Проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин в настоящее время становится все более актуальной, что обусловлено рядом факторов.
Во-первых, в настоящее время отсутствует комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В результате проведенных Министерством природных ресурсов Российской Федерации мероприятий по инвентаризации 421 было установлено, что в Российской Федерации число геологоразведочных скважин (параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин) составляет около 74 тысяч, из них:
− 68 тыс. скважин - в распределенном фонде недр;
421 Данные инвентаризации нефтяных скважин Российской Федерации, проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации в период с 2005 по 2008 годы. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 10.09.2013).
−6 тыс. скважин - в нераспределенном фонде недр. Из 68 тысяч скважин распределенного фонда недр:
−58 тыс. скважин находятся в пользовании компаний- недропользователей;
−10 тыс. скважин не имеют балансодержателя, являясь «бесхозными».
В свою очередь, согласно данным ОАО «НПЦ «Недра» 422 на территории Российской Федерации за весь период разведки и эксплуатации недр глубоким бурением на нефть и газ было пробурено около 1 500 000 скважин разного типа: «геологоразведочных» (опорных, параметрических, поисковых, разведочных) и эксплуатационных.
Во-вторых, отмечается недостаточность правового регулирования обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин. Наличие правовых пробелов в рассматриваемой сфере приводит к тому, что на территории Российской Федерации в настоящее время находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что влечет потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека. По данным инвентаризации, техническое состояние 8 тыс. скважин нераспределенного фонда недр и 12 тыс. скважин распределенного фонда представляет опасность для окружающей среды и недр из-за нефтегазоводопроявлений, которые со временем могут привести к экологическим и техногенным катастрофам.
Анализируя действующее законодательство в области безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, в первую очередь следует отметить недостаточную теоретическую разработанность понятийного аппарата.
422 См.: Официальный сайт ОАО «НПЦ «Недра» [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.nedra.ru/rus/activity/terminate.php (дата обращения 10.09.2013)
Статья 26 Закона Российской Федерации «О недрах», понятия ликвидированной и законсервированной скважины не содержит, формулируя лишь общие принципы ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, согласно которым при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
В постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)»423 содержатся технические требования по переводу консервируемых и ликвидируемых скважин в состояние, обеспечивающее сохранность месторождений, безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов, в свою очередь, понятий «ликвидация», «консервация»,
«законсервированная скважина» и «ликвидированная скважина» также не приводится.
В целом по результатам анализа существующей нормативной правовой и инструктивно-методической базы единственным нормативным правовым актом, в котором содержится понятийный аппарат в рассматриваемой сфере, является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53554-2009
«Поиск, разведка и разработка месторождений углеводородного сырья. Термины и определения», утвержденный приказом Федерального
423 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 40.
агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 836-ст 424 , согласно которому под ликвидацией скважины понимается вывод буровой скважины из производственного процесса по техническим, геологическим или технологическим причинам, в свою очередь, под консервацией скважины понимается временное прекращение строительства или эксплуатации буровой скважины с герметизацией ее устья.
Вместе с тем приведенные определения являются по большей части техническими и не учитывают эколого-правовые требования при проведении работ по консервации и ликвидации скважин, указанные в вышеназванной Инструкции, в частности, требования по обеспечению сохранности месторождений, а также безопасности населения и окружающей среды в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов.
Таким образом, с учетом наличия объективной необходимости совершенствования понятийного аппарата в рассматриваемой сфере, сформулируем определения законсервированной и ликвидированной скважины.
Под законсервированной скважиной следует понимать «скважину, приведенную в состояние, предполагающее ее дальнейшее использование, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения на все время консервации, а также безопасность населения и окружающей среды».
В свою очередь, ликвидированной скважиной является «скважина, использование которой в дальнейшем не предполагается, приведенная в состояние, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения, безопасность населения и окружающей среды».
