Судебная практика по КАС РФ активно формируется и направляется высшей судебной инстанцией. Основные разъяснения, вышедшие к настоящему времени, и некоторые законодательные новеллы, которые нужно учитывать при подаче административного иска, рассматриваются в нашей статье.
Кодекс административного судопроизводства (КАС РФ), принятый 08.03.2015 и претерпевший к настоящему времени уже более десятка изменений, активно применяется. В судебной практике по КАС РФ судебной коллегии по административным делам ВС РФ можно выделить:
В первую очередь нужно принимать во внимание акты, раскрывающие вопросы общего характера.
|
Наиболее важные положения применительно к делам, рассматриваемым по КАС РФ |
|
|
Обзор судебной практики от 25.11.2015 № 3 (далее — обзор № 3) |
Порядок рассмотрения дел в течение переходного периода, подтверждение образования и полномочий представителя |
|
Постановление Пленума «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ» от 27.09.2016 № 36 (далее — постановление № 36) |
Подача иска прокурором, коллективный иск, меры предварительной защиты, меры процессуального принуждения, пределы судебного рассмотрения, аудиопротоколирование, упрощенное производство, пересмотр решений |
|
Постановление Пленума «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» от 13.06.2017 № 21 (далее — постановление № 21) |
Меры процессуального принуждения |
|
Применяемые нормы КАС РФ |
Наименование судебного акта ВС РФ |
|
Гл. 22 (оспаривание решений органов власти) |
1. Постановление Пленума ВС РФ «О применении судами законодательства...» от 17.11.2015 № 50 в части обжалования актов судебных приставов-исполнителей. 2. Обобщение судебной практики…, утв. Президиумом ВС РФ 01.06.2017, в части оспаривания решений госкомиссий по проведению аттестационных экзаменов в школах |
|
Гл. 25 (оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости) |
Постановление Пленума «О некоторых вопросах…» от 30.06.2015 № 28 |
Конкретные вопросы правоприменительной практики находят разрешение в актах по конкретным рассмотренным делам (см. определения ВС РФ от 12.01.2017 № 78-КГПР16-67 о полномочиях прокурора инициировать процесс по недобровольной госпитализации, от 01.06.2017 № 74-КГ17-6 об оспаривании предписаний трудинспекции) и др.
В постановлении № 36 ВС РФ дал разъяснения по вопросу о разграничении категорий дел, подлежащих рассмотрению по ГПК РФ и КАС РФ. В частности, был назван критерий наличия властных полномочий у одного из участников административного правоотношения, в то время как гражданско-правовые споры вытекают из правоотношений, основанных на равенстве и автономии воли, приведены конкретные примеры требований. Причиной стремления к четкому разграничению стали случаи возвращения исков судами.
Отметим, что споры о подведомственности должны уйти в прошлое в случае принятия законопроекта, внесенного ВС РФ, упраздняющего это понятие. При установлении факта предъявления иска в несоответствующий суд дело будет направляться по подсудности, а при предъявлении в соответствии КАС РФ вместо ГПК РФ (или наоборот) порядок рассмотрения будет изменяться определением суда (см. сообщение о законопроекте на сайте).
Вторым обсуждаемым вопросом после введения в действие КАС РФ стали новые требования к представителям — о наличии высшего юридического образования. В обзоре № 3 ВС РФ дал некоторые разъяснения о документальном подтверждении образования. В частности, оно не требуется адвокатам, прокурорам, которые в силу квалификационных требований обязаны обладать высшим юридическим образованием. Опыт применения данного критерия по КАС РФ планируется распространить на другие виды судопроизводства.
В п. 27 постановления № 36 указано, что суд не должен применять меры защиты до принятия иска к производству. Согласно общему правилу, приведенному в п. 1 ст. 127 КАС РФ, иск принимается к производству в 3-дневный срок, а п. 3 ст. 87 КАС РФ предусматривает принятие судебного акта по мерам предварительной защиты не позднее следующего рабочего дня.
Таким образом, иск, одновременно с которым заявлено ходатайство о мерах защиты, должен быть принят в сокращенный срок, иначе определение по мерам защиты будет отменено (см. определение Восточно-Сибирского окружного военного суда от 26.12.2017 № 33а-275/2017). Подробнее о содержании ходатайства и мерах защиты рассказывается в статье «Меры предварительной защиты по административному иску» .
Отдельное постановление № 21 посвящено мерам процессуального принуждения (гл. 11 КАС РФ). Например, ст. 118 КАС РФ предусматривает возможность ограничения выступления участника процесса (при затрагивании в речи неотносимых вопросов) или лишения его слова в случае ненадлежащего поведения.
