Ордер является основанием для заселения жилплощади по договору социального найма в доме государственного или общественного жилищного фонда. Ордер выдается во исполнение решения местной администрации (города, района, поселка, села) о предоставлении жилья. Независимо от того, кому принадлежит жилой фонд, если он предназначен для социального использования, то заселяется на основе этого документа, выдаваемого администрацией. Правда, есть одно исключение. Жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета объединения, предприятия (учреждения, организации или учебного заведения), в ведении которых находится общежитие. На основе принятого решения администрацией предприятия (учреждения, организации, учебного заведения) выдается ордер на занятие (по найму) жилой площади в общежитии1. Ордер является единственным основанием для вселения (ст. 47 ЖК РСФСР). В ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» также особо выделено: «Основанием для вселения в жилое помещение по договору найма является ордер». По высказываниям С.М. Корнеева и П.И. Седугина, «...ордер является порождением жилищной нужды и он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельным категориям граждан. Однако, пока потребность в ордере как средстве распределения жилья сохраняется, и закон рассматривает ордер в качестве основания для вселения в жилое помещение; недооценка ордера как юридического факта возникновения жилищного правоотношения ведет к искажению истинного положения дел»2. 1 Примерное положение об общежитиях утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. (в ред. от 23 июля 1993 г.) (СП РСФСР. 1988. №11. Ст. 95); «Типовое положение о студенческом общежитии образовательного учреждения высшего и среднего специального образования РФ» утверждено постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию 31 мая 1995 г. (Жилищный кодекс, постатейные материалы. - М. 1997. С. 613). 2 Корнеев С.М. Предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов // Гражданское право. Т. 2. - М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 163; Седугин П"И. Жилищное право. С. 118-119. 75 Представляется необоснованным суждение В.Н. Литов-кина о том, что «ордер функционально предназначен для заселения предоставленного жилого помещения. Однако заселение возможно не в силу ордера, а в силу заключенного на его основе договора найма жилого помещения»1. Такое утверждение явно противоречит положениям ст. 47 ЖК РСФСР, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Несмотря на взаимосвязь и взаимообусловленность ордера и договора, последний выполняет иные функции, возникшие в связи со вселением; он регулирует отношения в процессе пользования жильем. Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции постановления Пленума от 30 ноября 1990 г.), «если вопреки закону вселение в жилое помещенир произведено без выдачи ордера, договор найма жилого помещения может быть признан судом недействительным»2. Ордер представляет собой административно-правовой акт; это приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину и членам его семьи то помещение, которое в нем указано3. Недопустимо предоставление другой жилплощади, даже если при этом улучшаются жилищные условия указанных в нем граждан. Предписание ордера как индивидуального акта должно быть реализовано не позднее 30-дневного срока; т.е. в течение этого времени обладатель ордера (ордеровладелец) обязан сдать его в жилищно-эксплуатационную организацию и вселиться в указанное в нем жилое помещение, одновременно предоставив данные об освобождении прежнего жилья всеми членами семьи, включенными в административно-правовой акт. При вручении ордера должно быть обращено внимание на проведение в оставленной квартире ремонтно-восстановитель-ных работ. При невыполнении этих обязанностей допустима задержка либо вселения в квартиру, либо выдачи ордера. В одном из определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР было указано: «При предоставлении нанимателю другого жилого помещения в него 1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК. РСФСР Жилищное законодательство (комментарий). - М.: Юрид. лит., 1991. С. 161. 2 Жилищный кодекс (постатейный материал). - М.: Спарк. 1997. С. 207. " Седугин П.И. Жилищное право, С. 115. 76 переселяются и члены семьи, если они включены в ордер и дали письменное согласие на проживание в предоставленном жилом помещении, либо когда по обстоятельствам дела бесспорно установлено, что эти лица выразили согласие освободить занимаемое жилое помещение»1. С момента получения ордера (вселения) до заключения договора найма жилого помещения правовой статус граждан определяется как ордеровладельцев. Неубедительна точка зрения В.