Особенности наделения органов местного самоуправления в российской федерации отдельными государственными полномочиями. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления

Н. ПОЛИЧКА
ДИРЕКТОР ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО
НАУЧНОГО ЦЕНТРА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ДОКТОР ПЕДАГОГИЧЕСКИХ НАУК

ВВЕДЕНИЕ

Конституция РФ определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство. Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Вместе с тем федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Это, в свою очередь, ставит задачу организации эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий установленных федеральным и региональным законодательством. Основными направлениями взаимодействия государства и местного самоуправления сегодня являются:

Обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности;

Государственная поддержка местного самоуправления;

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Последнее, как показывает анализ практики, является наиболее конфликтным полем. Это приводит к большим проблемам в деятельности органов местного самоуправления. В подтверждение сказанному приведем слова В.В.Путина из его Послания Федеральному собранию: «Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления.

В этой связи надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов "местного значения". Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда - и при прямой поддержке Федерации».

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАДЕЛЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества. Анализ проблем становления новой российской государственности ведется на разных уровнях государственными и муниципальными органами власти, научными центрами, общественными организациями. Положено начало научному осмыслению характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития Российской государственности.

Вместе с тем, ряд проблем построения новой системы публичной власти в России не нашли пока должного отражения в науке. К их числу относится и проблема организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях разделения властей и отделения местного самоуправления от государства. Это, в свою очередь, негативно сказывается на функционировании властных институтов всех уровней, что констатировал Президент РФ В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ 3 апреля 2001г.:

+.обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям.

В связи с этим, там же в Послании, наряду с задачами совершенствования экономики и социальной сферы Президент РФ поставил ряд задач, направленных на совершенствование государства и местного самоуправления, в том числе:

Наведения порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти,

Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти,

Наведение порядка в межбюджетных отношениях, в том числе в отношениях между бюджетами муниципальных образованиях и регионов по поводу исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Для решения данных задач Президент РФ Указом №741 от 26 июня 2001г. создал Комиссию по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Комиссия должна проанализировать существующее федеральное законодательство и внести предложения по совершенствованию действующего в настоящее время распределения предметов ведения и полномочий между всеми институтами публичной власти.

Очевидно, что новое распределение предметов ведения и полномочий задаст новые правовые основы для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которое в самом общем виде можно изобразить следующей схемой

Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставили федеральным органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть передавать на исполнение в органы местного самоуправления часть своих функций. Анализ норм федерального законодательства, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих при этом, позволяет сформулировать основные принципы такого наделения:

Осуществление данной процедуры только посредством закона;

Соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований;

Их ресурсная обеспеченность;

Контроль за реализацией со стороны государства и др.

Этот перечень может быть дополнен также следующими принципами, сформулированными в проекте ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»:

Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном настоящим законом порядке;

Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти Российской Федерации, отнесенными к их ведению Конституцией Российской Федерации, а также полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации отнесенными к их исключительному ведению конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленных в Конституции Российской Федерации;

Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями судебной власти и прокуратуры.

Сформулированные выше принципы, очевидно, нуждаются в соответствующих механизмах реализации, однако их пока нет. Уже несколько лет Государственная Дума не может принять федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем, зарубежный опыт показывает, что, вряд ли можно решить возникшие многочисленные проблемы без правовых механизмов реализации данных принципов. В связи с этим представляется целесообразным для организации процедуры передачи полномочий принятие Федеральный Административно-процессуальный закон и аналогичные законы субъектов федерации.

Ещё более сложные проблемы возникают с реализацией второго принципа «соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований». Анализ федерального законодательства показал, что в стране происходит нерегулируемый процесс передачи вниз различных государственных полномочий, в итоге чего ни один орган власти сегодня четко не знает своих полномочий и функций.