Практика применения новых норм будет складываться постепенно, т. к. они непривычны как для участников процесса, так и для судей. Однако закон не ограничивает стороны в возможности заявлять суду ходатайства об их применении к другим участникам процесса.
Итак, по КАС РФ постепенно формируется судебная практика, направляемая судебной коллегией по административным делам ВС РФ. Основополагающее значение имеют разъяснения и судебные акты по отдельным делам ВС РФ. Многие нормы КАС РФ являются законодательными новеллами, и практика их применения будет использоваться для последующего реформирования гражданского и арбитражного процессуального законодательства.
С 15 сентября 2015 года вступает в силу новый Федеральный закон - Кодекс административного судопроизводства (далее КАС), который будет регламентировать процедуру рассмотрения отдельных категорий административных дел.
Перечень дел, подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, а также процессуальные нововведения, предусмотренные данным документом, и станут предметом исследования в настоящем материале.
Сразу следует отметить, что КАС РФ распространяет свое действие лишь на ряд административных дел, подлежащих рассмотрению в судах общей юрисдикции. Административные дела, рассматриваемые арбитражными судами, регулированием КАС РФ не охватываются. Предусмотрено, что в порядке КАС РФ будут рассматриваться следующие дела:
1. Об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2. Об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3. Об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4. Об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5. Об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии);
6. О защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7. О присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
8. О приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
9. О прекращении деятельности средств массовой информации;
10. О взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее - административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
11. О помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее - специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее - административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);
12. Об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также - административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы) - раннее положения об административном надзоре были урегулированы ГПК РФ.
13. О госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке - раннее данную процедуру также регулировал ГПК РФ;
14. О госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
15. Иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Т.е. фактически предусмотрено изъятие определенных категорий дел из предмета регулирования ГПК РФ и передача их в сферу действия КАС РФ.
В свою очередь, такая смена источника правового регулирования рассмотрения указанных категорий дел, будет означать не просто смену реквизитов документа, регулирующего процедуру их рассмотрения, а введение ряда принципиально новых особенностей судопроизводства по данным делам, раннее не предусмотренных другими процессуальными кодексами.
На анализе данных особенностей следует остановиться более подробно.
Так, привычные понятия «Истец», Ответчик«, «Исковое заявление» заменяют такие понятия, как «Административный истец», «Административный ответчик», «Административное исковое заявление».
Лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела, именуется Заинтересованными лицами, а не Третьими лицами, как это предусмотрено ГПК И АПК РФ. Смысл указанных терминов при этом остается неизменным.
Так, КАС предусматривается возможность привлечения второго административного ответчика в качестве надлежащего даже при отсутствии согласия истца. Т.е. в случае, когда изначально требование предъявлено к ненадлежащему ответчику, суд по своей инициативе может привлечь к участию деле лицо, являющееся надлежащим ответчиком, согласие истца при этом требоваться не будет.
Указанная ситуация невозможна в гражданском и арбитражном процессах, где замена ненадлежащего Ответчика может быть произведена только с согласия Истца.
КАС напрямую предусмотрено право суда истребовать доказательства по своей инициативе, в отличие от гражданского и арбитражного процесса, в которых формально истребование судом доказательств возможно лишь по заявлению участников процесса.
Надо отметить, что подобная норма КАС РФ по сути кодифицирует уже сложившуюся практику судов общей юрисдикции, которые зачастую самостоятельно истребуют доказательства, подтверждающие по их мнению обстоятельства, имеющие значение для дела.
Законодательное закрепление данного правила свидетельствует о стремлении законодателя увеличить роль суда в формировании доказательственной базы по делу.
КАС предусматривается право суда выходить за пределы заявленных требований и доводов сторон.
Из данного правила можно сделать вывод, что суд при рассмотрении дела в порядке КАС РФ не связан аргументами, приводимыми участниками процесса, и проверяет правомерность заявленных требований с учетом всех обстоятельств, признанных им в качестве имеющих значение для дела.
Предусмотрена возможность принудительного привода любого лица, участвующего в деле.
Так, в случае, когда участие в рассмотрении дела конкретного лица признано судом обязательным, и это лицо не является в судебное заседание без уважительных причин, такое лицо может подвергнуто судом принудительному приводу.
В этом заключается весьма существенное отличие КАС от ГПК РФ, где принудительно в судебное заседание можно доставить лишь надлежащим образом уведомленного свидетеля, но никак не лицо, являющееся стороной по делу.
Вводится такая мера, как обязательство о явке. Представляет собой оформленное в письменной форме обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания (нахождения) незамедлительно сообщать об этом суду.