Отметим также сложный комплексный межотраслевой характер отношений в области использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, что, в свою очередь, предопределяет
необходимость теоретического анализа сферы нормативного правового регулирования данных отношений.
Во-первых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о недрах.
Анализируя Закон Российской Федерации «О недрах», по данному вопросу следует сделать отрицательный вывод, поскольку данный Закон содержит требования к использованию и охране лишь действующих скважин и только на распределенном фонде недр, а также устанавливает лишь общие требования к консервации и ликвидации скважин.
Например, пункт 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.
Помимо этого, следует выделить часть 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также части 5, 6 статьи 21, в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и
3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия
− пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.
Таким образом, сфера использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин предметом регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» в настоящее время не является.
Вопрос о том, должен ли Закон Российской Федерации «О недрах» регулировать данные отношения, является достаточно спорным. С одной стороны, Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает требования к пользователям недр по охране скважин распределенного фонда недр, поэтому логично предположить, что в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить соответствующую дополнительную обязанность пользователя недр по обеспечению охраны скважин и после проведения процедуры ликвидации и консервации и перевода участка недр в нераспределенный фонд. Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить порядок и условия использования ликвидированных и законсервированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.
С другой стороны, в качестве возражения к данному выводу следует отметить, что вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, исходя из анализа содержания преамбулы Закона Российской Федерации «О недрах», не должны являться предметом правового регулирования данного Закона, поскольку Закон Российской Федерации «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических
минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Исходя из определений законсервированных и ликвидированных скважин, сформулированных выше, следует сделать вывод, согласно которому вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин правовым регулированием данного Закона не охватываются, поскольку какого-либо использования недр в данном случае не предполагается.
Во-вторых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Федеральным законом.
Исходя из анализа содержания данного Закона следует сделать вывод, согласно которому действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, вследствие чего на них распространяются требования, предусмотренные данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами в области обеспечения промышленной безопасности, вместе с тем вопрос о том, относятся ли законсервированные и ликвидированные скважины к категории опасных производственных объектов, является достаточно спорным и неурегулированным действующим законодательством в области обеспечения промышленной безопасности.
С одной стороны, исходя из анализа содержания Приложения 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» следует сделать вывод, согласно которому ликвидированные и законсервированные скважины опасными производственными объектами не являются, поскольку исходя из цели ликвидации и консервации скважин использование их не предполагается или предполагается в перспективе, при этом в обоих случаях на данных скважинах ведение каких-либо работ не осуществляется.
С другой стороны, законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды из-за нефтегазоводопроявлений, которые могут привести к экологическим и техногенным катастрофам, вследствие чего в отношении данных скважин должен осуществляться обязательный технический контроль за их состоянием.
Согласно пункту 43 Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г.
№ 33 425 , порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение
наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.
Проект ликвидации или консервации скважины должен содержать и указание на лицо, ответственное за проведение контрольных мероприятий. Вместе с тем проектом ликвидации порядок ведения, периодичность технического обеспечения наблюдений за состоянием горных выработок и их
425Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 29.
влиянием на окружающую среду предусматривается только на период
«стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности». Таким образом, неясно, кто должен осуществлять ежегодный контроль за состоянием скважин после наступления данных условий. Как показывает практика, ликвидация и консервация скважины имеющимися способами и технологиями не обеспечивает ее полную безопасность для окружающей среды. Как следствие, необходимым является проведение контроля за состоянием ликвидированных скважин и установление требований в области безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, которые в настоящее время отсутствуют.
Таким образом, ликвидированные и законсервированные скважины должны признаваться опасными производственными объектами, при этом нормативное правовое регулирование вопросов охраны законсервированных и ликвидированных скважин должно осуществляться законодательством о промышленной безопасности, поскольку ликвидированные и консервированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека, а предметом регулирования Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, кроме того, консервация и ликвидация опасного производственного объекта является одним из видов деятельности в области промышленной безопасности согласно статье 6 Закона.
