Большинство из этих принципов нуждается в механизмах, способствующих их реализации на практике. Важнейшим из таких механизмов является конституционный контроль . Обоснование роли конституционного контроля в реализации идей правового государства содержится в ряде теорий.
Конституционализм , как один из ключевых принципов правового государства и демократии, зиждется на постулате, что нормы писаной Конституции как акта учредительной власти обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым нормам. На этой основе развивалась органическая теория, утверждающая, что любая нормоустанавливающая деятельность в стране должна осуществляться в соответствии с Конституцией. Правовая норма, изданная любым государственным органом, обретает юридическую силу лишь в том случае, если содержащиеся в ней правила поведения не противоречат предписаниям Конституции. В противном случае такая правовая норма должна признаваться в надлежащем порядке ничтожной. Поскольку допускается, что Конституция, являющаяся актом фундаментального значения, обладает высшей силой по отношению к простым законам, то возможна и необходима организация контроля за соответствием законов Конституции . Эта задача возлагается на институт конституционного контроля, который в установленной форме осуществляет проверку обычных законов и иных нормативных актов с точки зрения их соответствия Конституции. Таким образом, контроль конституционности законов является гарантией верховенства Конституции (конституционализма) и иерархичности правовых норм.
Сторонникии нституциональной теории , положив в ее основу принцип разделения властей , исходят из того, что Конституция устанавливает «правила игры» для органов власти, ни один из которых не должен посягать на полномочия другого и орган конституционного контроля выполняет роль арбитра, применяющего правила, изложенные в Основном законе. Для федеративных государств особенно важно соблюдение сфер компетенции центра и субъектов федерации, поэтому роль арбитров в их деятельности выполняют органы федерального и регионального конституционного контроля.
Принципы взаимной ответственности государства и личности , а также уважения и реального обеспечения прав и свобод человека непосредственно связаны с теорией общественного договора . Сторонники этой теории считают, что Конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, гарантии прав человека и гражданина, и органы конституционного контроля призваны следить за их соблюдением.
Помимо этого важность конституционного контроля обоснована необходимостью надзора за всеми субъектами политической деятельности , в том числе и за законодателем. Немецкий ученый Г. Еллинек (1851–1911) в связи с этим подчеркивал, что правовым государством может считаться лишь то государство, в котором законодатель также подзаконен, как и гражданин.
Что касается начального этапа зарождения института конституционного контроля, то некоторые авторы утверждают, что отдельные элементы конституционного контроля можно обнаружить в правовой системе Герма- нии еще в XII в., во Франции – в XIII в., в Португалии – в XVII в. Однако считается, что сама идея конституционного контроля появилась в начале XVII в. в Великобритании и была связана с деятельностью Тайного совета, который признавал законы законодательных собраний заморских колоний недействительными, если они противоречили законам английского парламента, изданным для этих колоний, или общему праву. В основе деятельности Тайного совета лежал прецедент, созданный судьей Э. Коуком еще в 1610 г., который, ссылаясь на принципы общего права, признал недействительным один из законов, принятых британским парламентом. Вместе с тем критериями для Тайного совета и Э. Коука служили не четкая писаная Конституция, а довольно расплывчатые принципы общего права и акты конституционного значения (так называемая «неписаная» английская Конституция). Отсутствие в стране Конституции, зафиксированной в письменном виде, и специфика английской государственности не позволили британскому опыту развиться в целостную систему конституционного контроля.
Свою предысторию имели и различные виды конституционного контроля – политического и специализированного (в его судебном и квазисудебном вариантах).
Видный идеолог Великой французской революции аббат Э. Ж. де Сьейс (Сийес) в 1795 г. высказал мысль о необходимости политического конституционного контроля, предложив создать для этого «конституционное жюри» с функцией наблюдения за конституционностью законов. Такими функциями охранителя Конституции был в 1799 г., в период правления Наполеона, наделен один из органов политической власти Франции – сенат (орган с функциями парламента), хотя в условиях бонапартистского режима не всегда удавалось осуществить эти задачи.
Идея же специализированного (неполитического) конституционного контроля возникла в другом уголке планеты – в Соединенных Штатах Америки. Речь идет о доктрине судебного конституционного контроля , которая была впервые четко сформулирована Дж. Маршаллом и апробирована в судебном казусе № 180 Мэрбери против Мэдисона в 1803 г.
В названном судебном решении Верховный суд признал ст. 13 Билля о судоустройстве 1789 г., разработанного Дж. Мэдисоном, противоречащей ст. III федеральной Конституции и тем самым ничтожной и не подлежащей применению через суд. Поскольку данный судебный казус многие считают отправной точкой зарождения конституционного контроля как самостоятельного, самодостаточного властного института, стоит поподробнее рассмотреть суть этого спора двухсотлетней давности.