Закреплена возможность ограничения выступления участника судебного разбирательства. Заключается в фактической остановке со стороны суда выступления участника процесса, если он касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству.
Установлено право суда лишить участника судебного разбирательства слова, т.е. по сути лишить его права на дальнейшее выступление в судебном заседании. Это допустимо, если участник процесса самовольно нарушает последовательность выступлений, неоднократно не исполняет требования судьи, а также допускает оскорбления либо призывает к осуществлению незаконных действий.
Надо отметить, что применение указанных мер принуждения (ограничение выступления и лишение слова) может быть обжаловано только при обжаловании решения суда по делу. На практике это может означать возникновение ситуации, при которой любого участника процесса можно будет лишить слова в самом начале судебного заседания, что нельзя будет оспорить до момента вынесения судом итогового судебного акта.
Предусмотрено обязательное участие представителя при рассмотрении следующих категорий дел:
Дела об оспаривании нормативных правовых актов. Лично по таким делам гражданин может выступать лишь в случае наличия у него высшего юридического образования.
Дела о принудительном помещении в психиатрический стационар;
Дела о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке;
В последних двух случаях суд при отсутствии представителя сам назначает адвоката.
Кроме того, установлено обязательное требование о наличии высшего юридического образования у представителя по любому делу, рассматриваемому в порядке КАС. Наличие образования представители будут обязаны документально подтверждать перед рассмотрением дела.
Выделен перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению уже в суде первой инстанции.
Среди них дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи; дела о расформировании избирательных комиссий и т.д.
Расширяются возможности использования технических средств при рассмотрении дела.
Участники процесса смогут с их согласия получать судебные извещения путем отправки СМС сообщения либо по электронной почте. Информирование участвующего в деле лица в подобной форме допускается при наличии его согласия, подтверждаемого распиской.
Предусмотрена возможность представления в суд документов в электронном виде;
Предусмотрена возможность для участников процесса получать копии судебных актов и иных документов в электронном виде при наличии соответствующего ходатайства.
Антон Поликутин , юрист компании «ЮрИнвест»:
В целом основные нововведения КАС РФ заключаются в увеличении роли суда в рассмотрении дел и повышении требований к представителям.Предполагается, что такой подход будет способствовать укреплению механизма судебной защиты нарушенных государством прав и законных интересов, а также приведет к повышению качества рассмотрения административных дел.
Эффективность защиты нарушенных прав при рассмотрении дел в порядке КАС РФ возможно будет оценить с течением времени, но уже сейчас хочется выразить надежду, что наделение суда активной ролью в административном судопроизводстве не приведет к нарушениям принципа состязательности сторон и ограничению для них возможности доказывать свою правоту всеми не запрещенными законом способами.
Фото: пресс-служба ВС РФ
Пленум ВС РФ на состоявшемся вчера заседании утвердил постановление, разъясняющее порядок применения судами ряда положений (постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 " "; далее – Постановление № 36). Одновременно это постановление отменяет действовавшее до последнего времени Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 " " (п. 87 Постановления № 36).
Первоначально проект Постановления № 36 выносился на рассмотрение судей ВС РФ еще в июне, однако тогда принят он не был. Как рассказала заместитель Председателя ВС РФ – председатель Судебной коллегии по административным делам Татьяна Петрова , в ходе работы созданной по итогам обсуждения проекта рабочей группы, в него были внесены некоторые дополнения и изменения, а также был произведен ряд технических правок. В частности, в результате правок в п. 1 проекта постановления были включены абз. 5-6, содержащие положения о том, что акты государственных и местных органов, исполнение которых повлекло возникновение гражданских прав и обязанностей, не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, пояснила Татьяна Петрова. Это споры о назначении пенсии, предоставлению жилья по договору социального найма, служебные споры и т. п.
Фото: пресс-служба ВС РФ
Судьи ВС РФ разъяснили, что скрывается за закрепленной в формулировкой "иные государственные органы", решения которых, помимо решений органов государственной власти, могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. В качестве иных государственных органов, решения которых оспариваются в административном порядке, предлагается рассматривать, к примеру, такие, как ЦИК России, Счетная палата РФ и т. д. (абз. 2 п. 2 Постановления № 36) В то же время судам рекомендовано не принимать к рассмотрению по правилам КАС РФ дела по внутрикорпоративным спорам, не связанным с реализацией публичных полномочий, возникающим между адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нотариальными палатами, медиаторами и их профессиональными объединениями и т. д. Такие дела подлежат разрешению в исковом порядке (абз. 3 п. 2 Постановления № 36). Между тем, по мнению Пленума ВС РФ, дела об оспаривании решений СРО должны рассматриваться по правилам КАС РФ (абз. 4 п. 2 Постановления № 36).
