сфера совместного ведения - наиболее проблемная область российского законодательства, как с точки зрения надлежащей реализации конституционных норм, так и с позиции реального разграничения конкретных полномочий между федеральным законодателем и законодательными органами субъектов РФ. После вступления в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» стали более определенными условия участия субъектов РФ в законодательном процессе на федеральном уровне, появилась законодательно закрепленная процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения.
Однако с позиций обеспечения верховенства Конституции РФ в сфере совместного ведения данный Закон имеет существенный недостаток. Очень важным в сфере совместного ведения является определение соотношения и пределов действия законодательного и договорного порядка разграничения вопросов совместного ведения. Закон определяет соотношение юридической силы федеральных законов и договоров, что стало позитивным явлением в российской правовой системе. Между тем закон не вносит ясность в предметную область законодательного и договорного регулирования вопросов совместного ведения. Как отмечает профессор Ю. Дмитриев, «остается не ясным, в каком случае тот или иной вопрос совместного ведения должен быть решен законом, а в каком - договором» . Конечно, Закон не смог бы перечислить все вопросы, по которым должен быть в обязательном порядке издан федеральный закон. Тем не менее, законодатель мог бы ограничить предметную сферу договорного регулирования. На наш взгляд, юридически целесообразно было бы зафиксировать в Законе те вопросы совместного ведения, для которых форма договора не может быть применена. В этом вопросе мы разделяем позицию Ю. Дмитриева.
Соблюдение федеральной конституции связано с необходимостью её единообразного понимания на всей территории государства. Для этого легализован и закреплен в конституционных нормах (ч.5 ст.125 Конституции РФ) институт толкования конституции. Наряду с функцией толкования Конституционный Суд РФ осуществляет и функцию конституционного контроля, выступая институциональной гарантией верховенства конституции. В советский период практическая потребность осуществления подобных функций отсутствовала. С одной стороны, «советский конституционализм» базировался на концепции полновластия Советов- как единственных органов государственной власти, правовые акты которых не предполагалось проверять на конституционность. При этом единообразное понимание конституционных норм обеспечивалось не правовым, а политическим контролем в условиях административно-командной системы. С другой стороны, советские конституции во многом не были реально действующим правом и не использовались правоприменительными органами непосредственно при вынесении решений. Закрепление в новой конституции России (ч. 1 ст. 15) принципа её прямого действия подразумевало стремление преодолеть укоренившийся недостаток советского конституционного регулирования - не действенность и фиктивность норм конституций. Обеспечение прямого действия конституции - важнейшая задача всех судов общей юрисдикции. Различное применение в судах положений конституции не совместимо с режимом конституционной законности. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ 31 октября 1995 г. принял постановление, разъясняющее некоторые вопросы применения судами конституции при осуществлении правосудия. Это постановление в силу выработавшейся еще в советский период традиции стало обязательным для судов общей юрисдикции при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Однако в современной действительности оно вызывает споры теоретического характера, влияющие на правоприменительную деятельность, а правила применения Конституции, изложенные в этом постановлении, стали конфликтовать с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам.
В конце XX века интеграционные процессы в Европе заставляют переосмыслять в определенной степени постулат о верховенстве конституции, который является одним из ключевых в современном конституционном праве. Международная интеграция привела к появлению новых правовых систем - европейского права (права Европейских Сообществ - права ЕС) и права Совета Европы. Право ЕС имеет наднациональный характер. Оно инкорпорируется в национальные правовые системы государств - участников интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством. Вследствие этого меняется привычное соотношение источников конституционного права в государствах, которые являются участниками межнациональных интеграционных объединений.
Так, по мнению Л.М. Энтина, постулат о том, что «конституция - это высший по своей юридической силе нормативно-правовой акт, коему соответствуют или должны соответствовать все иные нормативно-правовые акты, отныне должен восприниматься с некоторыми оговорками, а зачастую и вообще ставиться под сомнение» . Правовой режим нормативно-правовых источников европейского права имеет особенность. Эти источники создаются институтами Сообществ, а содержащиеся в них нормы являются нормами прямого действия и обладают верховенством по отношению к нормам национального права, даже если речь идет о конституционно-правовых нормах.
