Одним из способов гражанско-правовой защиты права собственности является признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы, в том числе право собственности граждан и юридических лиц.
Отношения между властью и личностью, государством в лице его органов носят сложный многоаспектный характер. Государство, осуществляя политическую власть в отношениях со своими гражданами должно уважать права человека. Гражданин, в свою очередь, вступает в отношения с государством, с одной стороны, как подвластный, с другой, как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права. Государство и его органы, должностные лица в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, чтобы каждый человек мог свободно использовать все демократические права и свободы, которые предоставлены ему Конституцией и иными правовыми актами государства. Однако, осуществление властной деятельности часто сопровождается нарушением прав и свобод граждан, их законных интересов со стороны государственных органов и должностных лиц.
В правовых государствах существенную роль в осуществлении контроля за законностью действий государственных органов в отношении граждан, а также защиты их от произвола и бюрократии играет суд.
В соответствии со ст.46 Конституции РФ и ст.32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, каждому гарантируется право на обжалование в суде действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Возможность обжалования действий и решений указанных органов является одной из гарантий обеспечения законности и прав личности.
В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина в новом Гражданском кодексе защита прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц может осуществляться путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Это означает, что гражданин или юридическое лицо, гражданские права или охраняемые законом интересы которых нарушены изданием не соответствующего закону или иным правовым актам административного акта, а в случаях, предусмотренных законом - и нормативного акта, имеют право на их обжалование в суд. Установив, что соответствующий акт является, с одной стороны, противоправным, ввиду его расхождения с законом или иными правовыми актами, например, принят не уполномоченным на то органом, и, с другой стороны, нарушает субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, суд принимает решение о признании его недействительным полностью или частично. Какой-либо дополнительной отмены акта со стороны издавшего его органа при этом не требуется. По общему правилу, незаконные акты признаются недействительными с момента их издания, если только они не стали таковыми с момента принятия нового закона или иного правового акта. Требование о признании незаконного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например, требованием о возмещении убытков.
Также требование о признании незаконного акта может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего, например, в признании права.
Так, Петров является собственником однокомнатной квартиры в доме ЖСК. В связи с тем, что ему в порядке улучшения жилищных условий предоставлена на семью трехкомнатная квартира, решением общего собрания членов кооператива он исключен из членов ЖСК, и принадлежавшая ему однокомнатная квартира предоставлена другому члену ЖСК. Петров предъявил иск в суд о признании решения общего собрания недействительным.
Решением суда в иске отказано. Надзорная инстанция решение суда отменила. В силу п.п.1,2 ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия.
В указанном случае ЖСК распорядился имуществом, принадлежащим не кооперативу, а истцу, что делать он не имел права.
К рассмотренному способу защиты близко примыкает и такой указанный в ст.12 ГК РФ «способ» защиты гражданских прав, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. В теоретическом плане признание подобных действий самостоятельным способом защиты гражданских прав вряд ли оправдано, так как, во-первых, защита прав по самой своей сути не может заключаться в воздержании от каких-либо действий, а, напротив, предполагает их совершение, и, во-вторых, неприменение противоречащих закону актов есть обязанность суда, которой тот должен придерживаться во всей своей деятельности в соответствии с принципом законности. Однако, с практической точки зрения, специальное указание в законе на данное обстоятельство можно признать полезным, поскольку при игнорировании незаконного правового акта суд может теперь опереться на конкретную норму закона, которая предоставляет ему такую возможность. Как представляется, указанная мера распространяется как на индивидуально-правовые, так и нормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления. В обоих случаях суд должен обосновать, почему им не применяется в конкретной ситуации тот или иной правовой акт, какой норме и какого закона он противоречит. Следует указать, что судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая и те из них, признание недействительности которых не относится к его компетенции.
Например, районный суд не может признать недействительным не соответствующий закону акт министерства или ведомства, но он обязан его игнорировать как противоречащий закону при разрешении конкретного гражданско-правового спора. Если же вопрос о признании недействительным незаконного акта государственного органа или органа местного самоуправления входит в компетенцию данного суда, последний не может ограничиться лишь игнорированием этого акта, а должен объявить его недействительным. Наконец, надлежит отметить, что не применять незаконные акты должен не только суд, но и любые другие органы, осуществляющие защиту прав граждан и юридических лиц.