ВС РФ особо подчеркнул право судов рассматривать другие административные дела в случае, если в ходе судебного заседания был объявлен перерыв (п. 7 Постановления № 36).
Пленум ВС РФ не обошел вниманием и спорные ситуации, возникающие при определении подсудности дел. Так, в случае, если полномочия органа, чьи решения оспариваются, распространяются сразу на несколько районов, рассматривать заявление предлагается суду того района, на территории которого исполняется оспариваемое решение или возникли правовые последствия оспариваемых действий. Это же правило распространяется и на случаи, когда в суде оспариваются действия судебных приставов-исполнителей (абз. 1-2 п. 8 Постановления № 36).
Также было разъяснено право истца увеличить или уменьшить размер требований имущественного характера. Эта возможность продиктована закрепленным в и правом административного истца уточнять заявленные требования (п. 10 Постановления № 36).
Помимо прочего судьи ВС РФ приняли дополнительные меры к защите некоторых прав и законных интересов несовершеннолетних. Так, было разъяснено, что решения судов, касающиеся граждан этой категории, в полном объеме объявлению не подлежат. Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от порядка проведения судебного заседания – открытого либо закрытого (п. 4 Постановления № 36).
Лицам, в защиту прав которых было подано коллективное административное заявление, было отказано в возможности непосредственно участвовать в судебных заседаниях. Одновременно эти лица не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний. Однако они могут знакомиться с делом, копировать его материалы или делать выписки из них. Напомним, представлять интересы группы заявителей в суде имеет право лицо, которому участниками иска поручено ведение административного дела ().
Кроме того, разъяснили судьи, в случае, если гражданин, заявивший аналогичное коллективному требование, отказался присоединяться к коллективному заявлению, его исковое заявление будет рассмотрено в последнюю очередь – после принятие судом решения по коллективному иску. Причем принимать решение по индивидуальному спору суд будет с учетом обстоятельств, установленных в решении по коллективному иску. В обратном случае судье придется мотивировать свое несогласие с ранее установленными фактами (абз. 3 п. 16, абз. 3-4 п. 17 Постановления № 36).
Вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску был решен судьями следующим образом. Так, помимо перечисленных в мер, таких, как приостановление оспариваемого решения или запрет совершения определенных действий, судам предлагается применять:
При этом уточняется, что до предъявления административного искового заявления и принятия его к производству меры предварительной защиты по административному иску не принимаются. А для принятия решения о замене одной меры защиты на другую таких мер не требуется проведения отдельного судебного заседания (п. 27-28 Постановления № 36).
Также был очерчен круг дел, сроки рассмотрения и разрешения по которым не подлежат продлению. К ним отнесены административные дела о:
Причем разъяснено, что по этим делам суды не вправе принимать решения по правилам упрощенного производства (абз. 2-4 п. 70 Постановления № 36).
Помимо прочего Пленум ВС РФ определил критерии, в соответствии с которыми судьи должны отказывать в принятии заявления о вынесении судебного приказа, согласно . Напомним, судебный приказ не может быть вынесен по небесспорным требованиям. Судьи отметили, что о спорности заявленных требований может свидетельствовать, в частности, поступление от должника возражений по поводу этих требований (абз. 2 п. 49 Постановления № 36).
Судьи также рассмотрели вопрос восстановления пропущенных должником сроков представления возражений относительно исполнения судебного приказа. Об уважительности пропуска этих сроков, а значит, о возможности их восстановления, могут свидетельствовать такие обстоятельства, как:
В Постановление № 36 вошло положение, важное для исхода дел об оспаривании властных решений и действий. Так, судьи не вправе отказывать в удовлетворении исков о признании таких решений и действий незаконными, ссылаясь на наличие иных обстоятельств (пусть даже они и были установлены судом), помимо тех, которые были указаны в оспариваемом решении или с которыми связывается совершенное действие. То есть действия и решения властей не могут быть признаны обоснованными со ссылкой на обстоятельства, которые изначально не легли в их основу. В то же время, принимая решение по делу, суды не должны проверять целесообразность оспариваемых решений и действий (абз. 2-3 п. 61, абз. 1 п. 62 Постановления № 36).
Судьи ВС РФ постановили также, что суды могут не вести аудиопротоколирование только в случае неявки участников судебного процесса на заседание или если рассмотрение дела проводится без извещения участвующих в деле лиц. В таком случае составляется только письменный протокол (абз. 2-3 п. 65 Постановления № 36).