Проведенные в 1999 году исследования показали, что по состоянию на 1.07.1999 г. в России существовал 201 федеральный закон, в которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями в различных областях жизнедеятельности территорий. Проведение повторного анализа федерального законодательства в 2001 году позволило выявить уже 243 федеральных закона, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Классификация данных федеральных законов по тематикам, принятым в отечественной юриспруденции дает следующий результат

	Название тематики	Кол-во закон. актов
	Законодательство о финансах и кредите
	Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности. Законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности
	Внешняя политика и международные отношения. Международное право и процесс. Внешнеэкономические отношения. Таможенное законодательство
	Основы конституционного строя
	Гражданское законодательство. Законодательство о браке и семье. Гражданско-процессуальное законодательство. Арбитражно-процессуальное законодательство
	Законодательство о трудоустройстве и занятости. Законодательство о труде
	Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении
	Законодательство о промышленности
	Законодательство о строительстве, градостроительстве и архитектуре
	Законодательство о земле и сельском хозяйстве
	Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании
	Жилищное законодательство и законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве
	Законодательство о транспорте и связи
	Законодательство об образовании, науке и культуре
	Законодательство об охране здоровья граждан
	Законодательство по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
	Законодательство об охране общественного порядка, безопасности, обороне
	Суд. Юстиция. Прокуратура
	Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Законодательство об административных правонарушениях

Описание соответствующих норм из данных законов с разграничением их на полномочия представительного органа местного самоуправления и администрации представляет собой таблицу общим объемом более 700 страниц, в котором всего лишь излагаются формулировки переданных полномочий для органов местного самоуправления.

При этом, анализ практики показывает, что никто из специалистов местных администраций даже не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме. Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в муниципальных бюджетах. В частности, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств,

В доходной и расходной частях местных бюджетов осуществление государственных полномочий должно отражаться отдельными строками.

Несмотря на наличие этих норм, ни одна из них не исполняется ни в одном муниципальном образовании Дальневосточного федерального округа. Это, в свою очередь, приводит к тому, что размеры

Долей федеральных и краевых налогов,

Трансфертов,

Субсидий и субвенций,

оставляемых в муниципальных образованиях и передаваемых из федерального и регионального бюджета в местные бюджеты, не имеют ничего общего с реальной стоимостью государственных полномочий, исполнение которых передано в органы местного самоуправления. Таким образом, повсеместно нарушается и принцип «ресурсной обеспеченности» переданных полномочий.

Кроме того, в результате отсутствия необходимых ресурсов, огромная часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления, не исполняется вообще , что в свою очередь порождает невиданный доселе хаос во властных институтах всех уровней.

Анализ содержания, технологий и организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по исполнению переданных полномочий выявил ещё одну проблему, которая служит источником постоянных конфликтов. А именно, часть вопросов местного значения, установленных ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», весьма схожи по формулировке с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров. К таким вопросам относятся:

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго -, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации

27) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

28) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

29) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

На практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии с органами государственной власти в силу того, что зачастую бывает сложно определить, в чьей компетенции находится тот или иной вопрос, а, следовательно, и наметить пути разрешения.

В соответствии со ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ1) в ведении муниципальных образований находятся

1) вопросы местного значения,

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Заметим, что методология реализации этих предметов ведения существенно отлична, а потому их очень четко надо отделять друг от друга. В частности:

-вопросы местного значения решаются муниципальными образованиями самостоятельно и за счет собственных доходов, перечень которых определен ст.7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»,

-переданные на исполнение государственные полномочия осуществляются за счет государственных средств, то есть должны финансироваться из областного или федерального бюджетов и реализация данных полномочий подконтрольна государству в лице территориальных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.

Поэтому в сознании депутатов и специалистов администраций, в документах (в Уставах, бюджетах, Положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях), в практической деятельности должно быть четкое разграничение между этими различными предметами ведения.

В частности, в Уставах муниципальных образований должны фиксироваться только вопросы местного значения (см. ст.8 ФЗ 1), а вот в местных бюджетах должны отражаться финансовые средства, необходимые для реализации, как тех, так и других предметов ведения. Однако они должны четко разграничиваться, как того требует п.4 ст.36 ФЗ 1. В этом случае структура бюджета, вообще говоря, должна иметь следующий вид:

Очевидно, для составления такого бюджета, необходимо знать:

Перечень вопросов местного значения и стоимость их решения;

Перечень переданных на исполнение государственных полномочий и стоимость их осуществления в данном муниципальном образовании.