Данные положения Гражданского Кодекса РФ также предусмотрены в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Судебному обжалованию по данному закону подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина: созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; незаконно возложена на гражданина какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» впервые заостряет внимание на неравнозначности понятий «действие» и «решение». Обжалуя в суд нормативный или индивидуальный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с ним, требует признать его незаконным. В этом случае в обжалуемом акте (решении) выражены действия органа, его принявшего, которые не удовлетворяют гражданина. Однако, ставить знак равенства между действиями и решениями органа не всегда оправдано. На практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица без издания им какого-либо акта, принятия решения. Кроме того, деяния органов (должностных лиц) могут быть выражены и в бездействии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд.
В законе необходимо было решить вопрос об определении пределов его действия. Правильное законодательное решение этого вопроса, связанного с проблемой подведомственности дел, во многом способствует дальнейшему совершенствованию судебного контроля, усилению гарантий прав личности. Поэтому необходимо распространить действие Закона не только на органы управления, но и на органы власти, ибо суд как арбитр между гражданином и властью - одна из фундаментальных платформ правового государства. Это и было сделано в новом Российском Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина.
Поскольку органы власти чаще других издают нормативные акты, предметом судебного обжалования по новому Закону стали не только индивидуальные, но и нормативные акты государственных органов. Причем Закон не делает исключения даже для актов самого высокого уровня, если они нарушают права и свободы гражданина.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации 25.04.95 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Установил:
Гражданка Л.П. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.П. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В.П. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласие не получила.
Руководствуясь ч.1 ст.71, ст.ст.72, 75 и 100 Федерального конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ» Конституционный Суд РФ постановил:
Подобной нормы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав гражданина от любого беззакония, кто бы его не совершил.
В соответствии Законом РФ от 27.04.93 №4866-1 (ред. от 14.12.95) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина», жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта.
Введение этой нормы ставит перед теорией и практикой закономерный вопрос: каков механизм реализации судебных решений о незаконности нормативных актов? Видимо, в каждом конкретном случае вынесения судом решения о незаконности нормативного акта суд должен информировать соответствующий орган, издавший акт, а также прокуратуру и, в частности, Генерального прокурора о принятии подобного решения, а по вопросам, отнесенным к компетенции Конституционного Суда, которые в рамках предоставленных им полномочий должны привести в действие механизм отмены нормативного акта, нарушающего Закон - Конституционный Суд.
Согласно ФЗ не все действия и решения могут быть обжалованы. В нем содержатся два изъятия из общего правила: не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Важнейшим положительным моментом Закона является то, что его нормы в равной мере ставят под защиту суда права любой категории граждан. Закон направлен на создание единого механизма судебной защиты всех граждан Российской Федерации. Он делает оговорку лишь для отдельной категории граждан, деятельность которых обусловлена определенной спецификой.
В соответствии с новым российским Законом, гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. По Союзному Закону 1989 г. обращение в суд с жалобой было возможно лишь после того, как административные средства для исправления возможных нарушений или упущений иссякли, т.е. был закреплен принцип последующего судебного контроля. Подобное положение действует в ряде стран Восточной Европы. Такой порядок, бесспорно, имеет положительные стороны: повышается ответственность государственных учреждений за действия нижестоящих инстанций; суд избавляется от излишних жалоб и т.д. Однако практика нашей страны показала, что в суды Российской Федерации поступало незначительное число жалоб на действия органов управления и должностных лиц. Видимо, существующее правило осложняло реализацию права гражданина на судебную защиту. Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданина к судебной защите своих прав. На это направлена также норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст.4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», гражданин может подать жалобу в суд по месту нахождения органа, объединения или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо в суд по своему месту жительства. В союзном законе такого выбора не было, что порой создавало для гражданина большие трудности, связанные с поиском адресата ответчика.
Судебное рассмотрение жалоб граждан возложено на уровень основного низового звена судебной системы. Однако еще до принятия союзного закона в юридической литературе было предложено создать для рассмотрения жалоб граждан и дел об административных правонарушениях специальные суды - систему органов административной юстиции. В этой связи авторы относят к административной юстиции различные органы, в том числе и общие суды, а также сам юрисдикционный процесс в органах управления. В подобной ситуации защита прав граждан приобретает ограниченный характер, так как администрация поставлена в более благоприятное положение. Спор хотя и решает специализированный орган, но находящийся в лоне самой администрации.