15 сентября 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства (далее – КАС РФ, кодекс), регулирующий правила рассмотрения дел, которые возникают из публичных правоотношений.
Практика применения нового кодекса выявила множество спорных вопросов, требующих разъяснений и дополнений.
В связи с этим 27 сентября 2016 года Пленум Верховного суда РФ принял Постановление № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" с целью дачи разъяснений судам общей юрисдикции (далее – Постановление).
Постановление затронуло практически все разделы КАС РФ. Самые значимые разъяснения касаются:
Вопросов подсудности административных дел;
Возможности правопреемства на всех стадиях административного судопроизводства;
Правил рассмотрения коллективных исковых заявлений;
Необязательности высшего юридического образования для представителей, являющихся - единоличными органами управления организацией, а также законных представителей;
Расширения перечня мер предварительной защиты, и др.
Подведомственность дел зависит от осуществления госорганом административных полномочий
Пленум ВС РФ внес ясность в разграничение частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений.
Статья 1 КАС РФ посвящена предмету правового регулирования КАС РФ с указанием открытого перечня дел, которые рассматриваются по правилам административного судопроизводства. Статья давно требовала доработки в связи с невозможностью разграничения частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений, что приводило к сложностям в процессе ее применения.
В практике довольно часто возникают случаи, когда суды отказывают в приеме и рассмотрении административного искового заявления на основании того, что дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.
Например, в рамках Апелляционного определения Волгоградского областного суда от 11.08.2016 по делу № 33-11176/2016 судом поддержано Определение Старополтавского районного суда Волгоградской области от 20.07.2016 об отказе в приеме административного искового заявления, поскольку в данном случае спор вытекает из частноправовых отношений и не может рассматриваться в порядке производства по административным делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам гл. 22 КАС РФ. По мнению суда, спор подлежит рассмотрению в порядке искового производства (аналогичная практика: Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-31952/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-16556/2016 и т. д.).
При этом встречается зеркально противоположная практика, когда суды отказывают в принятии заявления истца по правилам искового производства в связи с наличием публичного правоотношения, подлежащего рассмотрению по правилам КАС РФ (например, делу № 33-11424/2016; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.07.2016 по делу № 33-7602/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 14.06.2016 по делу № 33-22846/2016).
Пленум попытался уточнить предмет правового регулирования КАС РФ. В частности, Постановление устанавливает критерии дел, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений, подведомственных судам общей юрисдикции, Верховному суду, а также дел, которые не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ.
Так, согласно абзацу 3 пункта 1 Постановления в порядке КАС РФ рассматриваются дела, возникающие из правоотношений, которые не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, при этом один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Однако данная формулировка не учитывает правило статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому гражданские права и обязанности могут возникать, среди прочего, из актов государственных органов и органов местного самоуправления. Соответственно, такие дела не могут быть рассмотрены по правилам КАС РФ, и подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
То есть в конечном итоге вид судопроизводства по конкретному делу определяется в зависимости от характера правоотношений, что не было учтено Пленумом ВС РФ в своем Постановлении.
Что же касается категории дел, не подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, то к ним относятся споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (например, служебные споры, дела, связанные с назначением и выплатой пенсии, реализацией гражданами социальных прав, отдельными договорами жилищного найма).
Пленум ВС РФ уточнил формулировку "иных государственных органов", решения которых могут быть оспорены по правилам КАС РФ (пункт 2 части 2 статьи 1 КАС РФ). Среди таких органов названы Счетная палата РФ, ЦИК России, а также другие избирательные комиссии. Кроме того, в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или публичными полномочиями, а также решения саморегулируемой организации (пункт 2 Постановления).
Подсудность определена по месту исполнения обязанностей госоргана, а не по месту его нахождения
Подсудность определяется в соответствии с местом совершения исполнительных действий.
При определении подсудности по спорам в порядке КАС РФ правовое значение имеет определение территории, на которой исполняет свои обязанности соответствующий орган государственной власти, а не место его нахождения. Если же полномочия соответствующего органа государственной власти распространяются на несколько районов, то иск следует подавать в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых истцом действий (бездействия), либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (пункт 8 Постановления).
Таким образом, законодателем установлено, что при определении подсудности заявленных требований правовое значение имеет место совершения исполнительных действий.
Правила коллективного административного иска схожи с правилами коллективного иска по АПК РФ
Большое внимание в Постановлении уделено институту коллективного административного искового заявления, поскольку КАС РФ оставлял множество неурегулированных вопросов, касающихся правил подготовки и рассмотрения дела по коллективному административному исковому заявлению, способов извещения потенциальных членов группы, порядка взаимодействия членов группы, в том числе с истцом-представителем. Наконец, в КАС РФ не были четко установлены правомочия членов группы на личное участие в судебном заседании.