В формировании правовой политики молодого американского государства на рубеже XVIII –XIX вв. приняли участие многие вновь созданные властные структуры (конгресс, президент, легислатуры штатов). Однако вскоре, за какие-то 10–15 лет, главным инициатором и координатором, своеобразным «мозговым штабом» при разработке правовой политики страны стал Верховный суд США. Взлет властной экспансии Верховного суда США наступил в период председательских полномочий выдающегося политика и юриста Дж. Маршалла, возглавлявшего этот орган с 1801 по 1835 г. Необходимо пояснить, что казус № 180 рассматривался Верховным судом в период острого политического противоборства между партиями федералистов и республиканцев. Суть этого спора заключалась в отказе правительства США выдать патент на занятие должности судьи гражданину Мэрбери. В решении по делу Мэрбери против Мэдисона федералист Маршалл прагматично избежал прямой конфронтации с правительством, возглавляемым президентом-республиканцем Т. Джефферсоном, поскольку формально правительство благодаря решению Верховного суда одержало победу, так и не выдав федералисту Мэрбери патент судьи. Но фактически Маршалл благодаря этому делу добился куда большего – полномочий конституционного контроля для Верховного суда. Признав, что Мэрбери имеет право на патент и что существуют основания для выдачи ему мандамуса (т.е. судебного приказа Верховного суда в адрес президента назначить Мэрбери судьей), Суд заявил, что при этом он не может издать мандамус в отношении исполнительной власти, ибо тем самым происходит вмешательство одной ветви власти (судебной) в дела другой (исполнительной) и нарушается принцип разделения властей. По сути, Верховный суд аннулировал свое собственное право выдавать мандамусы, которое предусматривалось ст. 13 Билля о судоустройстве 1789 г. Но в решении по делу подчеркивалась высшая юридическая сила Конституции по отношению к обычному закону и обосновывалось право Суда интерпретировать Конституцию, в связи с чем Суд отметил : «Совершенно определенно, что в компетенции и обязанности судебной власти входит разъяснение того, что такое закон. Те, кто применяет меры к конкретным делам, обязательно должны разъяснять и истолковывать каждую норму. Если два закона противоречат друг другу, то судьи должны решать вопрос о применении каждого из них».
Поскольку речь шла о самоограничении Верховного суда, такое решение не вызвало возражений со стороны конгресса, президента и общественного мнения. Быть может, сами авторы этого исторического судебного решения не предвидели, как далеки будут его последствия. Ведь фактически, напомним, Верховный суд сам присвоил себе полномочия осуществления конституционного контроля, которые в последующем никогда уже никем в США не оспаривались. Таким образом, хотя федеральная Конституция США не наделила Верховный суд правом установления соответствия законов принятых конгрессом Конституции, он применил это право нормоконтроля на практике и институализировал его. Впоследствии на основе казуса № 180 Верховный суд стал объявлять недействительным любое законоположение, противоречащее Конституции, а также всем ее поправкам, гарантирующим права личности. Тем самым была создана американская (англосаксонская) модель конституционного контроля.
К началу XX в. примеру США последовали некоторые латиноамериканские страны (Бразилия в 1891 г., Уругвай в 1917 г.), а также страны, испытывающие влияние англо-американской системы права (Канада, Авст ралия, Новая Зеландия, Южно-Африканский Союз), учредив у себя конституционный контроль по американскому образцу.
После Первой мировой войны в Европе была выработана собственная модель конституционного контроля. Видный австрийский юрист профессор Ганс (Ханс) Кельзен, а также немецкие конституционалисты периода Веймарской республики создали теоретические основы европейской модели судебного контроля. Так, веймарские конституционалисты отстаивали идею соответствия закона праву и выступали за создание судебной структуры, которая бы обладала правом отмены неконституционных законов и подзаконных актов . Помимо этого была выдвинута мысль о том, что орган конституционного контроля является необходимым элементом системы сдержек и противовесов в механизме разделения властей.
Эти, а также собственные новаторские идеи были реализованы Г. Кельзеном при разработке австрийской федеральной Конституции 1920 г., в соответствии с которой учреждался Конституционный суд Австрии (первый в истории специализированный конституционный суд ). Впоследствии предложенную Г. Кельзеном теорию конституционного правосудия («кельзеновскую теорию») более детально и аргументированно, в виде цельной концепции изложил в конце 20-х гг. французский ученый Ш. Ейзенманн.
Необходимо заметить, что разработка европейской (кельзеновской) модели конституционной юстиции явилась реакцией на проявившиеся к тому времени недостатки американской модели. Дело в том, что к началу ХХ в. Верховный суд США оказался подверженным феномену «правления судей», т.е. он проявил настораживающую способность фактически своими решениями подменять законодательную власть и крайне серьезно влиять на власть исполнительную. Политики и правоведы усматривали в этом нарушение принципа разделения властей и покушение судебной власти на прерогативы других ветвей власти. Европейская же модель конституционной юстиции более соответствовала принципу разделения властей, так как предусмотренные ею конституционные суды, строго говоря, могли быть признаны судами с некоторыми оговорками, они не осуществляли правосудие по конкретным частным спорам и делам и были автономны не только относительно других ветвей власти, но и относительно других судов. По этим причинам их можно было считать равноудаленными не только от законодательной и исполнительной, но и от судебной власти. Некоторые теоретики даже утверждают, что такой судебный конституционный контроль является обособленной, автономной ветвью власти.