Новый ФЗ пошел по пути укрепления правосудия по административным делам, сосредоточив рассмотрение этих дел в рамках общего судопроизводства. В соответствии с Законом, рассмотрение судом жалоб является особым видом правосудия и рассматривается по правилам гражданского судопроизводства без каких-либо изъятий. ФЗ устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня исчисления месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение этой нормы исключает возможность подачи «запоздалой» жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства порой устарели и не могут эффективно способствовать восстановлению законных прав и интересов граждан.
Принципиально новой в Законе является норма о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация такого права дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения. Подобное правило существует и в ряде стран. Так, в Венгрии суд по своей инициативе или по ходатайству истца имеет право решить вопрос об отсрочке исполнения решения, если на основании имеющихся данных можно ожидать отмены или изменения решения (ч.3 §332 ГПК Венгрии).
В Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, содержится норма о характере судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля, а конкретно: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение - суд не должен иметь права контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение. Признание такого права означало бы признание подмены органами правосудия иных органов. Для суда является важным:
издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме;
соблюдены ли процессуальные нормы;
соответствует ли акт цели, которую преследует закон;
что именно противоречит материальному праву в обжалованном акте (решении).
Если бы юрисдикционная деятельность суда распространялась также и на оценку правильности, целесообразности решений, это ущемило бы самостоятельность государственных органов.
Очень важным является вопрос о том, могут ли суды только отклонять или также изменять обжалованное решение. По-видимому, признание за судом реформационных прав означало бы признание нормосозидательных прав и поколебало бы принцип разделения компетенции между различными органами государства.
Такое урегулирование вопроса является закономерным, поскольку характер административных отношений как отношений власти и подчинения предопределяет недопустимость широкого контроля суда в случае рассмотрения административного спора. Суд не может, например, принять решение взыскать больший штраф, чем постановил административный орган, даже если придет к выводу, что за указанное нарушение целесообразно было бы применить более жесткое наказание; суд не может вернуть гражданину отобранные у него ГИБДД права на вождение автотранспортных средств, определить пенсию или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию данного акта законным или незаконным.
Таким образом, решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и об их отмене в случае обоснованности жалобы. Суд не берет на себя принятие решения по существу вопроса, но лишь оставляет решение в силе либо отменяет его и предлагает органу, должностному лицу вновь рассмотреть жалобу гражданина и решить вопрос по существу.
Первостепенными проблемами укрепления законности в государстве являются усиление гарантий прав и законных интересов его граждан, действенная защита в случае нарушения этих прав. В современных условиях проведение правовой реформы в России, формирование новой законодательной базы является важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности. Его реализация будет способствовать более надежному механизму защиты прав и свобод граждан России. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является базовым по отношению к защите прав граждан. Статьёй 306 ГК РФ предусмотрены требования к органам государственной власти и управления о защите законных интересов собственников имущества в случае их нарушения властными актами указанных органов.
Иначе говоря, эти иски гарантируют соблюдение интересов собственника в случае их нарушения государством или его органами, выступающими в качестве обладателей властных полномочий, а не равноправных субъектов имущественных отношений. Такая защита становится одной из основных гарантий стабильности отношений собственности. Ведь, по сути, она влечет ответственность государства перед гражданином или юридическим лицом- собственником за неоправданное властное вмешательство в их имущественную сферу.
В зависимости от компетенции органа государства, от вызванных его решением (актом) последствий для собственника последний вправе предъявить различные требования. Это, во-первых, заявление о признании недействительности акта местного органа государственной власти или органа государственного управления, нарушающего право собственности. Во-вторых, оспаривание акта органа государственного управления, влекущего прекращение права собственности, но не направленного непосредственно на изъятие имущества у собственника (например, в связи с решением об изъятии земельного участка, на котором расположено принадлежащее собственнику строение). В-третьих, иск о защите интересов собственника при прекращении права собственности высшим органом государственной власти.
Возможность, основания и порядок применения этого способа защиты субъективных прав и свобод физических лиц конкретизируются в ст.ст.13 и 16 ГК РФ. Общее правило о возможности обращения граждан с требованиями о признании недействительными актов государственных органов или органов местного самоуправления закреплено в ст.46 Конституции РФ, в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 г.