При этом нужно отметить, что на данный момент по статье 42 КАС РФ, регулирующей возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, нет ни одного судебного дела.
Вероятнее всего, такая ситуация складывается из-за недостаточного регулирования рассматриваемого института КАС РФ. Пленум ВС постарался внести ясность в правила регулирования института коллективного административного искового заявления.
В КАС РФ предусмотрено, что коллективное административное исковое заявление может быть принято судом к рассмотрению только при присоединении к исковому требованию не менее 20 лиц, в противном случае исковое заявление оставляется без движения. При этом Пленум ВС РФ уточняет, что суд обязан дать разъяснения остальным участникам о правовой возможности обратиться в суд с индивидуальными административными исковыми заявлениями.
В случае если гражданин, обратившийся в суд с исковым требованием, аналогичным коллективному требованию, отказывается присоединиться к коллективному заявлению, его исковое заявление рассматривается судом после принятия решения по коллективному иску. При этом решение по индивидуальному исковому заявлению принимается с учетом фактов, установленных в процессе рассмотрения коллективного искового заявления. В противном случае суд должен мотивировать несоответствие такого решения ранее установленным фактам (пункт 17 Постановления).
Согласно части 4 статьи 2 КАС РФ, части 3 статьи 225.6 АПК РФ лица, в защиту которых подано коллективное административное исковое заявление, праве знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки и снимать копии. Однако Пленум ВС РФ напоминает, что такие лица не участвуют в судебных заседаниях, поэтому суд не обязан их извещать о времени и месте проведения.
Законные представители не обязаны иметь высшее юридическое образование
Вопрос о лицах, которые могут быть представителями по административному делу, был решен в КАС РФ не до конца. Законодатель ограничил круг представителей по административным делам адвокатами и иными лицами, имеющими высшее юридическое образование.
При этом оставался неясным вопрос о законных представителях, которые чаще всего не имеют высшего юридического образования, но вправе выступать представителями в силу закона. Кроме того, законодатель не уточнил, о каком уровне высшего образования идет речь в статье 55 КАС РФ – специалистах, бакалаврах или магистрах права.
Неопределённость в вопросе уровня высшего образования, необходимого для осуществления представительства в административном процессе, осталась без внимания судей ВС РФ.
Постановление уточняет требования, предъявляемые к законным представителям и представителям, действующим в силу доверенности. Для осуществления представительства в суде законным представителям не обязательно иметь высшее юридическое образование, в отличие от представителей, действующих по доверенности, а их полномочия могут быть ограничены различными правовыми актами (например, законом или уставом организации) (абзац 2 пункта 19 Постановления).
Практика применения КАС РФ содержит примеры, когда суды отказываются рассматривать дела с участием представителей, не имеющих высшего юридического образования. В частности, Определением Московского городского суда от 05.10.2015 № 4г/4-9987/15 оставлена без рассмотрения кассационная жалоба Департамента городского имущества г. Москвы. Суд мотивировал свой отказ отсутствием документов, подтверждающих наличие у представителя Департамента городского имущества г. Москвы высшего юридического образования.
Кроме того, часть 1 статьи 55 КАС РФ послужила поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации гражданина Шереметова И. Т. с жалобой на нарушение рассматриваемой статьей его конституционных прав.
Конституционный суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шереметова И. Т., обосновав это тем, что конституционное право на судебную защиту не предполагает выбор по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо. Установление критериев квалифицированной юридической помощи и условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников (представителей) в конкретных видах судопроизводства является прерогативой законодателя. Кроме того, Конституционный суд отдельно указывает на отсутствие препятствий для истца самостоятельно реализовать свое конституционное право на судебную защиту посредством личного участия в судебном заседании (Определение КС РФ от 29.03.2016 № 680-О).
Бремя доказывания отсутствия извещения возложено на лицо, которое об этом заявляет
Государственные органы извещаются посредством СМС-сообщений, электронных писем.
Следует отметить, что юристы положительно восприняли нормы КАС РФ, допускающие использование современных средств связи (СМС-сообщений, электронной почты) для извещения и вызовов участников процесса. При этом вопросы, оставшиеся неурегулированными, нашли отражение в Постановлении.