В свете интеграции России в европейское правовое пространство положения Конституции РФ необходимо интерпретировать с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека и, в частности, норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочноепособие. - М., 1999. - С.51-52.
Таким образом, несмотря на существенные различия в рассмотренных выше моделях, конституционализм является системой реально существующих, базирующихся на праве механизмов, определяющих и регулирующих взаимоотношения между государством и гражданским обществом, способствующих сохранению стабильности и поддержанию социального порядка.
ГЛАВА
2. Основные проблемы
формирования современного
конституционализма
2.1
Проблема совершенствования механизма
правового регулирования взаимоотношений
личности и государства
Исследование проблем конституционализма в России представляет собой важнейшее направление юридической науки, связанное с решением комплекса крупных по своему масштабу задач укрепления конституционного строя.
Российский конституционализм все в большей степени осознается и воспринимается обществом как ведущий фактор строительства правового демократического государства, дальнейшего развития системы прав и свобод человека и гражданина, укрепления институциональных структур гражданского общества в России 7 .
Современное конституционное развитие России является составной частью политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства. Глобализация современных политических процессов обусловливает возрастание ценности государственных начал и механизмов как факторов преодоления переходных и кризисных компонентов, введения их в русло гармонизации потребностей и интересов во взаимоотношениях общества и государства, государства и личности.
Одной из основных проблем современного конституционализма является совершенствование механизма правового регулирования взаимоотношений личности и государства, прежде всего выделение в его рамках и развитие механизма юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина 8 . В связи с этим перед юридической наукой встает задача переосмысления теоретических и практических аспектов регулирования взаимоотношений государства, общества и личности, исследования тенденций гарантирования прав и свобод человека в соответствии с Конституцией и на этой основе разработки отечественной концепции прав и свобод человека.
Проблемы обеспечения прав и свобод личности далеко выходят за рамки внутригосударственных, приобретая характер глобальных проблем. Будучи участником большинства важнейших международных соглашений, заключенных в рамках ООН, ОБСЕ и Совета Европы, Россия в настоящее время занимает достойное место в системе органов и организаций, осуществляющих международную защиту прав человека. Активная международная деятельность России создает благоприятные условия для развития механизма обеспечения и защиты прав человека.
Исполняя свои международные обязательства в области прав человека, Россия активно реформирует свое законодательство в соответствии с гуманистическим содержанием конституционных положений и международными стандартами. Нельзя не признать, что сделано в этом направлении немало: приняты фундаментальные национальные нормативно-правовые акты, активизированы процессы существенных преобразований в организации и деятельности госорганов, общество постепенно отказывается от нигилистического отношения к праву вообще и правам человека в частности. В настоящее время отмечается тенденция к активизации поведения человека в отстаивании своих прав. Уже привычной становится практика возложения на государство правовой ответственности за нарушение прав человека и подачи соответствующих жалоб в Европейский Суд по правам человека 9 .
Несмотря на отмеченные благоприятные факторы, сохраняется разрыв между практикой и нормой, между конституционными положениями, устанавливающими уровень свободы личности, и реальным осуществлением прав и свобод. Ведь по-прежнему спустя 13 лет после принятия Конституции права человека крайне трудно реализовать. Социологические исследования показывают, что «существенного продвижения в осуществлении провозглашенных Конституцией прав и свобод человека не произошло». Более того, чем более значимо для граждан право, тем чаще оно нарушается.
Бездействие принимаемых нормативно- правовых актов не может не быть связано с низким уровнем научного осмысления проблемы юридических гарантий прав и свобод человека, отсутствием общей концепции в этой сфере.
В новых условиях признание прав человека высшей ценностью означает признание приоритета прав человека в отношениях государства и личности, непосредственно влияя на расстановку сил в этих взаимоотношениях. Признавая права человека, государство берет на себя обязательства, которые носят не пассивный (т. е. невмешательство), а активный характер, предполагающий не только активную организационную деятельность, но и ответственность государства 10 . Таким образом, акт признания прав человека означает признание наличия правовых отношений между человеком и государством. Природа этих отношений специфична, как специфичны и сами конституционные права и свободы человека.