В контексте задачи об организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и в свете выявленных проблем (см. параграф 1 п. данной работы) необходимо очень четко отделять данные перечни друг от друга. Поэтому остановимся более подробно на их составлении.

Вопросы местного значения. Вопросы местного значения определены в п.2 ст.6 ФЗ 1. Но для того, чтобы они решались в муниципальном образовании и под их реализацию планировались средства в местных бюджетах, данный или скорректированный перечень вопросов местного значения должен быть зафиксирован в Уставе муниципального образования. Анализ практики показывает, что, как правило, именно перечень п.2 ст.6 ФЗ 1 переносится в том же виде в Уставы муниципальных образований. Однако есть и исключения. Например, в Уставе муниципального образования г. Холмска список вопросов местного значения расширен. Это, вообще говоря, допустимо, поскольку п.2 ст. 6 содержится норма

«Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

Последнее должно соблюдаться неукоснительно. Поэтому нельзя включать в перечень вопросов местного значения такие, например, полномочия как «обеспечение исполнения законодательства о всеобщей воинской обязанности», даже если это пишется с оговоркой «в соответствии с действующим законодательством», поскольку «обеспечение законности» является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Аналогично, нельзя относить к вопросам местного значения такие полномочия как «решение вопросов чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны», «руководство вопросами опеки и попечительства+.» и т.д., поскольку все эти вопросы являются полномочия государства.

Государственные полномочий, переданные на исполнения в органы местного самоуправления. Определить перечень государственных полномочий, переданных на исполнение в органы местного самоуправления достаточно сложная задача. Для её решения требуется серьезная аналитическая работа с федеральным и региональным законодательством, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Очевидно, что в первую очередь составлением перечня переданных на исполнение полномочий должны заниматься органы государственной власти, поскольку именно они передают данные полномочия и несут за них полную ответственность. Кроме того, качество исполнения переданных полномочий должно контролироваться со стороны органов государственной власти, а, следовательно, для осуществления данного контроля должны строиться и функционировать соответствующие контролирующие структуры.

В соответствии с п.4 ст.6 ФЗ 1 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ. Отсюда следует, что если в каком-либо федеральном или областном законе есть фразы:

-«органам местного самоуправления»,

-«должностным лицам органов местного самоуправления»,

-«регулируется нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления»

или еще какая-либо формулировка аналогичного содержания, то данные нормы необходимо трактовать как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В настоящее время таких законов огромное множество. По состоянию на июнь 2001г. существовало 243 федеральных закона, содержащих нормы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и количество их постоянно увеличивается. Однако по нашему глубокому убеждению исполнить все эти полномочия в принципе невозможно. Поэтому на уровне государства должна быть проведена ревизия, с целью упорядочить и существенно сократить данный перечень. Представляется, что данная задача будет решена в ходе реализации Указа №741 Президента РФ от 26 июля 2001г., в соответствии, с которым проводится инвентаризация всех государственных полномочий на всех уровнях власти. Кроме того, учитывая тенденции реформирования существующей в России модели публичной власти на принципах субсидиарности, при построении новой модели разграничения предметов ведения и полномочий, будет

Во-первых, продолжаться процесс «разгосударствления публичной власти», то есть сокращаться количество предметов ведения и полномочий властных институтов,

Во-вторых, будет сокращаться количество предметов совместного ведения разных уровней власти, дабы максимально упростить процесс управления предметами ведения власти,

В третьих, оставшиеся предметы ведения будут закрепляться за конкретными уровнями власти с необходимыми бюджетными источниками для их реализации.

В итоге анализа федерального и регионального законодательства необходимо иметь не только полное и исчерпывающее определение соответствующих отдельных государственных полномочий, но и определить категории, группы муниципальных образований или перечень муниципальных образований, которые могут исполнить данные полномочия. Кроме того, для каждого передаваемого полномочия должны быть определены их «граничные» параметры, а именно:

1) временной период, на который органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями;

2) дату начала осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий;

3) перечень необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств и сроки их передачи органам местного самоуправления;

4) нормативы или порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий;

5) объем ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств и сроки их поступления.