В-третьих, целесообразно установить, охватывается ли сфера правового регулирования вопросов использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин гражданским законодательством.
По результатам анализа Закона Российской Федерации «О недрах», Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ряда иных нормативных правовых актов, следует сделать вывод, согласно которому скважина подпадает под категорию недвижимого имущества, вследствие чего к правоотношениям по их использованию вполне применимы нормы гражданского законодательства.
Например, в отношении ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных за счет государственных средств, во-первых, предусмотрена процедура учета всех ликвидированных и законсервированных скважин в соответствие с приказом Федерального агентства по недропользованию от 6 декабря 2005 г. № 1244 «Об организации сбора и обобщения информации по учету законсервированных и ликвидированных параметрических, поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств»426; во-вторых, сведения о скважинах, как объекта федеральной собственности, включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным
№ 447427 ; и, в-третьих, в соответствии с пунктом 4 Положения о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных предприятий, утвержденного совместно Госкомимуществом России 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго России, Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 г. 428 , находящиеся на участке недр законсервированные и ликвидированные скважины, пробуренные за счет государственных средств, передаются на баланс недропользователя, путем их продажи по восстановительной
427СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237.
428 Российские вести. 1995. № 199.
стоимости, определяемой с учетом фактически понесенных затрат на сооружение скважин.
В отношении скважин, пробуренных за счет собственных или привлеченных средств пользователя недр следует сделать аналогичный вывод, поскольку, во-первых, скважины как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»429 ; во-вторых, при досрочном прекращении права пользования участками недр скважины могут отчуждаться в соответствии с нормами гражданского законодательства путем заключения возмездного договора. В соответствии со статьей 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным
оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.
Таким образом, сфера нормативного регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в настоящее время охватывается гражданским законодательством в части отнесения к объектам недвижимого имущества, а также частично законодательством о недрах и законодательством в области промышленной безопасности, предусматривающего требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин на распределенном фонде недр, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д.
429СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
В свою очередь, правовая регламентация обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин сопряжена с рядом проблем организационно- правового характера, выявление и анализ которых с учетом специфики правового регулирования данных отношений предполагает необходимость проведения исследования действующих нормативных правовых актов, устанавливающих требования к использованию и охране законсервированных и ликвидированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.
Анализируя требования законодательства Российской Федерации в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин на распределенном фонде недр, следует в первую очередь обратиться к Закону Российской Федерации «О недрах» пункт 9 статьи 22 которого предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.
Помимо этого, согласно статье 21 Закона Российской Федерации «О недрах» до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом Российской Федерации «О недрах».
Данная норма корреспондируется с пунктом 9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», основными требованиями по рациональному использованию и охране недр является, помимо иных, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Порядок консервации и ликвидации предприятий установлен в статье 26 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
Помимо Закона Российской Федерации «О недрах», требования по консервации и ликвидации скважин содержатся в нормативных правовых и инструктивно-методических актах в области обеспечения промышленной безопасности.
В частности, Порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации − также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации детализированы в Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г. № 33.
Согласно пункту 43 рассматриваемой Инструкции, порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.
Помимо Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, требования к порядку консервации и ликвидации скважин содержатся в Постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)».
− в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно.
Помимо этого, по вопросам проверки соблюдения пользователем недр установленного порядка консервации и ликвидации скважин предусмотрена процедура государственного геологического надзора. В частности, в соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, Федеральная службой по экологическому, технологическому и атомному надзору соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации
предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет административную ответственность в соответствие с пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, следует сделать вывод, что в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» и иными нормативными правовыми актами требования к пользователям недр по обеспечению сохранности скважин и обеспечению экологической безопасности регламентированы достаточно подробно.
Анализируя законодательство в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр, следует отметить, что если в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» установлены определенные требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д., то в отношении скважин нераспределенного фонда недр сделать данный вывод не представляется возможным, поскольку ни в Законе Российской Федерации
«О недрах», ни в иных нормативных правовых актах не содержится норм, устанавливающих круг субъектов, ответственных за использование и охрану законсервированных и ликвидированных скважин.