(далее - ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 г. (далее – АПК РФ) и ряде федеральных законов, в первую очередь – в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В ст.12 ГК РФ в качестве объекта обжалования называется только акт государственного органа и органа местного самоуправлении, однако в ст.16 ГК РФ речь идет уже об их «незаконном действии (бездействии), поэтому следует согласиться с мнением о том, что термин «акт» как объект обжалования подлежит широкому толкованию. Признаком отнесения действий и решений соответствующих органов к актам, подлежащим обжалованию в суд, является их властный характер, порождающий возникновение у гражданина определенных юридических обязанностей. Дела о признании незаконными нормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления в последние годы получили весьма широкое распространение в судебной практике. Так, например, в первом полугодии 2003 г. районные суды рассмотрели 2,4 тыс. таких дел. Например, широкую известность и большой общественный резонанс имело заявленное в Верховный Суд РФ жителем г. Саратов гражданином Мининым требование о признании незаконным п.41 постановления Правительства РФ от 8 июля 1997 г., которым предусматривалась выдача водительских удостоверений взамен утраченных или похищенных только после сдачи заявителем новых квалификационных экзаменов. Требование истца было полностью удовлетворено, и п.41 данного постановления признан незаконным, т.к., как указал Верховный Суд РФ, он противоречит ч.3 ст.55 Конституции РФ и Федеральному закону « О безопасности дорожного движения».
Следует подчеркнуть, что нередко требования о признании незаконными актов государственных органов и органов местного самоуправления предъявляют не заинтересованные в таком признании конкретные граждане, а прокуроры в интересах неопределенного круга лиц. Так, например, прокурор Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не подлежащим применению п.1 Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания на территории Ростовской области, утвержденного главой администрации. Решение суда об удовлетворении требований прокурора было удовлетворено и оставлено без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, т.к. в ходе судебного разбирательства было установлено, что обжалованный прокурором акт не соответствовал федеральному законодательству и нарушал права лиц пожилого возраста и инвалидов. Другой пример: прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением о признании не соответствующим федеральному законодательству п.5 постановления Московской городской Думы №12 «О положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве», ссылаясь на то, что эти нормы незаконно ограничивают права граждан на улучшение жилищных условий, предоставленные им федеральным законодательством. Требование прокурора также было удовлетворено.
К рассматриваемому способу защиты тесно примыкает правоохранительная мера, названная в ст.12 ГК РФ в качестве самостоятельного способа защиты – неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
В литературе справедливо отмечалось, что, хотя в теоретическом плане признание таких действий самостоятельным способом защиты гражданских прав едва ли оправданно, но с практической точки зрения специальное указание на него в законе можно признать полезным, т.к. при игнорировании незаконного правового акта суд, рассматривающий дело, вправе сослаться на конкретную норму, предоставляющую ему такую возможность. Так, если при рассмотрении конкретного дела по спору, возникающему из гражданских правоотношений, суд установит, что подлежащий применению нормативный акт не соответствует федеральному закону или иным правовым актам и ограничивает субъективные гражданские права или свободы физических лиц, то в соответствии с действующим законодательством он вправе признать такой акт не подлежащим применению. Например, не подлежат применению акты, содержащие меры, ограничивающие перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств на территории РФ, т.к. такого рода ограничения могут устанавливаться только федеральными законами и только для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г.
№ 6\8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой гражданского кодекса Российской Федерации».
Самозащита права
Этот способ защиты субъективных прав впервые закреплен на законодательном уровне (ст.ст.12 и 14 ГК РФ) и представляет собой юридически обеспеченную возможность защищать свои субъективных права и интересы путем совершения гражданами различных фактических действий, направленных на охрану этих прав, без обращения к суду или иным юрисдикционным органам. К таким действиям, в частности, следует отнести установление дверей из особо прочных материалов или замков повышенной надежности, использование различного рода охранных приспособлений, сигнализации и т.д. В качестве этого способа защиты можно рассматривать также получившее широкое распространение среди обеспеченных граждан привлечение специально подготовленных лиц (охранников, телохранителей) для осуществления охраны заказчиков, членов их семей или принадлежащего им имущества.