Правовое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Не менее важным является регламентация всех процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности в обязательном порядке должны быть определены

q порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материальных и финансовых средств;

q сроки поступления финансовых средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

q размер или порядок определения пени, исчисляемой за задержку поступления указанных финансовых средств.

В целом, правовой основой осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, может служить соответствующий нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления муниципального образования, который может устанавливать следующие нормы:

1) исчерпывающий перечень и сроки исполнения государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления данного муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

2) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению соответствующих государственных полномочий, перечень мероприятий по подготовке и организации их выполнения, виды ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;

3) порядок использования материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий;

4) порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

5) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

Кадровое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Для качественного исполнения переданных полномочий необходимы подготовленные и компетентные кадры. Таким образом, органы государственной власти должны планировать и осуществлять деятельность по подготовке и повышению квалификации таких кадров, обеспечению их правовыми, информационными и методическими материалами.

Деятельность специалистов и структурных подразделений местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия, требует соответствующего финансового и материального обеспечения. Однако, как правило, этот аспект вообще не рассматривается в контексте исполнения органами местного самоуправления переданных госполномочий. В результате, муниципальные образования вынуждены тратить собственные средства на содержание организационного механизма госполномочий. И сумма эта огромна, если учесть, что местные администрации сегодня более 90% своего рабочего времени занимаются исполнением госполномочий.

Государственный контроль за исполнением переданных госполномочий. Поскольку осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольно государству, то важным аспектом эффективного взаимодействия является контроль этой деятельности со стороны соответствующих государственных органов. В связи с этим необходимо, чтобы четко и однозначно были определены:

1) перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль;

2) порядок контроля органами государственной власти осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, в том числе целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления этих полномочий;

3) критерии и нормативы определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

4) формы и периодичность отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими государственных полномочий;

5) возможность осуществления выборочных проверок уполномоченными органами государственной власти, в том числе по жалобам населения, деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им отдельных государственных полномочий.

Всё сказанное выше является обязательным условием эффективного исполнения переданных в органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Следующая составная часть компетенции местного самоуправления – отдельные переданные государственные полномочия.

Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В развитие Конституционных норм Главой 4 Закона 131-ФЗ регулируются вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Следовательно, для передачи полномочий поселению (поселениям) в соответствующем законе должно быть прямо указано, что данные полномочия передаются для осуществления органам местного самоуправления поселения (поселений).

Надо отметить, что, в соответствии с Законом 131-ФЗ, органом, осуществляющим реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.

Законом подчеркивается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается . Надо при этом учитывать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит федеральным законам. В частности, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено, какие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения могут быть переданы органам местного самоуправления. Например, допускается передача полномочий субъекта РФ по поддержке сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий федеральных целевых программ), по организации и поддержке учреждений культуры (за исключением федеральных) и ряд других. Вместе с тем, передача полномочий по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти, государственных учреждений, по организации транспортного обслуживания населения по пригородным и межмуниципальным перевозкам; по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей; по предоставлению материальной и иной помощи для погребения федеральным законом не предусматривается.

Говоря о передаче отдельных государственных полномочий, необходимо остановиться на вопросе, а что же считается переданными государственными полномочиями. Статьей 19 Закона 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В этой части возникает ряд проблем, связанных с отраслевым законодательным регулированием, так как довольно трудно по ряду законов четко установить, являются те или иные полномочия относящимися к вопросам местного значения, или выпадают из объема функций, осуществляемых органами местного самоуправления для решения установленных Законом вопросов местного значения.