Н. Литовкина по этому поводу: «Лицо, сдавшее жилищно-эксплуатационной организации ордер, является уже нанимателем»2. Как можно считаться нанимателем, когда не заключен договор жилищного найма, не определены взаимные права и обязанности? Когда допускается разрыв во времени между сдачей ордера жилищно-эксплуатационной организации, вселением и заключением договора найма, правовое положение граждан остается неопределенным. Поскольку ордер сдан, имело место вселение, - граждане уже не ордеровладельцы; но они и не наниматели, потому что не заключен договор. Поэтому сдача ордера жилищно-эксплуатационной организации и заключения договора найма жилого помещения должны производиться одновременно. Ордер может быть признан недействительным. Статья 48 ЖК РСФСР предусматривает как его основание, так и порядок, соблюдение которых играет важную роль для правильного рассмотрения дел. П. на семью, состоящую из четырех человек, была предоставлена трехкомнатная квартира размером 42,64 кв. м в первоочередном порядке. Исполком Каменнобродского районного Совета предъявил П. иск о признании ордера недействительным и выселении на другую жилплощадь. Иск обоснован тем, что П. жилое помещение предоставлено незаконно, так как она не относится к числу граждан, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем, и тем, что она была принята на учет с нарушениями правил. Дело неоднократно рассматривалось судами Ворошилов-градской области, затем было принято к производству Верховного суда Украинской ССР по первой инстанции. 1 Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1981. № 7. С. 2. 1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК РСФСР // Жилищное законодательство. С. 161. 77 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Украинской ССР 26 декабря 1986 г. признала ордер недействительным. Первый заместитель Председателя Верховного Суда СССР внес протест в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда СССР, поставив вопрос об отмене указанного"решения ввиду его необоснованности и о передаче дела на новое рассмотрение. Судебная коллегия удовлетворила протест, исходя из следующего. Указанные в решении Верховного суда Украинской ССР обстоятельства нуждаются в дополнительной проверке. Ответчики утверждают, что неправомерных действий не допускали, сомнений по поводу права на первоочередное получение жилой площади у них не возникало, т.е. наличие такого права подтверждено письмами ряда должност-^ ных лиц. Что касается нарушений при выдаче ордера, то в^ таком же положении оказались все семьи, поселившиеся в доме-новостройке, однако иск предъявлен только к ним. Ответчики также отрицают какое-либо вмешательство в решение вопросов о предоставлении им жилой площади других должностных лиц1. В судебном порядке ордер признается недействительным, если: граждане представили не соответствующие действительности сведения о нуждаемости в улучшении жилищных условий; нарушены права других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение; установлена неправомерность действий должностных лиц; налицо иные нарушения порядка и условий предоставления жилплощади. а) Предоставление не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий (подложных документов, неверных данных о составе семьи, размерах и состоянии прежнего жилья, льготах и преимуществах) должно быть неправомерным, виновным. При этом не имеет значения, совершены ли подобные действия самими ордерополучателями или другими лицами в их интересах. С. была принята на учет как нуждающаяся в улучшении жилищных условий в 1977 г. по месту работы - в Туймском продснабе. Бюллетень Верховного Суда СССР, 1987. № 5. С. 27. 78 8 июля 1989 г. на семью из четырех человек (С., муж, двое сыновей) предоставлена двухкомнатная квартира размером 30,2 кв. м. На тот же состав семьи 19 сентября 1990 г. по решению администрации и профсоюзного комитета продснаба С. была выделена трехкомнатная квартира в коттедже жилой площадью 39 кв. м взамен ранее предоставленной двухкомнатной. Туймский продснаб обратился в суд с иском к С. и ее мужу о признании недействительным ордера, выданного на трехкомнатную квартиру, и выселении из нее. Истец сослался на то, что трехкомнатная квартира предоставлялась С. на семью из четырех человек с условием освобождения занимаемой двухкомнатной квартиры, которая распределена очереднику Л. Однако при получении ордера С. ввела в заблуждение лицо, выписывавшее ордер, просила не включать в ордер фамилию старшего сына, который якобы прописан у бабушки. Получив же ордер, она переехала в трехкомнатную квартиру только с мужем и младшим сыном, а старшего прописала в двухкомнатную квартиру, и он остался проживать в ней. После повторной кассационной отмены решения суда об отказе продснабу в иске дело принято Верховным судом Республики Хакасия к своему производству и рассмотрено по первой инстанции. Решением Верховного суда республики Хакасия 18 мая 1993 г. в иске отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 сентября 1993 г. оставила это решение в силе. Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос о необходимости отменить судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение. Президиум Верховного Суда РФ 25 октября 1995 г. протест удовлетворил, указав следующее. При разрешении спора судом оставлены без внимания объяснения истца, что условием предоставления ответчице коттеджа является наличие четырех членов семьи и освобождение ранее занимаемой двухкомнатной квартиры1. б) Нарушение прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение. Оно может быть связано с: неправомерной выдачей ордера на помещение, временно свободное в связи с выездом нанимателя и членов его семьи, когда за ними сохраняется право на жилье по ст. 60 ЖК РСФСР; Более подробно см.: Бюллетень верховного Суда РФ. 1996. № 5. С. 5. 79 выдачей ордера на ранее бронированное жилое помещение (ст. 62 ЖК РСФСР); правом нанимателя на освобождающееся изолированное жилое помещение (ст. 46 ЖК РСФСР); гражданско-правовым обязательством о предоставлении лицу, конкретного жилого помещения и (в нарушение его) выдаче ордера другому; правом заселения жилья в домах, переданных местной администрации, а также построенных в порядке долевого участия (ст. 45 ЖК РСФСР), если нарушено правило первоочередного обеспечения нуждающихся работников предприятий, учреждений и организаций. в) Неправомерные виновные действия должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения. Имеются в виду действия лица, обладающего реальными полномо- ^ чиями в сфере распределения и использования жилья, со- " держащие составы уголовно наказуемого деяния либо правонарушения, предусмотренного административным законодательством. При этом действия должны быть направлены на незаконное получение жилья в интересах других лиц (нарушение порядка очередности, вынесение решения о предоставлении жилья лицу, не состоявшему в очереди, не нуждающемуся в улучшении жилья, установления жилищных льгот лицам, не имеющим их, и т.п.). Действия могут быть направлены и на ограничение, ущемление жилищных прав граждан (предоставление жилья с нарушением требований ст. 40,41 ЖК РСФСР). Ко времени рассмотрения гражданского дела о признании ордера недействительным по этому основанию не играет роли, привлекались ли указанные лица к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Важно, чтобы их виновные действия были очевидны и доказаны. г) Иные случаи нарушения порядка и условий предоставления жилья. Исходя из практики признания ордера недействительным по этому основанию, можно выделить: передачу ведомственного жилья при отсутствии совместного решения администрации предприятия (учреждения, организации) и профсоюзного комитета; принятие решения профсоюзным комитетом при отсутствии необходимого кворума (2/3, V4); нарушения правил ст. 40, 41 ЖК РСФСР, иныхжилищно-правовых актов (при отсутствии преднамеренных виновных действий) предоставления жилья с учетом состояния здо- 80 ровья, особых льгот и преимуществ, иных заслуживающих внимания обстоятельств. Требования о признании ордера недействительным могут быть заявлены заинтересованными лицами в течение общего 3-летнего срока исковой давности. При этом следует иметь в виду, что исковая давность применяется только по заявлению стороны в споре, сделанному до принятия судебного решения (п. 2 ст. 199 ГК РФ). Согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства» срок исковой давности не применяется в случаях, когда получение ордера связано с преступными деяниями граждан или должностных лиц, заведомо противными интересам государства и общества. В таких случаях действуют правила о приостановлении и перерыве течения срока исковой давности. Признание ордера недействительным влечет выселение включенных в него лиц, без предоставления другой жилплощади, если установлена неправомерность их действий. Однако, как предусматривает ст. 100 ЖК РСФСР, «если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое жилое помещение». Если же неправомерность действия указанных лиц не установлена, они выселяются с предоставлением другого жилья или помещения, которые ранее