При этом, однако, как закреплено в ст.14 ГК РФ, способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения, поэтому недопустимо использование таких мер охраны принадлежащего гражданам имущества, которые опасны для жизни и здоровья окружающих или наносят вред нравственным устоям общества и основам правопорядка (установление на дачах колючей проволоки с подключением электрического тока, оставление в дачных строениях отравленных алкогольных напитков, сооружение «капканов» для злоумышленников и т.д.). Это положение было подчеркнуто в п.9 постановления «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ»: «При разрешении споров, возникших в связи с защитой принадлежащих гражданам гражданских прав путем самозащиты (ст.12 и 14), следует учитывать, что самозащита не может быть признана правомерной, если она явно не соответствует способу и характеру нарушения и причиненный (возможный) вред является более значительным, чем предотвращенный».
Частным случаем самозащиты субъективных прав (права на жизнь и здоровье) является необходимая оборона – смежный институт гражданского и уголовного права. В соответствии со ст.1066 ГК РФ, вред, причиненный в состоянии необходимой обороны, возмещению не подлежит, если не были нарушены ее пределы.
Присуждение к исполнению обязанности в натуре
Общие правила об исполнении гражданских обязательств закреплены в гл.22 ГК РФ, в соответствии с которой обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с их условиями и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований – в соответствии с обычаями делового оборота или обычно предъявляемыми требованиями (ст.309 ГК РФ). В тех случаях, когда обязательство было исполнено ненадлежащим образом, должник не освобождается от обязанности его исполнения в натуре (выполнить работы, оказать услуги, передать имущество), даже если он уплатил неустойку и возместил причиненные им убытки, если иное не предусмотрено законом или договором. Однако, если обязательство вообще не было исполнено, уплата неустойки и возмещение убытков прекращает обязанность его исполнения в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором (п.п.1 и 2 ст.396 ГК РФ). Следует подчеркнуть, что действующее законодательство значительно ограничило сферу применения данного способа защиты, закрепленного ранее в ст.ст.191 и 221 ГК РСФСР. В настоящее время право требовать исполнения обязательства в натуре возникает только при его ненадлежащем исполнении, причем, если иное не было установлено законом или договором. Такое обязательство установлено, например, актами транспортного законодательства: перевозчик обязан возместить стоимость частично утраченного груза, но не должен исполнять обязательство в натуре.
Требование об исполнении обязательства в натуре, как правило, предъявляется в случаях, когда личность исполнителя, его профессиональные знания или навыки, деловая репутация и т.д. имеют важное значение для кредитора или если предметом исполнения является индивидуально-определенная вещь (например, картина, написанная известным художником, уникальный музыкальный инструмент, фамильная драгоценность и т.д.). В последнем случае защита прав управомоченного лица осуществляется в соответствии с правилами, закрепленными в ст.398 ГК РФ («Последствия неисполнения обязательства передать индивидуально - определенную вещь»).
Новая редакция Ст. 13 ГК РФ
Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
1. Любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен. Отправление публичной власти неизбежно влечет последствия, в том числе и неблагоприятные для отдельных лиц. Тем не менее признание такого акта недействительным может быть (не обязательно) осуществлено судом при наличии двух оснований:
а) несоответствие закону или правовым актам;
б) нарушение прав и интересов субъекта.
2. Рассматриваемый способ защиты гражданских прав следует отличать от схожего, но иного - неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Отличия могут быть не только процессуального характера (предмет иска в суде), но и гражданско-правового, поскольку при признании акта недействительным устраняется дальнейшее нарушение прав не только заявителя, но и иных лиц.
3. Признание недействительным акта органа государственной или муниципальной власти, как правило, не является основной целью защиты нарушаемого права. Главная задача - восстановить нарушенное право. Вследствие этого комментируемая норма предусматривает данный способ защиты как предварительный (но необходимый) для дальнейшего восстановления права.
Судебная практика.
Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (пункт 3 статьи 1 ГК РФ) (Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8).
1. В комментируемой статье конкретизированы положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок осуществления этого права гражданами и юридическими лицами установлен соответственно в ГПК и АПК.
2. Требование о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным может быть предъявлено всегда, а нормативного - только в случаях, предусмотренных законом.
Право обжаловать нормативные акты предоставлено гражданам Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970) и ст. ст. 254 - 258 ГПК. Закона, предоставляющего юридическим лицам аналогичное право прямого обжалования нормативных актов, пока не существует.