Как иллюстрацию можно привести полномочие органов местного самоуправления, установленное Жилищным Кодексом, по переводу жилых помещений в нежилые (вне зависимости от формы собственности на жилое помещение). К вопросам местного значения в жилищной сфере новый ФЗ относит обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском, сельском поселении, городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Перевод жилых помещений в нежилые мало связан с названными вопросами местного значения. Аналогичная ситуация складывается и с полномочиями органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в собственность, по сдаче их в аренду до разграничения государственной собственности на землю. Среди вопросов местного значения, связанных с земельными правоотношениями, указаны лишь правомочия собственника муниципальных земельных участков и осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Очевидно, что возложение на органы местного самоуправления обязанности выделения земельных участков или сдачи их в аренду является передачей отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, при отнесении данных вопросов к передаваемым государственным полномочиям, в федеральном бюджете на очередной финансовый год должны быть предусмотрены средства на их исполнение, иначе считается, что полномочия в действие не введены. А это может привести к признанию актов органов местного самоуправления по названным вопросам незаконными, их отмене судом и признании совершенных сделок недействительными.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (п.5 ст.19 того же Закона). Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом МО.

Закон 131-ФЗ (п.7 ст.19) и БК РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии , если федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенными в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.

Поправками, внесенными в статью 20 Закона 131-ФЗ Федеральным Законом от 31.12.2005 года № 199-ФЗ, как исключение из общего правила допускается возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке, и возможность расходования из местного бюджета на эти цели финансовых средств в случае, если возможность этого участия и расходования средств местного бюджета предусмотрена федеральными законами. Органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать за счет собственных доходов бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, причем теперь на это не требуется специального разрешения закона. Надо заметить, что финансирование как указанных государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, так и дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется при наличии возможности.

Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:

· перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;

· способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;

· перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;

· порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;

· условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий.

Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных из названных положений может являться основанием для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям статьи 19 Закона 131-ФЗ, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судом факта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Таким образом, основу компетенции местного самоуправления поселения составляют установленные ст.14 Закона 131-ФЗ вопросы местного значения, полномочия по которым определяются тем же Федеральным Законом и Уставом МО, и при исполнении которых органы местного самоуправления самостоятельны. Органы государственной власти законом могут передавать органам местного самоуправления для осуществления отдельные государственные полномочия. Кроме того, органы местного самоуправления могут принимать к своему рассмотрению и иные вопросы с учетом ограничений, установленных Закона 131-ФЗ. Допускается также передача отдельных полномочий между поселением и муниципальным районом.

В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется, как уже ранее отмечалось, в Конституции Российской Федерации. До сих пор на федеральном уровне вопрос о порядке передачи (наделения) местных органов власти отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Регламентировалось законодательно только то, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться одновременно с передачей необходимых для их осуществления денежных средств.

Законодательство Российской Федерации в настоящее время называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различными терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Такое многообразие в терминологии данного института объясняется социально-политическими факторами. При введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистический анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

Впервые термин «наделение отдельными государственными полномочиями» появился в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992г., согласно которой указывалось, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичная формулировка была закреплена впоследствии в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и основных законах субъектов Российской Федерации.

Однако следует отметить, что в начале 90-х гг. XX в. в Российской Федерации не было формальных оснований для введения самого понятия «наделение отдельными государственными полномочиями» ввиду его отсутствия как в конституционных актах прошлых лет, так и в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. Логично было бы иное: чтобы законодательная власть РФ, изучив зарубежный опыт, использовала бы правовые категории, применяемые, например, в той же Европейской хартии местного самоуправления, текст которой содержит упоминание о возможности «предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач», а ниже сообщается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления. Следовательно, в данном случае понятия «предоставление» и «делегирование» используются как синонимы.

Термин «наделение» получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003г..

В Законе 1995г. нет специального раздела, посвященного наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (возможность их передачи была обозначена лишь термином «наделение», который употреблялся в тексте четыре раза). В Законе 2003г. есть уже специальная глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в которой понятие «наделение» употреблено не менее десяти раз. В то же время использован и термин «передача»: согласно п. 8 ст. 19 федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Как видно, понятия «передача» и «наделение» применяются в качестве слов-синонимов.