Таким
образом, своеобразие юридической природы
прав человека в решающей степени связано
с тем, что они являются не только субъективными,
но и одновременно публичными правами
- именно в таком качестве они способны
определять порядок взаимоотношений личности
и государственной власти. Из данного
свойства прав человека следует, что «они
трансформируются в обязанность государственной
власти закрепить права в позитивных законах,
создать механизмы их реализации и защиты
посредством эффективных юридических
процедур». Установление и защита субъективных
публичных прав необходимы в той же мере,
в какой и установление и защита гражданских
прав.
2.2
Проблема утверждения конституционализма
в России
Глубинные причины трудностей в становлении российского конституционализма коренятся в особенностях восприятия в России выработанных мировой практикой ценностей демократии, прав и институтов гражданского общества.
Для российского правового сознания и правовой культуры характерно особое, условно говоря, "незападное" отношение к Конституции и степени вживания ее основ в общественную и государственную жизнь 11 . Голосовавшие "за" или "против" Конституции люди вряд ли разбирались, что означает замена советской системы представительной и исполнительной власти президентским правлением, едва ли большинство населения увидело новые особенности конституционного регулирования прав и свобод, последствия закрепления равноправия всех форм собственности и провозглашения государственного признания и защиты частной собственности. Люди интуитивно связывали принятие новой Конституции с будущим улучшением их жизни. Однако отсутствие улучшения жизни людей дает сегодня оппонентам действующей российской Конституции почву утверждать о необходимости принятия нового Основного Закона государства, который якобы должен устранить порочный строй. Представляется, что такая постановка вопроса едва ли на пользу российской государственности. Конституция несовершенна - это факт. Но ее можно усовершенствовать путем внесения поправок, многие проблемы решаемы толкованием Конституционного Суда РФ, принятием федеральных конституционных и федеральных законов и т. д.
В качестве главного недостатка действующей Конституции политики, апеллирующие к народному мнению, выделяют суперпрезидентскую власть, лишающую парламент реального контроля за Президентом и исполнительной властью. Думается, что замена президентской республики на парламентскую сделает наше общество процветающим и сильным. Состояние партийной и фракционной систем свидетельствует о слишком сильной дисперсии политических сил. Кроме того, действующей Конституцией не до конца последовательно проведено разделение государственной власти. Ее баланс явно смещен в пользу Президента.
Другой тревожной тенденцией является сохранение неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственной целостности и единству правовой системы. Одна из коренных причин видится в разногласиях в понимании конституционных основ федеративного устройства, соотношении между Федерацией и ее субъектами: начиная от трактовки государственного суверенитета и прав России как федерального центра до конкретных вопросов разделения финансов, государственной собственности, природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами. Наблюдается общая тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав конституционным (уставным) законотворчеством субъектов РФ 12 .
Нельзя не заметить, что проблемы утверждения российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизмов ее обеспечения. Именно с этих позиций следует рассматривать фундаментальную для России проблему - гарантированность прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности российского конституционализма.
Статистика показывает, что Россия оказалась в числе той группы самых слаборазвитых государств, где доход на одного человека в среднем составляет ниже 1 долл. за день. Криминализация общества как еще один фактор незащищенности человеческой жизни в России заставляет по новому посмотреть и на проблему отмены смертной казни как средства наказания. В качестве промежуточной меры гуманизации российского права важное значение имело учреждение института присяжных заседателей. Однако, как свидетельствуют факты, у нас не так-то просто проходит внедрение европейских стандартов прав и свобод человека, их гарантирование.
Рассматривая российский конституционный строй с точки зрения мировых и европейских стандартов конституционализма, нельзя не остановиться еще на одном, как представляется, глобальном аспекте утверждения демократического правового государства - формировании ответственной государственной власти. В этом смысле речь, должна идти о двух формах ответственности государственной власти: публичной (перед народом и гражданами) и правовой. Позитивным является тот факт, что в отдельных субъектах Федерации (например, Калининградской области), самостоятельно закрепляют формы ответственности высших должностных лиц и органов государственной власти за нарушение Конституции России и федеральных законов.