Надо, однако, отметить, что в дальнейшем американская система судебного конституционного контроля продемонстрировала гибкость и способность преодолеть упомянутые болезни роста, в то время как европейская модель частенько страдает тем самым «правлением, диктатурой судей», панацеей от которого задумывалась вначале.
В Германии в период после ее поражения в Первой мировой войне определенное время действовала Государственная судебная палата, правомочная рассматривать федеральные конституционные споры, – по сути дела, квазисудебный орган конституционного контроля (надзора). Вообще же первым европейским квазисудебным органом конституционного контроля можно считать созданный в 1909 г. Законодательный совет Швеции, хотя его деятельность длительное время отличалась пассивностью, а впоследствии Швеция отказалась от него, перейдя на американскую модель конституционного правосудия. Наибольшую же известность среди квазисудебных органов (органов конституционного надзора) приобрела деятельность Конституционного совета Франции, начавшего действовать в период 50–60-х гг. ХХ в.
Дореволюционная российская юридическая мысль также уделяла пристальное внимание вопросам конституционного контроля. Впервые в ярко выраженной форме отечественные идеи о специализированном конституционном контроле были выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов (в «Русской правде» П.И. Пестеля и Хартии (конституции) М.П. Бестужева-Рюмина).
В проектах декабристов, а позднее, в начале ХХ в., в работах представителей русской правовой мысли отстаивалась идея судебной охраны конституции в случае ее принятия в России, предлагались различные варианты судебного конституционного контроля (В.Н. Дурденевского, М.М. Ковалевского, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, С.А. Муромцева, Ф.В. Тарановского, Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича и др.).
Надо, однако, заметить, что от первых шагов в деле становления конституционного правосудия до всеобщего и массового применения этого института в практике конституционного строительства прошло немало времени. Если в США конституционный контроль появился 200 лет назад, то в полной мере он смог проявить себя в этой стране только на рубеже XIX –XX вв. Началом активизации американской конституционной юстиции можно считать толкование Верховным судом США на основе доктрины «равных, но раздельных прав» норм 14-й поправки к федеральной Конституции, которое привело к существенному ограничению реальных прав негритянского населения.
На европейском континенте конституционный контроль занял свое место тоже не сразу. Первоначально элементы американской модели нашли себе частичное применение в Швейцарии (1848 г.), а также в судебной практике Греции, Норвегии, Румынии. Определенные успехи европейской конституционной юстиции, проявившиеся в уже упоминавшемся создании конституционного суда в Австрии (1920–1923 гг.) и по ее образцу в некоторых других странах континента, отошли на второй план под давлением фашистского тоталитаризма в 30-х гг. прошлого века. Австрийский суд был упразднен вместе с аншлюсом Австрии, испанский суд конституционных гарантий (созданный в 1931 г.) был ликвидирован в период диктатуры Франко и т.д. Только после поражения фашизма конституционное правосудие получило развитие в странах Европы, причем в первую очередь в постфашистских государствах – в Германии, Италии, Испании.
И уже совсем недавно – в эпоху крушения авторитарных социалистических режимов в восточноевропейских странах, в том числе и в нашей стране, – также начали действовать органы специализированного конституционного контроля. Институт такого контроля предусмотрен основными законами четырнадцати государств из пятнадцати бывших союзных республик (за исключением Конституции Туркменистана). В двенадцати странах – это конституционные суды, в Казахстане – Конституционный совет, а в Эстонии – Судебная коллегия конституционного контроля в структуре высшего судебного органа общей юрисдикции – Национального суда.
Сейчас конституционный контроль действует в большинстве стран мира.
Анализ динамики и географии развития института конституционного контроля за прошедшие 200 лет демонстрирует определенное своеобразие этого процесса.
Так, органы конституционного контроля не являются атрибутом исключительно какой-либо конкретной формы правления (эти органы есть как в монархиях – в Дании, Норвегии, Испании, Японии, так и во многих республиках – в России, США, Франции, Германии и др.).
Нельзя также проследить четкую тенденцию востребованности системы конституционной юстиции только федерациями или исключительно унитарными государствами.
Даже такой относительно устойчивый критерий, как принадлежность к различным правовым системам, в данном случае не срабатывает в полной мере. Например, обычно наблюдающееся для стран англосаксонской правовой семьи родовое сходство в вопросах права, юстиции и правоприменения в случае с конституционным контролем четко не прослеживается. В двух классических государствах этой правовой семьи вопросы конституционной юстиции решаются диаметрально противоположно: в Великобритании судебный конституционный контроль так и не создан, в США, напротив, существует старейший орган конституционного контроля.