Особое значение в определении понятия «наделение» в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным «интерпретатором» Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года используется понятие «наделение»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем...» В названном акте Конституционного Суда наряду с термином «наделение» широко применяется понятие «передача». Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: «Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия». Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины «наделение» и «передача», которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.

Интересны результаты исследований и отдельные комментарии к Конституции РФ, где также отсутствует единое понимание данной формулировки. Трактуется, что наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: посредством передачи или в результате их делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Специфика же делегирования заключается в том, что предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления осуществляется на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Таким образом, можно сделать вывод, что ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим истинный смысл данного правового института, является термин «наделение», а также понятие «передача», зафиксированное Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ.

Как уже было сказано выше, региональное законодательство в различных вариантах применяет термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление», хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации воспроизводятся известные федеральные понятия «наделение» и «передача». Такое многообразие в терминологии института «наделение отдельными государственными полномочиями» является объективным на период его становления. Однако при введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистической анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

В современных условиях особую актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Основной формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется, как уже ранее отмечалось, в Конституции Российской Федерации Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. Учебное пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000.

До сих пор на федеральном уровне вопрос о порядке передачи (наделения) местных органов власти отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Регламентировалось законодательно только то, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться одновременно с передачей необходимых для их осуществления денежных средств.

Впервые термин «наделение отдельными государственными полномочиями» появился в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992г., согласно которой указывалось, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству Сов. Татария. 1992. 12 дек.. Аналогичная формулировка была закреплена впоследствии в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и основных законах субъектов Российской Федерации.

Однако следует отметить, что в начале 90-х гг. XX в. в Российской Федерации не было формальных оснований для введения самого понятия «наделение отдельными государственными полномочиями» ввиду его отсутствия как в конституционных актах прошлых лет, так и в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. Логично было бы иное: чтобы законодательная власть РФ, изучив зарубежный опыт, использовала бы правовые категории, применяемые, например, в той же Европейской хартии местного самоуправления, текст которой содержит упоминание о возможности «предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач», а ниже сообщается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Следовательно, в данном случае понятия «предоставление» и «делегирование» используются как синонимы.

Термин «наделение» получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506., а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003г. Там же. 2003. N 40. Ст. 3822..

В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения данного правового института используется ряд понятий: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». При этом следует заметить, что все они употребляются как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним, как-то: «возложение и наделение» (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); «делегирование и наделение» (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); «передача и наделение» (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); «возложение, наделение, передача» (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); «возложение, делегирование, передача» (Костромская, Ростовская области); «делегирование, наделение, передача» (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); «наделение, передача, предоставление» (Краснодарский край, Кировская область); «возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление» (Пермская область) Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007. С. 64 - 67..

Попробуем определить по толковым словарям русского языка семантику каждого из названных терминов (см. таблицу № 1 (Приложении № 2 к настоящей к дипломной работе). В таблице приведены лишь те определения, которые наиболее подходят к рассматриваемой нами теме.

Как видно, рассматриваемые понятия по смыслу фактически тождественны, поскольку их содержание, как правило, раскрывается посредством друг друга.

Во избежание односторонности анализа рассмотрим толкование этих же терминов в юридических энциклопедиях и словарях. Так, в Большой юридической энциклопедии дается разъяснение только одному сложносоставному понятию - делегированию полномочий, обозначающему уступку одним государственным органом другому государственному органу некоторых исключительных полномочий Большая юридическая энциклопедия. М., 2008. С. 158.. В данном определении под делегированием полномочий понимается возможность их передачи только в системе органов государственной власти (одно- и разноуровневых).

Особое значение в определении понятия «наделение» в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным «интерпретатором» Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. используется понятие «наделение»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем...» В названном акте Конституционного Суда наряду с термином «наделение» широко применяется понятие «передача». Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Там же. 1997. № 5. С. 708. : «Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия». Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины «наделение» и «передача», которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.

Большинство юридических словарей либо избегают рассматриваемых нами терминов, либо упоминают лишь один из них Большой юридический словарь / Под ред. Л.А. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999; Хачатуров Р.Л. Юридическая энциклопедия / Под ред. В.А. Якушина. Т. II. Тольятти, 2004; Т. IV. Тольятти, 2005.