Таким
образом, проблемы утверждения конституционализма
в России необходимо решать максимально
через рычаги текущего законотворчества
и правоприменения. Но если для этого потребуется
внесение поправок в Конституцию России,
то такая политика должна проводиться
с учетом уроков пятилетнего действия
российской Конституции и предыдущей
истории отечественной государственности.
В этом смысле не стоит торопиться, ибо,
думается, прежде чем отрезать, мы ее еще
семь раз не примерили.
2.3
Проблема конституционной модернизации
Современный конституционализм основывается на предположении, что писаная конституция должна быть не только демократической, но и обеспечивать баланс между стабильностью и динамическим прогрессивным развитием государства и общества 13 . Теория конституционализма включает в качестве обязательного постулат о верховенстве писаной конституции в странах, где принята и действует кодифицированная или некодифицированная конституция, с преобладанием юридической силы, как правило, одного правового акта, выполняющего роль основного закона страны.
В теории современной конституции исследователи признают, что способы подготовки, принятия и изменения конституции могут быть различными, опираться на демократическое участие граждан или авторитарные традиции политического господства. Однако обсуждение, поиск оптимальных способов пересмотра конституции и принятия конституционных поправок являются интегральной частью теории современной конституции.
Среди юридических свойств конституции признается и такое юридическое свойство, как особый порядок принятия и изменения конституции. Особый порядок принятия конституции может быть связан с предварительным всенародным обсуждением проекта конституции или состоять в вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум). Впрочем, всенародное обсуждение в отличие от референдума следует относить к консультативной форме прямой демократии, применение которой не порождает принятия обязательных решений. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. Главное в процедуре референдума то, что в случае принятия конституции "она приобретает государственно-обязательную силу". Консультативные формы прямой демократии в условиях развитого конституционного строя, как правило, не используются для юридической легитимации конституции как основного закона страны. Современный конституционализм базируется на народном характере конституций, поэтому формы народовластия, используемые для принятия и введения в действие конституции, должны предполагать возможность принятия в ходе политического волеизъявления не консультативных, а обязательных решений.
В свете разрабатываемой теории конституционной модернизации в современных исследованиях значительно больше внимания следует уделять вопросу о надлежащем перечне субъектов права на конституционную модернизацию, о составе таких субъектов (имеющих право инициировать пересмотр конституции и внесение конституционных поправок) 14 . Имеет значение для современной конституционно-правовой науки и вопрос об условиях и порядке правового регулирования субъектов права на конституционную модернизацию: достаточно ли в этом случае внутригосударственного (конституционно-правового) регулирования или необходимо ставить вопрос и осмыслять потребность международно-правового признания и регулирования данного права.
На заре XX века под Конституцией понимались “совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида к государственной власти”.
Под конституцией понимается основной закон государства, закрепляющий основы общественного и государственного строя, принципы взаимоотношений государства и личности, совокупность прав, свобод и обязанностей граждан, национально-государственное и административно-территориальное устройство, а также принципы формирования и функционирования системы государственных органов.
Гражданскому обществу соответствует конституционализм, или конституционный режим функционирования государства. Суть его заключается в определенных конституцией мере и масштабе допустимого вторжения политической власти в какую-либо сферу жизни. Государство функционирует на основе конституции и в рамках, определенных ею. Главное в конституционализме не конституция, а принцип исключения полновластия кого-либо. Великобритания является примером страны конституционализма, но без конституции.
Конституционализм – это наиболее рациональная базовая модель для обществ индустриальных и постиндустриальных; именно он в наибольшей степени отвечает потребности человека в самостоятельности, самоопределении, автономии. Все более осознается, что при конституционализме создаются наиболее благоприятные условия для экономического развития, роста благосостояния.
Англо-амерканские модели конституционализма. К началу - середине XIX в. в Англии оформляется классический либеральный тип гражданского общества и соответствующий ему режим отношений общества и государства – режим конституционализма.
Исторически первый вариант конституционализма можно назвать негативно-либеральным. Основные его понятия - свобода человека, реализуемая в гражданских правах, и принцип невмешательства государства в пространство свободы человека.