Исторический обзор становления конституционного контроля в странах новой и новейшей эпох выявляет ряд специфических закономерностей.
Во-первых, институт специализированного конституционного контроля, как правило, возникает в странах, переживших кризисные явления. При этом он выполняет роль элемента стабилизации политической и правовой жизни общества, гаранта становления государственности.
Примеров тому немало. Так, конституционный контроль в США возник в первые годы зарождения американской демократии под угрозой узурпации власти элитарными группами, возникшими в период войны за независимость. Появление конституционного надзора в Швейцарии – результат революционных европейских событий 1848 г. Первые шаги конституционной юстиции в Германии и Австрии – результат национальных катастроф и потребность в послевоенной реконструкции обществ в этих странах после понесенного ими поражения в Первой мировой войне 1914–1918 гг. Другой пример – создание конституционного контроля в Испании после демократической революции в 1931 г. и его возрождение (после длительного забвения) в 70-х гг. после устранения франкистского диктаторского режима. Более широкие примеры – зарождение институтов конституционного контроля в странах третьего мира в период распада колониальных империй, а также в восточноевропейских и постсоветских странах после ликвидации социалистической системы. Все это наглядно демонстрирует волнообразность процессов зарождения органов конституционного контроля в тех или иных группах государств, зависящих от политических потрясений и революционных событий, ими переживаемых.
Во-вторых, первые конституционные суды появились в государствах с федеративной структурой (США, Австрия, Германия, Чехословакия) и получили распространение в государствах, предоставляющих регионам реальные политические полномочия (Италия, Испания, Бельгия, Португалия), став инструментом преодоления конфликтов и стабилизации в отношениях центра и локальных политических образований (субъектов, регионов, автономий). Не случайно практически все федерации, в том числе и современная Россия, обладают таким непременным атрибутом подлинного федерализма, как конституционные суды.
В-третьих, среди крупнейших стран западной демократии полностью от идеи судебного (квазисудебного) конституционного контроля, скорее в силу исторически сложившихся особенностей своей конституционной и правовой системы, отказалась Великобритания. Не осуществляется конституционный контроль и в одной из наиболее либеральных стран современности – Нидерландах. Само по себе это говорит о том, что в странах с устойчивыми традициями свободы и развитыми институтами гражданского общества конституционный контроль не является непременным атрибутом демократии.
В-четвертых, в качестве защитного механизма от тоталитарно-авто- ритарных проявлений во второй половине XX в. органы судебного конституционного контроля созданы и действуют во многих странах третьего мира (в Африке, Латинской Америке, Азиатско-Тихоокеанском регионе).
В-пятых, власти современных авторитарных и тоталитарных государств, как правило, если и создают институт конституционного контроля, то предпочитают его общеполитическую разновидность , что выражается в отказе от создания самостоятельных структур специализированного контроля и предусматривает передачу контрольных функций одному из органов власти. Если же там создается конституционный суд, то деятельность его носит скорее номинальный характер, а конституционный контроль основывается не столько на нормах Конституции, сколько на партийных решениях. Так, во франкистской Испании согласно ст. 59 действовавшего тогда Органического закона государства 1967 г. говорилось: «Являются неконституционными любой законодательный акт или решения общего характера, принятые Правительством, посягающие на принципы Нацио- нального движения (правившей фашистской партии. – Авт .) или на другие основные законы Королевства».
В-шестых, институт специализированного конституционного контроля может быть создан только там, где действует писаное право , в том числе писаные конституции, положения которых обладают более высокой юридической силой по сравнению с другими национальными, региональными и местными актами. В той же Великобритании отсутствие четко зафиксированного и структурированного (писаного) Основного закона является, пожалуй, важнейшим препятствием на пути учреждения конституционной юстиции.
В-седьмых, стремление мирового сообщества и все большего количества государств развивать системы и механизмы, гарантирующие реальность прав и свобод человека, делает востребованным институт специализированного конституционного контроля в качестве одного из наиболее эффективных средств в реализации этой задачи. На современном этапе в практике демократической модернизации власти во многих государствах органам конституционной юстиции отводится одно из важнейших мест. Поэтому очевидной закономерностью дальнейшего продвижения и признания института специализированного конституционного контроля в настоящий момент можно считать взаимосвязь темпов расширения географии его приме нения с интенсификацией процессов демократизации в различных регионах мира .
Наряду с политическим плюрализмом наличие эффективных механизмов, гарантирующих верховенство Конституции, представляется одним из признаков модели современного государства. Поэтому в настоящее время практически общепринята и мало подвергается сомнению точка зрения, согласно которой реально действующий конституционный контроль является одной из важных черт правового государства.