В Словаре по конституционному праву Российской Федерации под делегированием понимается поручение (передача) одним органом другому рассмотрения и разрешения вопросов своей компетенции (на постоянной основе, на определенное время, на один раз) Словарь по конституционному праву Российской Федерации / Сост. В.И. Борисов, А.А. Ильюхов, О.А. Кажанов. М., 2003. С. 109.

Аналогичное определение зафиксировано и в Энциклопедическом словаре по конституционному праву Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001.. В Словаре по конституционному праву «делегирование полномочий» рассматривается как передача полномочий одним органом другому Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 121 - 122..

В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации (под ред. В.В. Лазарева) отмечается, что, рассматривая понятие «наделение», следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // ИПС «Гарант».

В комментариях к Конституции РФ поочередно встречаются понятия «наделение» и «передача», которые рассматриваются авторами как синонимы. Одновременно через понятие «делегирование» была обозначена возможность передачи органами местного самоуправления на основании договора своих полномочий органам государственной власти.

Эти примеры свидетельствуют о том, что в Словаре по конституционному праву Российской Федерации и комментариях к Конституции используются разные подходы к трактовке понятия «наделение».

Как видно, многие ученые-авторы при определении передачи отдельных государственных полномочий используют понятие «делегирование». На наш взгляд, это не совсем корректно. Если обратиться к конституционному праву зарубежных стран, то мы встретим термин «делегированное законодательство». Большая юридическая энциклопедия определяет делегированное законодательство как нормативные акты органов исполнительной власти, которые издаются по делегации парламента по вопросам, входящим в их компетенцию, и имеют силу закона Большая юридическая энциклопедия. С. 158.. Такое делегирование является по своей сути передачей права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей компетенцией такими правами не обладает. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу обширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Таким образом, можно прийти к выводу, что использование термина «делегирование» в данной области представляется не совсем удачным.

Следует отметить, что в научном сообществе также нет единого понимания соотношения понятий «наделение» и «делегирование», «наделение» и «передача», «делегирование» и «передача» государственных полномочий. В научной литературе сложилось несколько основных подходов:

данные категории являются различными понятиями Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 125 - 127.

«делегирование» и «передача» - элементы наделения государственными полномочиями Окуньков Л.А. Постатейные комментарий к Конституции Российской Федерации.;

«передача» - родовое понятие по отношению к видовым понятиям «наделение» и «делегирование» Пивоваров К.А. К проблеме передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления // Сиб. юрид. вестн. 1993. № 3. С. 12 - 13.

вместо понятия «наделение» более удачным представляется использование термина «делегирование государственных полномочий» Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юрид. науки. 2006. № 4. С. 50..

Итак, следует констатировать, что, во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями называется в современной отечественной правовой системе следующими терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Во-вторых, понятие «наделение», означающее предоставление в распоряжение, поручение кому-нибудь другому, в федеральном законодательстве заменяется, как правило, термином «передача» См., например: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ; Об актах гражданского состояния: Федеральный закон от 15 ноября 1997г. № 143-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340., а в региональном - понятиями «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление».

Поиск других статей

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) не дают определения понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации... В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом».

Среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия «полномочия» относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например «полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц». Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например «полномочия местного самоуправления».

Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу 4 июля 2003 г.) давалось следующее определение этого понятия. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Такой подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов.

Можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе в случае их передачи органам местного самоуправления. Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего эти полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами - гражданами, другими органами и т. д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть расценено как противоправное действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем это не дает оснований для отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует полномочия.

Во-вторых, полномочия органов государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах - в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации и т. д.

В-третьих, полномочия органов государственной власти реализуются через совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного либо нормотворческого характера. В-четвертых, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, составляют компетенцию органа государственной власти.

Не дает полного представления о сути понятия «государственные полномочия» определение, приведенное, например, в Законе Саратовской области от 30.01.1998 № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями». Государственные полномочия - это полномочия, определяемые в качестве государственных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом (Основным законом) Саратовской области и законами области (ст. 2).