3. При применении ст. 13 ГК необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, этот акт в соответствии со ст. 13 ГК может быть признан недействительным.
В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничение перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. 1 ГК РФ).
4. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
5. Учитывая, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.
[Гражданский кодекс РФ] [Глава 2] [Статья 13]
Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления
Комментарий к статье 13
1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти — это способ защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.
Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Соответственно под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).
———————————
См. п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
См. п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
Указанные в ч. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и в то же время нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде. Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. 2 ст. 1 и п. 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения.
———————————
См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
См. п. 1 там же.
В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) . Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону и, при необходимости, иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие Конституции РФ.
———————————
Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. М.: Международные отношения, 1995. С. 201).
Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения. Это положение надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК).
———————————
См. п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».
Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» . Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194 и 200 АПК РФ). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.
———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63.
Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами. В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.
———————————
См. п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».
Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточно для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке по ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.
Разграничение способа защиты, содержащегося в комментируемой статье, и общегражданских способов защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного им акта и в период после прекращения действия акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных КоАП РФ (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к данным отношениям согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган.
———————————
См. п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (По итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Важно определить соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Принято считать, что комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
То, что акты публичной власти являются только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос о том, что под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц понимаются и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов.
———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.
Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — по сравнению со ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то худо-бедно такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда), что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» .
———————————
Маковский А.Л. Указ. соч. С. 100.
Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК РФ) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций специально вынужден был указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц.
———————————
См. п. 8 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8.
Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве, и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.
3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.
Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Оспариваемый нормативный акт проверяется на соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ. Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия.
———————————
См. п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».
К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применятся, если только иное не предусмотрено законом.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».
4. Наряду с оспариванием нормативного акта недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ.
В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме. Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).
По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия ходатайства заинтересованного лица. Соответственно общие сроки исковой давности, преду-смотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют.
———————————
См. п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.
В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента.
———————————
См. п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».
5. На практике остро стоит проблема соотношения ненормативного правового акта с гражданскими правами, возникающими в результате его издания, и соответственно разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.
Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права и только к нему предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) . В порядке же, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении.
———————————
См. п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
См. п. 2 там же.
Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была проведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица.
———————————
См. п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали следующие вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты? допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?
В ГК РФ не содержится ответа на вопрос, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы общего способа защиты — «неприменение правового акта» исключены акты ненормативные.
Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительными. Но есть и иная позиция: признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным. Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).
———————————
См. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. по делу N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. по делу N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.
См. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.
Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между «признанием акта недействительным» и «неприменением акта»? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный «и имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» . Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении актов ненормативных оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение — в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.
———————————
Что первая обработка, проведение границ или вообще оформление какого-нибудь участка земли не дают никакого основания для его приобретения, т. е. что владение акциденцией не дает никакого основания для правового владения субстанцией, а, скорее, наоборот, мое и твое по правилу (accessorium sequitur suum principale) должно выводиться из собственности на субстанцию... Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Согласно Конституции РФ (ст. 46), решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления, защита субъектов гражданских прав от произвола государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служит одной из гарантий осуществления и соблюдения гражданских прав. Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Защита гражданских прав осуществляется также путем признания права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права; пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Статья 1069 ГК РФ сформулирована с учетом требований ст. 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ, предусматривающих право граждан и юридических лиц на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц. Ответственность по ст. 1069 ГК РФ не зависит от того, кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут потребовать за причинение вреда в сфере административных отношений компенсацию морального вреда (ст. 151, 1099-1101 ГК РФ). Практика судов общей юрисдикции конкретизирует понятие обжалуемых актов и действий. Так Пленум BC РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в Постановлении от 21 декабря 1993 г. № 10, указал, что граждане могут обжаловать в суд любые действия (решения) и не только государственных и муниципальных органов, но и учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных лиц. Тем самым BC РФ расширил предмет обжалования также за счет актов и действий общественных организаций, должностных лиц. При рассмотрении дела, возникшего в связи с оспариванием гражданином или юридическим лицом законности ненормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных федеральным законом (например, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), также и нормативного акта, необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. I ГК РФ ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержа- . щие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. I ГК РФ). В случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации, т. е. признанный судом недействительным акт государственного органа должен быть отменен этим органом.