Согласие лица, участвующего в деле, на извещение его путем отправления СМС-сообщения, электронного письма может быть выражено либо в расписке, либо в административном исковом заявлении, письменных возражениях на административное исковое заявление (п.36 Постановления). Постановление отдельно указывает на возможность извещения посредством направления СМС-сообщений, электронных писем государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при наличии их согласия.
Однако применение СМС-сообщений и электронных писем для извещения участников процесса сопровождается дополнительными сложностями, которые не нашли отражения в Постановлении. Например, остается открытым вопрос, кто должен отслеживать доставку сообщения или электронного письма непосредственному адресату и что следует понимать под надлежащим уведомлением. Очевидно, что здесь не обойтись без помощи операторов сотовой связи.
Бремя доказывания того, что судебное извещение или вызов не доставлены лицу, участвующему в деле, по обстоятельствам, не зависящим от него, возлагается на данное лицо (п. 39 Постановления).
Ни в одном другом процессуальном кодексе нет аналога этому правилу. Наоборот, в действующих процессуальных кодексах (ГПК РФ, АПК РФ) лица, участвующие в деле, обязаны доказывать факт доставки того или иного извещения или вызова.
С точки зрения практики применения СМС-сообщения в целях извещения лиц, участвующих в деле, интересным представляется дело, где суд отменил решение суда первой инстанции и направил дело на новое рассмотрение в связи с ненадлежащим извещением административного истца о времени и месте судебного заседания. Позиция заявителя обосновывалась отсутствием в материалах дела согласия истца на извещение его с помощью СМС-сообщений. Кроме того, суду представлен отчет об отправке сообщения о судебном заседании, подтверждающий отсутствие сведений о доставке сообщения абоненту (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.06.2016 по делу № 33а-10447/2016).
Другим примером является Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.02.2016 по делу № 33А-222/2016, в рамках которого судом признано ненадлежащим уведомление истца по телефону о предстоящем судебном заседании, сделанное за два часа до начала судебного заседания, что послужило препятствием для участия истца в судебном заседании.
Меры предварительной защиты могут быть изменены без проведения судебного заседания
Постановление расширяет список мер предварительной защиты, установленный в части 2 статьи 85 КАС РФ. Так, помимо приостановления действия оспариваемого решения или запрета совершения определенных действий, суды правомочны применять следующие меры предварительной защиты:
Наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику. Чаще всего суды применяют данную меру, руководствуясь статьей 288 КАС РФ (Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2016 по делу № 33а-16358/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 20.04.2016 № 33а-13508/2016). Однако встречается и противоположная практика (Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 21.09.2016 по делу № 33А-5890/2016).
Возложение на административного ответчика и иных лиц, в том числе не участвующих в судебном процессе, обязанности совершить определенные действия;
Приостановление взыскания по исполнительному документу.
Стоит отметить, что последние две меры предварительной защиты применяются судами на практике без особых затруднений (Определение Курского областного суда от 03.02.2016 по делу № 33А-434/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 12.07.2016 по делу № 33а-2744/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 23.06.2016 по делу № 33а-2564/2016).
Кроме того, Постановление не исключает возможности применения нескольких мер предварительной защиты по одному административному иску. По желанию лиц, участвующих в деле, одна мера предварительной защиты может быть заменена на другую. Замена мер осуществляется без проведения судебного заседания и без уведомления лиц, участвующих в деле (пункт 28 Постановления).
Применение мер предварительной защиты возможно только после принятия административного искового заявления к производству суда (пункт 27 Постановления).
Суд не вправе проверять целесообразность оспариваемых актов госорганов
Особого внимания заслуживают разъяснения ВС РФ по порядку оспаривания решений, действий или бездействия властных субъектов. Согласно статье 62 КАС РФ суды не связаны основаниями и доводами заявленных требований и могут выходить за их пределы для всестороннего и полного исследования административного дела. В то же время суд не может признать решение или действие органов государственной власти законным со ссылкой на обстоятельства, которые не являлись предметом рассмотрения органов власти или их должностных лиц (пункт 61 Постановления).
Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, суды не вправе проверять целесообразность оспариваемых решений, действий и бездействия органов государственной власти, однако превышение полномочий или их использование вопреки интересам и правам граждан, организаций, государства и общества является признаком незаконного действия (бездействия) или решения (пункт 62 Постановления).
При неявке участников процесса аудиозапись вести не нужно.
Статья 204 КАС РФ предусматривает обязательное аудиопротоколирование каждого заседания первой или апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также каждого отдельного процессуального действия вне заседаний. Пленум ВС РФ предусмотрел исключение из этого правила: при неявке участников процесса или если их явка необязательна аудиопротоколирование не осуществляется. Данное правило находит подтверждение в Бюллетене судебной практики по административным делам Свердловского областного суда за четвертый квартал 2015 г., утвержденном постановлением президиума Свердловского областного суда от 30.03.2016.