В отношении большинства государственных полномочий, которые фактически выполняют органы местного самоуправления, в законодательстве нет специальных оговорок о том, что это именно государственные полномочия. Критерий специального указания в законе о том, что то или иное полномочие является государственным, не может быть решающим в определении того, государственное это полномочие или нет.

Не всегда понятие «государственные полномочия» раскрывается через их принадлежность органам государственной власти. Иногда государственные полномочия рассматриваются как полномочия государства, например полномочия России (статьи 73, 77, 79 Конституции РФ).

Аналогичное определение понятия «государственные полномочия» содержится в Методических рекомендациях по передаче государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, разработанных Конгрессом муниципальных образований РФ. Вследствие такой трактовки государственных полномочий в ст. 1 законопроекта «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» давалось следующее определение. Государственные полномочия России - права и обязанности органов государственной власти России по решению вопросов, отнесенных к ведению России Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Государственные полномочия субъекта Федерации - права и обязанности органов государственной власти субъекта Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ.

Большой интерес представляет определение понятия «государственные полномочия», сформулированное В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации». Основным отличительным признаком государственных полномочий признается их значимость и важность для всего государства либо субъекта Федерации, а не только для отдельного муниципального образования. Однако на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие - только местное.

Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия «государственные полномочия», даваемое так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, не связанные с вопросами местного значения и, по сути, являющиеся государственными. Причиной этого являлось осуществление органами местного самоуправления полномочий бывших местных Советов, которые в соответствии с изменениями в законодательстве впоследствии стали относиться к государственным полномочиям (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, выплата государственных пенсий). Государственными можно считать полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения.

Впервые определение понятия «государственные полномочия» появилось в п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации на 1998 год, утвержденных письмом Минфина России от 29.01.1998 № 02-08-09.

Позже этот подход к понятию «отдельные государственные полномочия» получил закрепление и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 года). В ст. 19 впервые на федеральном законодательном уровне дано определение понятия «отдельные государственные полномочия». Так, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным этим Законом к вопросам местного значения. Аналогичное определение понятия «отдельные государственные полномочия» содержится в законодательстве республик Башкортостана, Бурятии, Саха (Якутии), Ямало-Ненецкого автономного округа.

Определение понятия «государственные полномочия» наиболее полно гарантирует соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например при коллизии в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее количество обязанностей, чем это сделано законами 1995 года и 2003 года. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14-16 Закона 2003 года. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения, если нет - это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для реализации. Сторонниками такого широкого толкования государственных полномочий являются И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева.

Таким образом, государственные полномочия - это совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения России либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Конституция РФ и законы 1995 года и 2003 года упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Как должен определяться объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для реализации?

А.Н. Широков, например, отмечает, что зачастую объем государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления, превышает количество собственно муниципальных полномочий. Эта ситуация нарушает законодательство, поскольку создает препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.

Конституционный суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» суд установил, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.

Авторы комментария к Конституции РФ, а также Т.Н. Михеева считают, что в Конституции РФ не случайно говорится о наделении органов местного самоуправления именно отдельными государственными полномочиями. Это означает, что объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

Очень важно определить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие точно установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. Ими могут быть организационные и финансовые критерии, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий.

Можно предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли утверждать о самостоятельности муниципального образования или местного самоуправления? Эти критерии позволят органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: 1) создавать для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Федерации либо 2) принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий являются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10). В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделении не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом органы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях. Или, наоборот, несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же видом отдельного государственного полномочия.

Библиография

1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2001. С. 654.

2 Постовой Н.В. Муниципальное право. - М., 1998. С. 274.

3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. С. 348-349.

4 См.: Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2000. С. 186.

5 См.: Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7-8. С. 36-41.

6 См.: Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 43-44.

7 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. - М., 1999. С. 376.

8 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. - СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России. - СПб., 2005. С. 80.

9 См.: Симпозиум «Управление российским городом: итоги-1998 и задачи-1999». Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 10.

10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996. С. 515. См. также: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 206.

Тематические материалы: