История вопроса:
На официальном сайте 22.02.2014 было размещено извещение № 0372200029214000001 о проведении аукциона в электронной форме с Н(М)ЦК 3 756 000,00 руб., Заказчик - СПб ГБУ «Курортный берег». Было подано пять заявок, к аукциону комиссией Заказчика были допущены только две. Одна заявка была отклонена за непредставление конкретных показателей, две – за предоставление недостоверных сведений.
28.02.2014 Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России рассмотрела жалобу ООО «Биоэкология» на действия аукционной комиссии Заказчика.
Мнение заявителя:
ООО «Биоэкология» была подана заявка на участие в аукционе на поставку туалетных модулей-павильонов. Аукционной комиссией Заказчика заявка была признана не соответствующей требованиям аукционной документации, ООО «Биоэкология» было отказано в допуске к участию в аукционе на основании: «Заявка не соответствует пункту 3.1.3 части 1 аукционной документации: в заявке участника предоставлены недостоверные сведения». Заявитель утверждает, что его заявка содержит все сведения о конкретных показателях материалов в полном соответствии с требованиями Закона и аукционной документации.
Согласно п.2 ч.1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию и составу заявки и инструкцию по ее заполнению. Заказчиком в документации не прописаны необходимые для формирования заявки рекомендации. Неопределенность с требованиями по оформлению заявки и отсутствие инструкции нарушает Закон.
Мнение Заказчика:
Требования к техническим характеристикам материала установлены в приложении № 1 к Техническому заданию Части III документации об аукционе. В соответствии с положениями п. 3 ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе и п. 3.1.3 Раздела 3 аукционной документации первая часть заявки должна содержать конкретные показатели, соответствующие значениям, установленным Заказчиком. В заявке Участника указано: «Материал: сталь марки ст3пс по ГОСТ 380-2005. Массовая доля углерода 1,22%, массовая доля марганца 10,30 %, массовая доля кремния 0,81%». Однако по ГОСТ 380-2005 марке ст3пс соответствуют другие характеристики
: «Массовая доля углерода 0,14-0,22%, массовая доля марганца 0,40-0,65%, массовая доля кремния 0,05-0,15%». Таким образом, заявка содержит недостоверные сведения.
Комиссия установила:
По п. 1 «Туалетный модуль-павильон» приложения № 1 к Техническому заданию Заказчиком установлено требование: «Материал должен быть сталь марки ст3пс по ГОСТ 380-2005. Массовая доля углерода должна быть не более 1,22%, массовая доля марганца должна быть менее 10,40 %, массовая доля кремния должна быть менее 0,85%». В заявке ООО «Биоэкология» по п. 1 значится: «Материал: сталь марки ст3пс по ГОСТ 380-2005. Массовая доля углерода 1,22%, массовая доля марганца 10,30 %, массовая доля кремния 0,81%». Однако в соответствии с ГОСТ 380-2005 стали марки ст3пс соответствуют следующие характеристики: «Массовая доля углерода 0,14-0,22%, массовая доля марганца 0,40-0,65%, массовая доля кремния 0,05-0,15%», следовательно, заявка ООО «Биоэкология» содержит недостоверные сведения.
Таким образом, аукционной комиссией на основании п. 2 ч. 4 ст. 67 Закона о контрактной системе участнику закупки правомерно отказано в допуске к участию в аукционе. Жалоба является необоснованной.
Согласно Закону о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе при составлении описания объекта закупки, если это возможно, необходимо использование стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
Комиссия УФАС усматривает в действиях Заказчика нарушения п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе: 1) в документации об аукционе при описании материала установлены не стандартные показатели;
2) в приложении № 1 к техническому заданию при описании объекта закупки установлены очевидно избыточные требования
для данного материала (например: массовая доля углерода в материале должна быть менее 3,05%, массовая доля марганца не должна быть более 0,5 %, массовая доля кремния должна быть менее 6,05%, массовая доля фосфора не должна быть более 0,04%).
Решение комиссии:
1. Признать жалобу ООО «Биоэкология» необоснованной.
2. Признать в действиях аукционной комиссии заказчика нарушения п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.
3. Выдать предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов
.
4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Санкт-Петербургского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административных правонарушениях в отношении должностного лица заказчика и членов его аукционной комиссии.