Логично предположить, что данным субъектом должно являться государство, особенно в отношении законсервированных скважин, пробуренных еще в советское время, однако по причине отсутствия нормативного правового регулирования данных отношений, а также принимая во внимание тот факт, что государство не имеет достаточных средств для того, чтобы нести расходы по их содержанию, как следствие, на сегодняшний день на территории Российской Федерации находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что приводит к потенциальной опасности для окружающей среды и здоровья человека.
Отметим также, что соответствующая обязанность пользователя недр обеспечивать сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, предусмотренная пунктом 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах», фактически прекращается в случае прекращения или досрочного прекращения права пользования участком недр, однако в Законе Российской Федерации «О недрах» ничего не говорится о том, должен ли пользователь недр и в дальнейшем обеспечивать сохранность данных скважин.
Таким образом, основная проблема заключается в том, в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность данных буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр и за чей счет (государства или пользователя недр) будут обеспечиваться требования статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах» о сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации и ликвидации.
Представляется, что данные проблемы можно решить, основываясь на толковании норм части 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также частей 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.
Установленные частями 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации
«О недрах» основания, в соответствии с которыми расходы на консервацию несет пользователь недр или государство, могут быть использованы для закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» субъектов, обязанных обеспечивать сохранность буровых скважин или горных выработок после завершения процедуры консервации и ликвидации, которыми будут являться государство (для случаев, предусмотренных пунктом 1 (при отсутствии вины предприятия), пунктом 4 части 2, а также части 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах») в лице уполномоченного органа, которого необходимо определить, а также пользователь недр (во всех иных случаев, предусмотренных частью 2 статьи
20 Закона Российской Федерации «О недрах»). По основаниям прекращения права пользования недрами, предусмотренным частью первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», сохранность буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации должны обеспечивать пользователи недр.
Также следует отметить, что законодательство Российской Федерации не устанавливает какого-либо особого порядка контроля и надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр. Согласно статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ собственник имущества несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, осуществление контроля за состоянием ликвидированных и законсервированных скважин, а также проведение на них в случае необходимости ремонтно-изоляционных работ, исходя из требований гражданского законодательства, должен обеспечивать их собственник.
В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов установлена обязанность пользователя недр проводить проверки состояния законсервированных и ликвидированных скважин. Согласно пункту 3.1.3 рассматриваемой Инструкции периодичность проверок законсервированных скважин устанавливается пользователем недр по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России (но не реже двух раз в год − для скважин, законсервированных после окончания строительства, и одного раза в квартал
− в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно, однако при этом Инструкцией не устанавливается, кто должен осуществлять
контроль и надзор за состоянием скважин после перевода участка недр в нераспределенный фонд.
Контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр, находящихся в федеральной собственности, в настоящее время также практически не осуществляется, о чем свидетельствуют публикуемые материалы прокурорских проверок430. По мнению органов прокуратуры, контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, должен осуществляться Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), однако Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, полномочия по осуществлению
контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин за службой не закрепляет. Таким образом, в настоящее время федеральный орган государственной власти, уполномоченный на проведение контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, фактически отсутствует.
Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации допускает возможность нахождения законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр также и в частной собственности. В таком случае контроль за состоянием данных скважин должен осуществляться их собственником, несмотря на отсутствие у него права пользования участком недр, на котором расположены данные скважины. При этом выполнение собственником скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием предметом государственного надзора не является, действующим законодательством
430 См.: Официальный сайт Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.genprok-urfo.ru/?id=917 (дата обращения 10.10.2013).
соответствующая обязанность также не закреплена, помимо этого отсутствует порядок надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.
Таким образом, следует сделать вывод, согласно которому законодательство, регулирующее вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр в Российской Федерации, фактически полностью отсутствует.