Такая модель была основана на менталитете, который воспроизводился протестантской этикой, по преимуществу распространенной в США и Англии, англоязычных странах Северной и Центральной Европы. Идеал общества виделся в обеспечении свободы человека, умеренных налогах и защите государством общего порядка и внешней безопасности.
На протяжении двухсотлетней истории США не стоял вопрос об отношении к монархии и роли монарха в развитии конституционализма.
Хотя еще Аристотель описал конституционное правление в очень ясных и четких категориях, практическое воплощение данного идеала относится лишь к новому времени. При конституционном строе налагается двоякое ограничение: некоторые виды вмешательства власти в общественную и частную жизнь запрещаются, а процедуры четко предписываются. С одной стороны, правительству запрещены некоторые виды деятельности, а государству непозволительно вмешиваться в дела частных лиц. В США власть ограничена, первые десять поправок к конституции ограничивают власть как федерального, так и местного правительства. С другой стороны, исполнительная, законодательная и судебная власти должны действовать в соответствии с процедурами, предписанными конституцией, или подзаконными актами. Таким образом, конституционное правление связано с обеспечением прав и свобод граждан и ограничением власти правительства.
В своей работе “Анализ политической системы” А. Верни показал,что теоретики конституционного строя разработали три модели конституционного правления:
2) постулат относительно разделения власти на законодательную и исполнительную, выведенный из теории Локка и Монтескье, не означает непременно обособленное существование каждого вида власти;
3) система не может быть признана конституционной, если значение законодательной власти не равно и не превышает значения власти исполнительной.
Т.Джефферсон (1743-1809), автор проекта Декларации независимости США 1776 г., вышел за пределы локковской "либеральной концепции" ограниченного правления. Локковская триада о правах человека - “жизнь, свобода, собственность”- заменена в Декларации другой триадой - “жизнь, свобода, стремление к счастью”. Если государственное правление противоречит этим целям, то, как считал Джефферсон, народ имеет право изменить, уничтожить существующую форму правления, свергнуть деспотическое правительство. Замена слова "собственности" на "стремление к счастью" означало не игнорирование и тем более не отрицание собственности, но признание необходимости чего-то более существенного для человека, чем собственность. Для достижения счастья собственность - важнейшее условие, средство, но не самоцель. Широко распространено мнение о многовековой стабильности Конституции США 1787 г., в которую за все время ее существования было внесено всего 26 поправок. Однако не надо забывать, что эта конституция постоянно меняется в решениях Верховного Суда США.
Обширный и разнообразный опыт организации и реализации принципа разделения властей (первый такой опыт, как известно, был принят в Конституции США в 1787 г.) дал основания для различных суждений и оценок действенности этого принципа.
Принципы существования Федерации достаточно четко изложены в Конституции США 1787 года - родоначальнице федерализма. Прежде всего в ней закреплено главное правило жизнедеятельности любого общества, любой системы - разделение труда. Субъекты Федерации наделили центр точно оговоренным перечнем полномочий, установили его компетенцию. Все остальное априори осталось за субъектами Федерации, естественно,в равной степени. При этом отпала необходимость оговаривать полномочия самих субъектов и декларировать их равенство между собой и по отношению к центру: в США штаты наделили федеральный центр полномочиями, т. е. был создан приоритет законодательной воли субъектов федерации в конституционном процессе. Собственно, речь идет о том, что основной закон Федерации вступает в действие на территории субъекта только после ратификации его соответствующим законодательным собранием. Конституции США определяет только одно основание вмешательства центра во внутренние дела субъекта без его просьбы о таком вмешательстве.
Евроконтинентальная модель конституционализма. В Центральной и Восточной Европе к конституционализму шли принципиально иным путем. Концепция и практика правового государства стала национальным историческим примером принципа невмешательства и одновременно национальной моделью соединения идеи конституционализма с этатизмом, с учетом немецкой традиции полицейского государства. Конституционализм принимался при обязательности правового порядка, сведения функций государства до минимума, который определялся нормами справедливости. Идея об особой роли государства в жизни общества выразилась в принципиально новом направлении в понимании сущности конституционализма. Судьбы конституционализма ставились в зависимость от самого государства, его способности расширять свободу граждан.