Письменное протоколирование обязательно во всех случаях. Стороны могут подать письменные замечания на протокол, а также на результаты аудио- и видеозаписи в течение трех дней со дня подписания протокола.
Выступление участника судебного разбирательства может быть ограничено, либо суд вовсе может лишить его слова без вынесения определения в виде отдельного судебного акта. Решение суда об ограничении выступления участника процесса либо лишении его слова принимается председательствующим судьей и должно быть отражено в протоколе судебного заседания. Обжалование такой меры процессуального принуждения возможно лишь при обжаловании итогового судебного акта (статья 202 КАС РФ, пункт 44 Постановления).
Остальные меры процессуального принуждения применяются посредством вынесения определения суда в виде отдельного судебного акта и обжалуются частными жалобами, представлениями прокурора (пункт 45 Постановления).
Меры процессуального принуждения применяются на любой стадии административного процесса. Определение о применении мер процессуального принуждения выносится судьей единолично (при подготовке дела к рассмотрению) либо коллегиальным составом суда (пункт 46 Постановления).
Одной из отличительных особенностей административного процесса является активная роль суда, выражающаяся в дополнительной обязанности суда принимать необходимые меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств административного дела, а также выявлять и истребовать по собственной инициативе доказательства в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).
Что же касается доказательств, то Пленум ВС РФ обошел вниманием статью 59 КАС РФ, требующую доработки. В указанной статье представлен перечень допустимых в административном процессе доказательств, одним из которых являются электронные письма. При этом кодекс не поясняет, что следует понимать под электронными документами и как оперировать такими доказательствами.
На сегодняшний день практика использования электронных документов в качестве доказательств по делу насчитывает всего пару дел и будет набирать оборот в процессе применения статьи 59 КАС РФ (Определение Московского городского суда от 23.08.2016 № 4га-9033/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.12.2015 по делу № 33а-47881/2015).
Необходимо отметить, что в связи с принятием настоящего Постановления утратило силу постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
Не все дела могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства
В КАС РФ упрощенному производству посвящена глава 33, которая содержит всего четыре статьи. Поэтому Пленум уделил большое внимание данной главе, в частности уточнив основания, сроки и процедуру упрощенного производства.
Постановление перечисляет дела, которые не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства в силу установленных КАС РФ процессуальных особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, связанных с составом суда, сроками судебного разбирательства, либо в силу прямого указания закона.
Например, споры, связанные с ограничением прав и свобод гражданина, требуют обязательного присутствия административного ответчика либо его представителя. В связи с чем такие споры не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства.
Административные дела, срок рассмотрения которых меньше срока, установленного кодексом для упрощенного производства, также не могут быть рассмотрены по правилам главы 33 КАС РФ (абзац 3 пункта 70 Постановления).
Срок рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства составляет 10 дней со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства. В одном деле суд вопреки ходатайству о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) судопроизводства рассмотрел заявление в открытом судебном заседании. Он обосновал это тем, что дело назначено на дату, выходящую за пределы десятидневного срока, и, следовательно, не может быть рассмотрено в упрощённом производстве (Апелляционное определение Тверского областного суда от 10.08.2016 по делу № 33-3332/2016).
Потребность в принятии Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)существовала уже достаточно давно. Причиной этому было то, что Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства, однако отдельного кодекса, его регулирующего, принято не было.
До недавнего времени нормы о разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, были частью Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Однако основным предназначением ГПК является установление процедуры рассмотрения дел, возникающих из гражданских правоотношений, то есть правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле, иными словами обладают автономией воли. В административных и иных публичных правоотношениях, напротив, отсутствует равенство субъектов.В силу этого необходимы иные способы и методы по разрешению возникающих при таких отношениях сторон споров.
Стоит сразу отметить, что по правилам КАС РФ рассматриваются и разрешаются административные дела в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями о защите нарушенных или оспариваемых прав и свобод граждан, организаций, а также иные категорий административных дел. Дела, рассматриваемые арбитражными судами в порядке административного судопроизводства по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, КАС РФ не затронул (то есть такие споры продолжают рассматриваться в соответствующих судах арбитражной системы).
Так, к первой группе споров относятся:
Ко второй группе, соответственно, относятся споры:
Частью 5 статьи 1 КАС РФустановлено, что действие КАС РФ не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, так как данная категория дел рассматривается в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Также КАС РФ не регулируетпроизводства по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку данная сфера относится к регулированию Бюджетного кодекса Российской Федерации.