2. В настоящий момент система конституционного правосудия в Российской Федерации организационно построена по типу европейской (австрийской) модели, предусматривающей создание специализированных судеб ных органов конституционной юстиции. С учетом специфики российской государственности отечественная конституционная юстиция рассре
Истоки, зачаточные формы конституционного контроля как самостоятельного вида государственной деятельности можно обнаружить уже в ряде государств эпохи средневековья. В Великобритании в XVII веке Тайный совет признавал законы законодательных собраний (легислатур) американских колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента или общему праву. Распространение идей верховенства конституции и права привело к тому, что уже в конце XVIII века некᴏᴛᴏᴩые английские акты были признаны судом не действующими на территории северо-американских штатов. Решающее влияние на формирование института судебного конституционного контроля оказало ставшее знаменитым дело "Мэрбери против Мэдисона" (1803 г.), в кᴏᴛᴏᴩом Верховный Суд США выяснил факт того, что закон Конгресса, противоречащий федеральной Конституции, может быть признан судом неконституционным, т. е. наделил себя полномочиями судебного контроля за ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙием законов Конституции.
После первой мировой войны идея судебного конституционного контроля активно развивается и воплощается в жизнь на
европейском континенте в виде специализированных конституционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Кстати, эта модель судебного конституционного контроля получила название "европейской" в отличие от "американской" (англосаксонской), согласно кᴏᴛᴏᴩой конституционный контроль осуществляют общие суды (суды общей юрисдикции)
Видную роль в формировании института судебного конституционного контроля сыграл профессор права Венского университета Ганс Кельзен. В сентябре 1919 года был создан Высший Конституционный суд Австрии, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Следуя австрийской модели, перед второй мировой войной судебный конституционный контроль был учрежден также в Чехословакии (1920 г.), Греции (1927 г.), Испании (1931 г.), Ирландии (1937 г.), Египте (1941 г.)
Особо широкое распространение судебный конституционный контроль в различных модификациях получил после второй мировой войны. Стоит заметить, что он был введен в Бирме, Японии, Италии (1947 г.), Германии, Таиланде, Индии (1949 г.), Сирии, Люксембурге (1950 г.), Уругвае (1952 г.), на Кипре (1960 г.), в Турции (1961 г.), Алжире, Югославии (1963 г.) В некᴏᴛᴏᴩых странах конституционный контроль учрежден после свержения диктаторских режимов – в Греции (1968 г.), Португалии (1976 г.), Испании (1978 г.) В 60-е годы некᴏᴛᴏᴩые системы конституционного контроля были подвергнуты пересмотру в европейских государствах (Австрия, Бельгия, Германия, Франция, Чехословакия, Швеция), на латиноамериканском континенте (Аргентина и др.) В различных формах он утвердился в ряде других стран Азии, Африки, Центральной и Южной Америки.
Следует особо сказать о практике конституционного контроля в бывших социалистических странах. Как известно, господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа - разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Допускалось, что представительные органы государственной власти могут в определенной мере осуществлять даже следственные и судебные функции. Различие законодательства, управления и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разделения труда в рамках единства государственной власти в лице ее представительных органов (Советов и др.) Но и ϶ᴛᴏт теоретический постулат не был реализован на практике, так как все органы государственной власти в конечном счете были подконтрольны и подотчетны руководящим органам коммуни-
стической партии. Именно они на деле осуществляли ϲʙᴏе полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный механизм, в чем и состояла сущность тоталитарной системы организации политико-государственной жизни. Функция конституционного контроля признавалась в первую очередь (или даже исключительно) за высшими представительными органами государственной власти, кᴏᴛᴏᴩые могли осуществлять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции.
Во всех Конституциях СССР (и в конституциях республик, входящих в СССР, а также в конституциях автономных республик, входящих в союзные республики) предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. "г" ст. 14 Конституции СССР 1936 года; п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года) Конституция СССР 1977 года функции конституционного контроля закрепила и за Президиумом Верховного Совета СССР - постоянно действующим органом высшего органа государственной власти, осуществляющим в период между сессиями его функции (п.4. ст.121)
В некᴏᴛᴏᴩых социалистических государствах (в особенности на первых этапах их развития) осуществление функций конституционного контроля признавалось за высшими судебными инстанциями.
Так, в первые
годы после образования СССР Верховный Суд участвовал в процедуре
конституционного контроля в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 30, 46 (п.6) Конституции СССР
1924 года.
Стоит отметить, что основные же полномочия по осуществлению конституционного контроля
принадлежали Президиуму Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР. Как
справедливо отмечал В.К. Дябло", Верховному Суду СССР отводилась роль
вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения
конституционности законов. На практике уже с начала 30-х годов Верховный Суд
СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении конституционного
контроля.
В Основном Законе Кубы 1959 года, принятом после прихода к власти Ф. Кастро, предусматривалось создание Палаты конституционных и социальных гарантий Республики Куба как составной части Верховного Суда, наделенной функциями конституционного контроля. При этом уже по Конституции 1976 года данный институт не предусматривался.