Из предписания:
- отменить все совершенные действия и принятые решения в ходе осуществления закупки № 0372200029214000001;
- вернуть участникам размещения заказа поданные ими заявки на участие в аукционе № 0372200029214000001.
Согласно положениям статьи 33 Закона 44-ФЗ описание объекта закупки должно носить объективный характер.
В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). Документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Вместе с тем, при составлении описания объекта закупки должно быть использование показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.
Заказчики часто при описании объекта закупки устанавливают показатели, которые сложно или невозможно проверить при приемке товаров без специальных экспертиз. Как вариант, заказчик устанавливает требования к товару, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара и т.д.
Распространенным примером является установление требований к химическому составу товара, как следствие, участник закупки должен указать (угадать) в своей заявке показатели требуемого состава.
При рассмотрении жалоб на вышеуказанные требования заказчика (химический состав или иные характеристики, которые невозможно проверить сопоставлением с технической документацией на товар, визуальным осмотром, проверкой параметров при включении аппарата и т.д., т.е. без специальных экспертиз, познаний и т.д.), органы антимонопольной службы указывают на избыточность требований (излишние требования) при описании объекта закупки по 44-ФЗ.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание, что избыточные или излишние требования при описании объекта закупки по 44-ФЗ являются оценочными категориями, критерии которых не указаны в действующем законодательстве (Закон 44-ФЗ, Закон 223-ФЗ, Закон 135-ФЗ и т.д.).
Согласно п. 3 Письма ФАС России от 1 июля 2016 г. № ИА/44536/16 при установлении заказчиком в документации, извещении о закупке требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, в связи с чем требования заказчика подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.
Анализируя и систематизируя практику антимонопольной службы, могу рекомендовать заказчикам при составлении технического задания изначально продумывать, каким образом будет проводиться проверка запрашиваемых показателей, т.к. при рассмотрении жалобы это будет ключевым вопросом при разбирательстве в ФАСе или суде.
Внимание! Информация, предоставленная в статье, актуальна на момент ее публикации.
выдержка из таблицы 3
Размер зерен, мм, мельче |
||||||||||
Высокоплотные | ||||||||||
Государственным и муниципальным заказчикам,
Уполномоченным органам Иркутской области
В целях осуществления контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе Иркутским УФАС России проведено исследование вопроса об обоснованности действий заказчиков (уполномоченных органов) при формировании аукционных документаций. В соответствии с установленными требованиями участникам закупок необходимо указать в заявках конкретные значения материалов, используемых в ходе выполнения работ. Так, в настоящее время общепринятой практикой среди заказчиков (уполномоченных органов) является следующее описание характеристик требований материалов, в частности, асфальтобетонной смеси: необходимо указать размер зерен в процентах по массе для асфальтобетонной смеси в соответствии с требованиями, указанными в таблице 3 ГОСТ 9128-2009 «Смеси асфальтобетонные дорожные, аэродромные и асфальтобетон. Технические условия» (далее ГОСТ),
выдержка из таблицы 3
Вид и тип смесей и асфальтобетонов | Размер зерен, мм, мельче | |||||||||
Горячие: | ||||||||||
Высокоплотные | 90-100 | 70-100 | 56-100 | |||||||
Кроме того, заказчики в дополнение к требованиям о гранулометрическом составе асфальтобетонной смеси устанавливают также требования: остаточная пористость, предел прочности при сжатии, водостойкость, трещиностойкость и т.д. В силу указанного ГОСТ (раздел 4) определена классификация асфальтобетонной смеси, а именно: в зависимости от вида минеральной составляющей (п.4.1), вязкости используемого битума и температуры при укладке (п.4.2), наибольшего размера минеральных зерен (п.4.3), величины остаточной пористости (п.4.4), содержания в них щебня (гравия) (п.4.5), показателей физико-механических свойств и применяемых материалов (п.4.6).
Согласно полученных Иркутским УФАС России заключений специалистов установлено, что «качество асфальтобетонной смеси, изготовленной на заводе характеризуется рядом показателей: степенью соответствия фактических содержаний компонентов их проектным значениям, температурой нагрева, однородностью перемешивания компонентов (щебня, песка, минерального порошка, битума, различных добавок). Их определяют путем испытания проб смеси, отобранных из отдельных замесов. Согласно п.1.6 «Методических рекомендаций по оценке однородности дорожного асфальтобетона» 1980 года показатели качества асфальтобетонной смеси - это статистические величины. Под влиянием большого количества производственных факторов происходят колебания состава температуры, однородности асфальтобетонных смесей, поэтому невозможно получить асфальтобетонную смесь с абсолютно одинаковыми показателями».