Практика XIX в. развеяла миф о рациональности и оправданности негативно-либеральной модели. В ответ на противоречие первичной модели конституционализма реалиям индустриализированного и урбанизированного общества сформировалась позитивно-либертарная модель конституционализма. Основой англо-американского варианта этой модели явилась идея регулирующего государства.
В Германии, а в последующем и во всей Центральной и Восточной Европе позитивно-либеральная модель выражалась в концепции правового государства.
Идея регулирующего государства была сформулирована в книге В.Вильсона” Конституционное государство” (1902). Смысл регулирования - в предоставлении всем необходимых условий и возможностей для саморазвития. От такой функции выигрывают справедливость и общество в целом.
Наличие конституции само по себе еще не гарантирует конституционную форму правления. В западной истории было много примеров, когда правительства тех или иных стран считались конституционными, в то время как в формальном смысле основной закон в этих странах отсутствовал. В Великобритании - источнике многих современных конституционных традиций - до настоящего времени не установлено подчинение правительственной деятельности какому-либо единому конституционному документу. С другой стороны, и в XX веке имелось немало случаев, когда самые жестокие тирании действовали под маской должным образом составленной конституции.
Великобритания до сих пор не имеет писанной конституции, хотя в течение нескольких лет (1653-1660) все-таки действовала писанная конституция “Орудие управления” О.Кромвеля, не оказавшая сколько-нибудь заметного влияния на развитие британского конституционализма.
В традиции западной цивилизации конституционализм занимает почетное место, он определяет политическую схему, верховное положение в которой занимает закон, а не индивидуализм.
Современные тенденции. 1.Одна из наиболее характерных черт современного политического развития обусловлена тем, что конституции были направлены на расширение индивидуальных прав, независимо от классовой или конфессиональной принадлежности.
Конституции коммунистических государств делали большой упор на экономические права.
Конституции Германии, Италии трактуют экономические права не только как индивидуальные, но и как социальные и экономические в своих вариациях.
2. Конституционные суды считаются наиболее авторитетными институтами (ФРГ, Италия). Важной чертой американского конституционализма, оказывшей значительное влияние на теоретиков континентальной Европы, стала идея превращения суда скорее в хранителя конституции, чем в авторитет законодательной или исполнительной власти.
3. Наиболее поразительной и новаторской чертой всех этих конституций является отход от идеи национального суверенитета как центральной предпосылки политической теории. Преамбула французской конституции устанавливает, что на “условиях взаимного согласия Франция допускает ограничения своего суверенитета, необходимые для достижения и защиты мира”. Подобные положения содержатся и в итальянской конституции.
4. Верховная власть, утверждает иранская конституция, - это Бог, а люди могут лишь толковать и исполнять божественные предназначения. В исламе выполнять волю Бога означает действовать в соответствии с мусульманским правом, которое представляет собой не некий законченный свод правил поведения на все случаи жизни (как нередко считают), а весьма гибкую законодательную систему. Эта система имеет четыре источника: священное писание (Коран); священное предание (рассказы о жизни пророка и его двоюродного брата - зятя Али у шиитов); мнение мусульманской общины.
В исламе нет замкнутого и строго иерархически организованного духовенства. Каждый мусульманин, имеющий минимум богословских знаний, может выступать в качестве муллы. Сочетание особых прав духовенства (играющего у шиитов традиционно более важную роль, чем у суннитов) и принципов выборности создали в Иране очень прочную, гибкую систему власти, в сущности, гораздо более демократическую, чем во многих странах Ближнего и Среднего Востока. Широкие права парламента в Иране не идут ни в какое сравнение с ролью представительных учреждений в Ираке, Сирии, Египте, арабских монастырях Персидского залива.
Если на Западе идеи конституционализма развивались и реализовывались в результате корректировки устоявшихся христианских максим и национальных традиций, поиска основ мира в обществе, то в России идея конституционализма возникла как попытка выйти из тупика, застоя, как обоснование условий ускорения развития, приобщения России к прогрессивным просветительским идеям.
Имеющийся англо–американский и евроконтинентальный поучительный опыт говорит о том, что нет единой универсальной модели отношений общества и государства.