Как показала практика, социалистические страны не могли не испытывать влияния мирового опыта. Всякая система стремится к устойчивости (гомеостазису) и укреплению. Стоит заметить, что она допускает энтропию, но до известного уровня, до того порога, за кᴏᴛᴏᴩым наступает ее развал. По϶ᴛᴏму общественная и государственная система вырабатывает внутренние и внешние механизмы контроля ϲʙᴏего функционирования. Рост числа законодательных и, особенно, подзаконных актов, создание федераций, расширение международных связей, другие объективные факторы настоятельно формировали потребность осуществления конституционного контроля как фактора стабилизации государственно-правовой системы в социалистических обществах. Несомненно,
" См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных странах и в СССР - М.: 1928. С.94.
под влиянием международного опыта в ряде социалистических государств были предприняты первые попытки создания специальных структурных подразделений в высших представительных органах государственной власти или специализированных органов, кᴏᴛᴏᴩые осуществляли в тех или иных пределах конституционный контроль. Но и в данных случаях последнее слово относительно конституционности или неконституционности законодательных актов принадлежало не им, а высшим органам государственной власти.
В бывшем СССР в его "перестроечный период" был учрежден специальный орган конституционного контроля - Комитет конституционного надзора СССР - на базе Закона об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции СССР от 1 декабря 1988 года с последующими изменениями, в результате кᴏᴛᴏᴩых указанная статья получила новый порядковый номер (124) и новую редакцию. 23 декабря 1989 года был принят Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР"".
Председатель Комитета конституционного надзора СССР был избран II Съездом народных депутатов СССР, немного позже - 26 апреля 1990 года – третьей сессией Верховного Суда СССР были избраны члены Комитета.
Для советского общества ϶ᴛᴏ был принципиально новый институт конституционного контроля, призванный формировать в системе органов государственной власти механизм сдержек и противовесов.
Вплоть до прекращения деятельности Комитета конституционного надзора СССР возможность его полнокровного функционирования была блокирована постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 года "О порядке введения в действие Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"2, п. 1 кᴏᴛᴏᴩого устанавливал, что положения Закона, "касающиеся надзора за ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве", кᴏᴛᴏᴩый так и не был изменен. По данным вопросам функции конституционного контроля фактически в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституционными положениями имел право осуществлять Президент СССР.
Комитет конституционного надзора СССР прекратил ϲʙᴏю деятельность в связи с распадом СССР и заключением 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ)
Конституция РСФСР 1978 года в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 года (ст. 119) предусматривала учреждение Комитета конституционного надзора и определяла его компетенцию. Комитет конституционного надзора РСФСР не был создан.
В Стоит сказать - польской
Народной Республике в марте 1982 года в текст Конституции была включена новая
статья ЗЗа, согласно кᴏᴛᴏᴩой учреждался Конституционный трибунал и определялись
основы его организации и деятельности.
Закон о Конституционном трибунале был
принят сеймом (парламентом) Стоит сказать - польши в апреле 1985 года. Конституционный трибунал
начал ϲʙᴏю деятельность в 1986 году и активно работает до настоящего времени.
Он осу-
" См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989.
№ 29. Ст.572.
2 См.: Там же Ст. 573.
ществляет предварительный конституционный контроль в законотворческом процессе.
Вопрос о юридической природе Конституционного трибунала не будет однозначным. В польской литературе ряд авторов считает его органом государственного надзора, другие - особым, специализированным судом. Представляется, что Конституционный трибунал занимает промежуточное место между органом конституционного надзора и конституционным судом.
В Стоит сказать - польской Республике не прекращалась дискуссия относительно будущего Конституционного трибунала, большинство участников кᴏᴛᴏᴩой склонялось к преобразованию его в конституционный суд.
Создание Конституционно-правового совета было предусмотрено Законом II об изменении Конституции Венгерской Народной Республики, принятым Государственным собранием в декабре 1983 года. Его статус в апреле 1984 года был урегулирован Законом I о Конституционно-правовом совете, а также регламентом Государственного собрания. Конституционно-правовой совет - ϶ᴛᴏ орган Государственного собрания, кᴏᴛᴏᴩый осуществлял, по существу, консультативно-совещательные функции контрольного характера. Стоит заметить, что он проверял конституционность принятых правовых норм, руководящих принципов и принципиальных решений Верховного Суда, правовых директив в правоприменении. Контрольно-правовой совет мог участвовать в толковании положений Конституции. Как правило, он обращался к издавшему норму органу (или вышестоящему органу) с предложением в установленный срок устранить противоречие Конституции, мог приостановить исполнение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей нормы. Все споры по поводу конституционности окончательно решались Государственным собранием.
В Социалистической федеративной Республике Югославии в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с положениями Конституционного Закона 1953 года, а затем - положениями Конституции 1963 года и Конституции 1974 года были учреждены Федеральный Конституционный Суд и конституционные суды в шести ее республиках.
В ЧССР аналогичная модель федерального Конституционного Суда и конституционных судов в двух ее республиках была предусмотрена Конституционным законом №143 от 27 октября 1968 года о Чехословацкой федерации. При этом на практике указанные конституционные суды в ЧССР созданы не были.