занимали. Как предусматривается п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства», признание ордера недействительным по мотиву выдачи его на жилое помещение, которое принадлежит другому гражданину, влечет выселение с предоставлением другого жилья, соответствующего по размеру и благоустройству предоставленному по ордеру. «При рассмотрении исковых требований гражданина или заявления прокурора о признании ордера недействительным суд обязан привлечь в качестве соответчиков исполком местного Совета (местную администрацию) или организацию, на которые должна быть возложена обязанность предоставить выселяемым другое жилое помещение». По одному из конкретных дел, рассмотренных в свое время Верховным судом Эстонии, было разъяснено: «...при признании ордера на жилое помещение недействительным 81 вследствие неправомерных действий должностных лиц граждане, указанные в ордере, подлежат выселению с предоставлением другого жилого помещения или помещения, которое они занимали ранее. Поэтому факт выдачи ордера вследствие злоупотребления должностного лица (работни-ка,райисполкома) не освобождал суд от обязанности проверить, где именно проживала ответчица с семьей до получения ордера, имелась ли возможность вселения ее и членов семьи в это жилое помещение»1.
На основании решения о предоставлении жилого помещения в доме государственного или общественного жилищного фонда исполнительный комитет районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского совета выдает гражданину ордер, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. Его может быть выдан только на свободное, как фактически, так и юридически, жилое помещение.
Ордер - это правоустанавливающий документ индивидуального характера, который выдается исполнительным органом местного совета, компетентным принимать решения о предоставлении жилой площади, и является основанием для вселения граждан в предоставленное жилое помещение в домах государственного или общественного жилого фонда или фонда жилищно-строительного кооператива. Ордер порождает два вида правоотношений: административно-правовые отношения между исполнительным органом совета и жилищно-эксплуатационной организацией, гражданско-правовые отношения между гражданином и указанной жилищно-эксплуатационной организацией. На основании лишь самого решения гражданин не имеет права требовать осуществления каких-либо действий по предоставлению ему помещения, указанного в решении.
Ордер непосредственно связан с лицом, которому он выдан, и не может передаваться другим, действительный в течение 30 дней. Вручается ордер гражданину, на имя которого он выдан, либо по его поручению другому лицу. При вселении гражданин сдает ордер в жилищно-эксплуатационной организации, а при ЕЕ отсутствии - соответствующему предприятию, учреждению, организации, получая одновременно при этом паспорта всех членов семьи с отметкой о выселении из предыдущего места жительства. В предоставленное жилое помещение переселяются члены семьи, которые включены в ордер.
Ордер на жилое помещение может быть признано недействительным в судебном порядке. Требование о признании ордера недействительным может быть заявлено в течение трех лет со дня его выдачи. В случае признания ордера недействительным граждане, на имя которых был выдан ордер, лишаются права на занятие жилой площади, указанной в ордере.
Ст. 47 Конституции Украины устанавливает, что каждый имеет право на жилье. Государство создает условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилье, приобрести его в собственность или взять в аренду. Гражданам, которые нуждаются в социальной защите, жилье предоставляется государством и органами местного самоуправления безвозмездно или за доступную для них плату согласно закону. В Основном Законе государства приоритет отдается развитию частного жилого фонда. Основные принципы государственной жилищной политики, закрепленные в Конституции Украины, резко контрастируют с теми, что определены в ЖК.
В Гражданском кодексе термины "аренда" и "аренду" являются тождественными, поэтому возникает закономерный вопрос, являются тождественными договор найма в контексте Жилищного кодекса и гражданский договор аренды? Согласно ст. 61 ЖК пользование жилым помещением в домах государственного и общественного жилищного фонда осуществляется согласно договору найма жилого помещения. Договор найма - это договор, целью которого является удовлетворение потребностей граждан в жилье, то есть он есть "некоммерческим договору". Вместе с тем договор аренды - это возмездный договор, который может осуществляться с целью получения прибыли арендодателя.