Различное понимание конституционного строя мы находим у Ю.П.Еременко, В.Т.Кабышева, О.Е.Кутарина, Н.А.Богданова. О.Г.Румян-цев в работе “Основы конституционного строя России“ проводит сравнение с конституционными моделями зарубежных стран.
Многие политологи и юристы, прежде всего М.Баглай, В.Туманов, Б.Топорнин, внесли большой вклад в подготовку Конституции 1993 года, отстаивая демократические принципы организации власти в России. Активно изучают конституционализм Е.Б.Евдокимов, А.Н.Кокотов, М.И. Кукушкин, С.С.Алексеев, В.Д. Перевалов, В.М.Корельский и другие ученые.
Однако проблема конституционализма, по сути, еще не стала предметом целостного системного исследования. На эту тему в литературе нет единства, что говорит о слабой теоретической проработке проблем Конституции РФ. Немаловажную роль здесь сыграло и то, что обсуждаемая проблема рассматривалась скоротечно, что сужало возможность ее всестороннего анализа, придавало классово-идеологическое звучание.
Конституция 1993 года была подготовлена на основе недолгих политико-правовых дискуссий по поводу новой концепции государственного строя. При характеристике конституционного строя образца 1993 года следует выделить противоположные тенденции: демократическую и авторитарную. Впервые в российской истории человек на конституционно-правовом уровне признается высшей ценностью государства. Содержащийся в главе 2 Конституции “Права и свободы человека и гражданина” каталог прав и свобод человека и гражданина выводит Россию в конституционно-правовом плане в разряд передовых демократических государств, что неоднократно признавалось зарубежными правоведами
Верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России - одна из важнейших конституционных основ.
Существенную угрозу конституционному строю и политической стабильности в стране представляет издание субъектами Федерации нормативных актов, противоречащих конституции страны. Органы законодательной власти некоторых регионов ставят под сомнение правомочность юридической экспертизы правовых актов субъектов, проводимой Минюстом, считая, что он тем самым посягает на их право законотворческой деятельности.
В механизме установления конституционного правления можно отметить следующее:
1) власть закона. Формами закона могут быть: обычное право, правовые прецеденты, подзаконные акты, т.е. различные статусы;
2) процедурные гарантии, справедливые и общеизвестные процедуры, связанные с применением закона и деятельностью властей;
3) теория контроля и противовесов. Это общепризнанный механизм, однако он не является необходимой принадлежностью конституционного правления;
4) правление конституционных органов, а не индивидуумов. Только после становления исполнительной, законодательной и судебной властей система приобретает форму подлинно конституционного правления.
Общая специфика основ конституционного строя может быть выражена в следующих чертах:
основополагающее, фундаментальное, обобщающее значение;
политико-правовой характер;
нормативность и общеобязательнось;
юридическое верховенство по отношению к остальным положениям конституции, всем нормативным актам государства;
сжатость и концентрированность положений;
постоянность действия;
общеприемлемость, свобода от идеологических установок;
целостность;
устойчивость и особый порядок изменения.
Конституция РФ сыграла и продолжает играть конструктивно стабилизирующую роль в развитии общества и государства. Вместе с тем рядом авторов признается, что «демократический потенциал Конституции реализуется дозировано, непоследовательно, с отступлениями от ее требований. Конституционной практике по многим позициям пока не удается выйти на уровень нормативных требований Основного закона». В России вступили в новый этап конституционного процесса, который либо подтвердит с теми или иными изменениями устойчивость нового порядка, либо приведет к его обновлению и пересмотру Основного закона. К 15-летию Конституции в нее внесли смысловую правку. Президентские полномочия продлены с четырех лет до шести, а срок работы Госдумы увеличен с четырех до пяти. По мысли властей четырех лет слишком мало, чтобы руководитель государства успел «реализовать задуманное». Но, во-первых, одно и тоже лицо может оставаться у власти не четыре, а восемь лет, если электорат сочтет, что избранный им курс отвечает его интересам. А во-вторых, какая-то странная логика – увязывать успешность проводимой политики с персоной и ее планами, а не с нормальной деятельностью всех институтов власти.