Слом тоталитаризма как общественно-политической и государственно-правовой системы привел к коренным изменениям в бывших социалистических государствах Центральной и Восточной Европы.
Государства молодой демократии оказались весьма восприимчивы к идее судебного конституционного контроля в виде конституционных судов.
В Венгерской Республике учреждение Конституционного Суда было закреплено в Конституции 1989 года. Его деятельность регламентируется принятым в октябре 1989 года Актом о Конституционном Суде. Суд начал работать с 1 января 1990 года.
С прекращением существования Чехословацкой Федерации Конституционные Суды были созданы в Чешской Республике на основании положений ее Конституции от 16 декабря 1992 года и
После распада
СФРЮ в бывших ее республиках, а ныне в независимых государствах (Федеративная
Республика Югославия, Словения, Хорватия, Македония, Босния и Герцеговина)
функционируют Конституционные Суды, уточнена их компетенция, организация и
порядок их деятельности. Материал опубликован на http://сайт
В Федеративной Республике Югославии сохранен
Федеральный Конституционный Суд и Конституционные Суды в ее субъектах - Сербии
и Черногории. Предполагается создание Конституционного Суда в
мусульманско-хорватской федерации.
В Республике БОЛГАРИИ Конституция от 12 июля 1991 года впервые предусмотрела создание Конституционного Суда, кᴏᴛᴏᴩый действует на базе Закона о Конституционном Суде Республики Болгария, принятого 16 августа 1991 года.
Конституция
Румынии, принятая на референдуме 8 декабря 1991 года, учредила Конституционный
Суд (статьи 140–145) Закон № 47 от 1992 года установил основы его организации
и деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Предполагается создание Конституционного Суда Албании.
С распадом СССР в новых независимых государствах реальностью стал институт конституционного контроля, чаще всего в форме конституционного правосудия на базе создания специализированных судов – конституционных судов.
Конституционный Суд в России был создан и начал функционировать с 1991 года.
Конституция Литвы 1992 года впервые закрепила учреждение Конституционного Суда. Закон о Конституционном Суде принят сеймом (парламентом) Литвы 3 февраля 1993 года. В ϶ᴛᴏм же году Конституционный Суд начал ϲʙᴏю работу.
В Эстонии система судебного конституционного контроля впервые введена Конституцией от 28 июня 1992 года (чуть ранее Суд конституционного контроля предусматривался законом о судах 1991 года) Закон о процедуре Суда конституционного контроля, определяющий его полномочия и процедуру, был принят парламентом 5 мая 1993 года. Суд конституционного контроля действует в виде конституционной палаты Национального Суда Эстонии с 1993 года.
Конституционные суды созданы и функционируют в Армении, Республике Беларусь, Грузии, Кыргызстане, Молдове, Таджикистане, Узбекистане, Украине. На пути к завершению находится процесс формирования конституционных судов в Азер-
байджане, Латвии. Созданный ранее в Казахстане Конституционный Суд в настоящее время преобразован в Конституционный Совет Республики Казахстан.
Предвестником конституционного судопроизводства было создание Комитета конституционного надзора в СССР. Комитет был образован Съездом народных депутатов СССР и действовал на основании Закона, принятого 3 декабря 1989 года и введенного в действие с 1 января 1990 года.
Комитет существовал не как орган судебной власти, а как особая структура в системе законодательной власти. Он не имел права признавать антиконституционные законы недействующими и как экспертный, консультативный орган при парламенте должен был направлять свои заключения по поводу проектов нормативных актов, а также действующих законов, принимаемых Съездом народных депутатов СССР, и законов союзных республик на рассмотрение Съезда народных депутатов, который мог утвердить или отклонить заключения Комитета. Самостоятельной юрисдикцией Комитет обладал только в отношении подзаконных нормативных актов, нарушавших основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции и в признанных СССР международных документах.
Конституционный суд РСФСР был избран Съездом народных депутатов РСФСР 30 октября 1991 года в составе 13 судей.
Впервые в истории России был образован принципиально новый конституционно-правовой институт, являющийся судебным органом конституционного контроля.
Учреждение Конституционного Суда России стало конкретным проявлением стремления к:
демократическим преобразованиям, конституционно-правовой защите суверенитета Российской Федерации
последовательной реализации идей правового государства, принципа разделения властей и создания сильной судебной власти
превращению Конституции в непосредственно действующее право, которому должны неукоснительно следовать органы публичной власти, другие субъекты права и, на которое могли бы прямо опираться граждане, их объединения для защиты своих прав и свобод
Одним из международных факторов обособления правозащитной функции государства является требование обязательного приведения национального законодательства в соответствие с правозащитными актами, в которых участвует Россия.