Таким образом, при подготовке заявки на участие в закупке потенциальные участники лишены возможности достоверно указать конкретные характеристики асфальтобетонной смеси.
В этой связи, Иркутское УФАС России полагает, что допустимым с точки зрения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе) и ГОСТ, будет такое описание заказчиком характеристик асфальтобетонной смеси, которое соответствует установленной стандартом классификации этого материала, при этом требования об указании конкретных значений составных частей смеси, в виду вышеизложенного, может рассматриваться как необоснованное ограничение числа участников, являться нарушением статьи 33 Закона о контрактной системе.
Предлагаем учитывать указанное заключение при осуществлении закупок.
Иркутское УФАС России при осуществлении контрольных функций будет руководствоваться указанной позицией.
Законом о закупках предусмотрено право Заказчика самостоятельно формировать и устанавливать требования к закупаемому или используемому товару и материалам. При этом Заказчик не обязан каким-либо образом объяснять необходимость установленных им требований к материалам. В данном случае, он руководствуется исключительно собственной потребностью.
Не стоит, однако, забывать, что требования должны соответствовать двум основным правилам:
Законом о закупках прямо прописано обязательное наличие инструкции по заполнению заявки в составе документации. Правда требований непосредственно к форме и содержанию такой инструкции законодатель не устанавливает.
Именно поэтому некоторые Заказчики не считают необходимым проводить тщательную разработку этого раздела документации и ограничиваются формальным наличием абсолютно неинформативной и бесполезной инструкции.
Между тем, это один из самых важных разделов закупочной документации. Подробное указание на то, каким образом участникам закупки следует толковать использование тех или иных знаков препинания в тексте требований, включение в инструкцию исключений и особенностях предоставления сведений о показателях позволит как участнику, так и Аукционной комиссии избежать недоразумений и нарушений при рассмотрении заявок.
Более того, противоречия, содержащиеся в инструкции по заполнению заявки, могут привести к наложению административного штрафа на должностное лицо утвердившее документацию с нарушениями требований .
44-ФЗ содержит перечень характеристик, требования к которым могут устанавливаться Заказчиком при осуществлении закупки. А именно таковыми являются функциональные, технические и качественные. Требования к иным по своей сути характеристикам не допускаются к установлению, исходя из норм 44-ФЗ.
Так, к примеру нарушением признается установленное требование к химическому составу материалов. К примеру, процентное содержание тех или иных химических элементов в металле или сплаве.
Более того, исходя из практики некоторых контролирующих органов исполнительной власти, требование о сроке годности товара также не может относиться к характеристикам, перечисленным в ст.33 44-ФЗ.
Согласно письмам Федеральной антимонопольной службы Заказчик не вправе устанавливать требования к тем характеристикам материалов, которые могут быть известны и определены путем проведения испытаний.
Логика проста. Для того, чтобы произвести испытания и предоставить сведения о конкретном и достоверном значении такого показателя, участнику необходимо уже на момент подачи заявки иметь заявленный материал в наличии.
Разумеется, далеко не все участники имеют на складах постоянный запас необходимых материалов. Да и закупка материалов, без какой-либо гарантии заключения контракта в дальнейшем, является нерациональным и бессмысленным шагом для коммерческой организации. Исходя из сказанного, устанавливая подобные требования, Заказчик ограничивает количество возможных участников закупки.
Вместе с тем, стоит отметить, что принятие решения о наличии в документации излишних ограничивающих требований может быть достаточно субъективным. Каких-либо прямых указаний относительно четкой границы излишнего и оптимального для должного удовлетворения потребности Заказчика Антимонопольная служба не приводит.
Однако для Заказчика будет далеко не лишним не увлекаться наполнением документации требованиями, над разгадкой которых может сломать голову даже опытный специалист в сфере, к примеру строительства. Нагромождение требований к характеристикам, которые дублируются в соответствующем государственном стандарте (когда требование о соответствии этому стандарту также установлено) неизменно вызывает массу вопросов, жалоб, недоразумений.
В конечном итоге это практически всегда приводит к затягиванию процесса закупки, а в некоторых случаях к отмене закупки либо необходимости внесения изменений в документацию.