Предметом как договора аренды, так и договора найма является жилое помещение. Согласно ГК Украины, предметом договора найма (аренды) жилья могут быть помещения, в частности квартира или ее часть, жилой дом или его часть. Помещение должно быть пригодным для постоянного проживания в нем. Сторонами в договоре найма жилого помещения государственного или коммунального имущества являются наймодатель и наниматель.
Договор найма жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда заключается в письменной форме на основании ордера на жилое помещение (ст. 61 ЖК). Согласно ч. 2 ст. 793 ГК Украины договор найма здания или другого капитального сооружения (их отдельной части) сроком на три года и более подлежит нотариальному удостоверению.
Согласно ст. 6 ЖК жилые дома и помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке как служебных жилых помещений и общежитий. Предоставление помещений в жилых домах для нужд промышленного характера запрещается.
Для эксплуатации государственного и общественного жилищного фонда создаются жилищно-эксплуатационные организации, деятельность которых осуществляется на основе хозяйственного расчета.
должны разъяснять ответчикам их права на предъявление встречного иска о замене жилого помещения и предоставлении другого жилого помещения. В случае признания уважительными причин отказа от вселения в жилое помещение и от заключения договора социального найма суд может обязать истца по основному иску (ответчика по встречному иску) выдать ответчику (истцу по встречному иску) ордер на другое жилое помещение и заключить с ним договор социального найма. Но остаётся открытым вопрос о судьбе ранее выданного ордера. Ведь, исходя из смысла ст. 138 ГПК РФ, суд, если он полностью удовлетворяет встречный иск, одновременно полностью отказывает в удовлетворении первоначально иска и наоборот. В данной же ситуации получается, что суд вынужден удовлетворять оба иска, т.е. признавать прежний ордер недействительным и обязывать истца предоставить ответчику другое жилое помещение. Выходом из такой ситуации является то, что предъявляя встречный иск, ответчик по основному иску также должен ставить вопрос о признании ордера недействительным, но уже по иному основанию. К сожалению, механизм разрешения подобных ситуаций не предусмотрен ни действующим ГПК РФ, ни Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1, в связи с чем предоставляется необходимым дать судам соответствующее толкование в руководящем разъяснении Пленума Верховного суда РФ по вопросам применения норм ГПК.
Серьезного переосмысления требует вопрос о том, что именно следует признавать недействительным. На наш взгляд, недействительным по основаниям, указанным в ст. 48 ЖК, следует признавать не ордер как вторичный документ, а решение о предоставлении жилого помещения как первичный акт, в котором выражена воля лица, его принявшего.
Таким образом, с точки зрения защиты жилищных прав граждан сам факт наличия ордера на жилое помещение как какого-то вторичного акта, отдаляющего друг от друга участников соответствующего правоотношения, существенно усложняющего порядок реализации и защиты права на жилище, значение которого с годами во многом утрачено, не вызывается необходимостью, а потому от него следует отказаться.
ВЫВОДЫ
Итак, в данном разделе работы приведены достаточно убедительные аргументы, свидетельствующие о том, что, во-первых, ордер уже не является тем властны административным актом, которым он был до перехода РФ к условиям рынка. Поэтому по своей правовой природе, он скорее относится к актам реализации, чем к актам применения права. Однако, воля участников правоотношения на предоставления жилого помещения выражается не столько в ордере как вторичном производном акте, сколько в акте распоряжения жилищным фондом, то есть в решении о предоставлении жилого помещения. Это решение и должно быть непосредственным основанием предоставления жилого помещения в порядке социального найма, а потому ордер следует упразднить. Что касается приобретения жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договорам коммерческого найма, аренды, купли-продажи, а также договоров обмена жилыми помещениями, то именно эти договоры и должны быть основаниями вселения в соответствующее жилое помещение.