26 июня 1992 г. в Распоряжении Президента России были обозначены меры по подготовке к вступлению нашего государства в Совет Европы. С этого времени Российская Федерация стала принимать непосредственное участие в различных направлениях деятельности Совета Европы, в выполнении межправительственных программ сотрудничества и содействия. С апреля 1993 г. совместно с Советом Европы начал осуществляться Проект гармонизации российского законодательства с европейскими нормами в области прав человека.
Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов – о присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы и ряду других документов данной организации – 28 февраля 1996 г. Россия подписала и в марте 1998 г. ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. С этого времени данные акты Совета Европы стали частью российской правовой системы.
С вступлением Российской Федерации в Совет Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод российские граждане приобрели право обращаться в Европейский Суд по правам человека. Таким образом, получила реальное наполнение ст. 46 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, предоставляющая гражданам возможность обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Говоря о становлении конституционного судебного контроля в современной России, нельзя не отметить, что она восприняла основные черты европейской модели конституционного контроля, хотя и имеет свою специфику, связанную с трудностями перехода от тоталитаризма к демократическому правовому государству.
Основные этапы становления института конституционного контроля в России 1 следующие:
Практическое осуществление конституционного контроля начинается в первые годы советской власти. В это время конституционный контроль осуществлялся Всероссийским съездом советов и Всероссийским Центральным исполнительным комитетом (ВЦИК), который был вправе отменить практически любой акт в случае его противоречия Конституции РСФСР. На практике отмену конституционных актов реализовывал Президиум ВЦИК. Свои предварительные заключения о конституционности того или иного правового акта давал отдел законодательных предположений.
В связи с образованием в 1922 г. Союза ССР и необходимостью обеспечить соответствие республиканского законодательства общесоюзным нормам функции по осуществлению конституционного контроля переходят к ЦИК СССР, а в период между его сессиями - Президиуму ЦИК СССР. Вспомогательную роль в осуществлении конституционного контроля стал выполнять образованный в 1923 г. Верховный Суд при ЦИК Союза ССР.
К середине 1930-х гг., когда в Советском Союзе уже полностью сформировалась и стабилизировалась командно-административная система, возможное несоответствие как актов союзных республик, так и ведомственных нормативных правовых актов общесоюзному законодательству могло быть только технической ошибкой, а не проявлением политической воли. В случае появления подобной юридической ошибки ее можно было устранить без формального привлечения государственных органов через систему партийной иерархии. В связи с этим принятая в 1936 г. Конституция СССР не предусматривала создания специализированных органов конституционного контроля, так как функции конституционного контроля могли выполнять постоянно действующий высший орган государственной власти - Президиум Верховного Совета СССР и Прокуратура СССР.
Во второй половине 1980-х гг. начинается масштабный кризис всей системы государственной власти в нашей стране. Осознание необходимости перемен в обществе приводит к внесению значительных изменений в Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик. Существенным изменениям подверглась ст. 6 Конституции СССР, на цели демократизации общественной жизни были направлены изменения ст. 104 Конституции СССР, которые привели к усовершенствованию высших органов государственной власти - образованию Съезда народных депутатов СССР и реформированию Верховного Совета СССР .
Данные органы государственной власти осуществляли законодательную деятельность, обеспечивали единство законодательного регулирования на всей территории СССР, осуществляли толкование законов Союза ССР. 23 декабря 1989 г. принимается Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». С мая 1990 г. к работе приступил Комитет конституционного надзора СССР. Члены Комитета конституционного надзора избирались Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в составе председателя (им стал известный ученый-юрист, член-корреспондент АН СССР С. С. Алексеев), его заместителя и 25 членов Комитета, в том числе по одному из каждой союзной республики. Закон установил ряд важных гарантий независимости членов Комитета, прежде всего их подчинение при выполнении ими своих обязанностей только Конституции СССР.
Впервые осуществление конституционного контроля специализированным судебным органом начинается в 1991 г., когда Законом РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1599-1 «О Конституционном Суде РСФСР» (ред. от 25 февраля 1993 г.) был образован судебный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ. Конституционным Судом РФ на основе Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» в 1992-1993 гг. было рассмотрено 27 дел, из них 19 - по обращениям о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов, 8 - по индивидуальным жалобам граждан. Им было рассмотрено также более 30 тыс. обращений граждан, государственных органов, общественных объединений, на которые были даны ответы.
Обострение политического кризиса в стране и его трагическая развязка 3-4 октября 1993 г. в Москве привели к фактическому роспуску парламента и приостановлению реального осуществления Конституционным Судом РФ функций конституционного судебного контроля до принятия новой Конституции России и нового закона о конституционном правосудии.
Конституция РФ 1993 г., сохранив специализированный орган конституционного судебного контроля, урегулировала важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью Конституционного Суда РФ, внесла существенные изменения в правовой статус данного органа, но все положительное, что было накоплено в ходе становления этого государственно-правового института в России, нашло затем отражение в Законе о Конституционном Суде РФ 1994 г. После завершения формирования полного состава Конституционного Суда РФ в феврале 1995 г. начался новый этап его деятельности.