С целью решения проблемы обеспечения проведения контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр представляется необходимым:
−разработать и утвердить Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр. При этом Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр должен регулировать проведение государственного надзора за законсервированными и ликвидированными скважинами на нераспределенном фонде недр независимо от права собственности на них.
−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, а также обеспечение проведения на них ремонтно-изоляционных работ;
−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.
Данный комплекс мер является необходимым и достаточным для обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр.
Анализ законодательства в области охраны и использования законсервированных и ликвидированных скважин также выявил необходимость решения проблемы учета законсервированных и ликвидированных скважин. Периодически публикуемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения о количестве скважин на территории Российской Федерации не позволяют комплексно оценить состояние фонда скважин, вследствие чего комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии скважин всех категорий, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации, в настоящее время фактически отсутствует.
Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов Российской Федерации проводились работы по инвентаризации скважин, однако полностью решить проблему учета всех действующих скважин, а также законсервированных и ликвидированных скважин на территории Российской Федерации в настоящее время не удается.
В целом по результатам инвентаризации скважин, завершенной Министерством природных ресурсов Российской Федерации в 2007 году, было установлено, что на территории России действует 248 тысяч эксплуатационных и 64 тысячи разведочных скважин. При этом отмечалось, что инвентаризация не коснулась скважин, которые были открыты более 50 лет назад.
По нераспределенному фонду недр по результатам инвентаризации имеются материалы по 6 238 скважинам, в том числе по:
4 349 ликвидированным скважинам;
964 скважинам, находящимся в консервации;
925 скважинам, состояние которых не установлено (Республика Дагестан, Чеченская республика).
Из общего количества с опасными признаками и проявлениями отмечены 530 скважин, требующих вмешательства по ликвидации. При этом особо подчеркивалось, что приведенные данные в целом занижены и в нераспределенном фонде недр находится более 12 000 скважин.
По результатам работы проведенной инвентаризации был сформирован территориальный реестр фонда эксплуатационных скважин и передан в Федеральное государственное учреждение «Российский фонд информации». ФГУП «Российский фонд информации» совместно с ФГУП «Российский федеральный геологический фонд» была разработана форма паспорта скважины, предусматривающая обязательное присвоение каждой скважине индивидуального идентификационного номера.
Вместе с тем указанный реестр является внутриведомственным информационным ресурсом, созданным в качестве организационной меры, при этом порядок его создания, пополнения и предоставления содержащихся в нем сведений нормативно не урегулирован. Неясно, осуществляется ли его пополнение за счет вновь пробуренных скважин или в случае поступления информации о нахождение ранее не учтенных скважин, вносятся ли в него изменения в случае ликвидации или консервации скважин, выведения скважин из эксплуатационного фонда в бездействующий и т.д.
Отметим также, что сведения о скважинах, как объектах федеральной собственности включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447. Помимо этого, сведения о скважинах как объектах недвижимого имущества включаются в Государственный кадастр недвижимости согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 г.
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»431, однако ни одна из названных государственных информационных систем не содержит всего комплекса сведений, необходимых для обеспечения использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, например, срок консервации, дата проведения контрольных мероприятий и т.д.
Вместе с тем наличие актуальной, комплексной информации о количестве, техническом состоянии скважин, форме собственности на скважины и их балансодержателях является необходимым условием обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин на распределенном и нераспределенном фонде недр.
Для решения данных проблем представляется необходимым создать государственную информационную систему «Государственный реестр скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», которая должна стать подсистемой государственной информационной системы топливно- энергетического комплекса, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»432.
В данную информационную систему должны включаться сведения о
категории и собственнике скважины, сроках ее эксплуатации, консервации или ликвидации, о датах проведения контрольных мероприятий, а также о проводимых на них ремонтных работах и т.д. Создание названного государственного реестра должно обеспечить получение комплексных, актуальных и достоверных сведений о состоянии фонда скважин.
431СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
432СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7060.
Помимо этого, учитывая тот факт, что инвентаризация, проведенная Министерством природных ресурсов Российской Федерации, не позволила учесть все пробуренные на территории Российской Федерации скважины, представляется необходимым продолжить работу по выявлению неучтенных скважин на территории Российской Федерации.
Общество имеет право на добычу артезианской воды из скважины в соответствии с действующей лицензией. По условиям лицензии добытая из скважины вода является собственностью недропользователя. Общество заключило с Компанией А договор аренды имущества (в т.ч. скважина) по которому Арендатор (Компания А) возмещает Арендодателю (Общество) затраты на водоснабжение. Планируется оформление ежемесячно актов на реализацию воды. Правомерно ли таким образом оформлять реализацию воды? Имеет ли право Общество передать в аренду скважину? Либо Арендатор должен самостоятельно оформлять на себя лицензию, поскольку только он будет пользователем данной скважины? Кто в данной ситуации осуществляет уплату водного налога?
Организация имеет право передать скважину по договору аренды. Но лицензию за забор воды должен получить арендатор, который фактически производит забор. Арендатор же и обязан уплачивать водный налог. Добытая вода будет принадлежать арендатору сразу. Поэтому арендодатель реализацию оформлять не должен.
Налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие пользование водными объектами, подлежащее лицензированию в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 333.8 НК РФ). Если организация на основании соответствующих разрешительных документов, выданных в установленном порядке, осуществляет водопользование, подлежащее лицензированию в соответствии с законодательством РФ, такая организация признается плательщиком водного налога.
При отсутствии у организации соответствующего разрешения на осуществление водопользования, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством РФ, данная организация также признается плательщиком водного налога (Письма Минфина России от 16.03.2015 № 03-06-05-02/13793 (направлено Письмом ФНС России от 09.04.2015 № ГД-4-3/5980@), от 12.10.2007 № 03-06-03-02/14).
Dодозаборное сооружение - это гидротехническое сооружение для забора воды в водовод из водоема, водотока или подземного водоисточника (п. 55 ГОСТ 19185-73).
Водозаборная скважина относится к водозаборным сооружениям для забора подземных вод.
По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 Гражданского кодекса РФ). В аренду могут быть переданы в том числе сооружения (п. 1 ст. 607 ГК РФ). По общему правилу право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику (ст. 608 ГК РФ).
Таким образом, скважина является инженерным гидротехническим сооружением и организация - собственник водозаборной скважины вправе передать ее в аренду.
Согласно ч. 3 ст. 9 Водного кодекса РФ право пользования подземными водными объектами приобретается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах. Статья 11 Закона РФ № 2395-1 и п. 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением ВС РФ от 15.07.1992 № 3314-1 устанавливают, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.
Таким образом, лицензию за забор должен получить арендатор. Водный налог в любом случае обязан платить арендатор, осуществляющий добычу воды. Вода сразу принадлежит арендатору. Так, на основании статьи 606 ГК РФ плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
Обоснование
1. Из статьи 606 Гражданского кодекса РФ
Статья 606. Договор аренды
По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
Андрей Кизимов , заместитель директора департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России
Первая группа: пользуется объектами, для которых сейчас нужна лицензия
Сейчас лицензию выдают только на один вид водопользования. Это забор воды из подземных водных объектов. Так предусмотрено Законом от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 . То есть по такому виду водопользования платить налог обязательно, даже если лицензию вы по какой-то причине не получили . Из этого правила есть исключения .
Вторая группа: есть на руках действующая лицензия, которую продлевать больше не нужно
Для нескольких видов водопользования сейчас действуют правила Водного кодекса. То есть получать лицензии для них больше не нужно. Вместо этого оформляют договор или разрешение. И перечисляют не налог, а специальные платежи. Но если лицензии, выданные ранее, еще действуют, то до окончания срока за их обладателями сохраняются обязанности плательщика водного налога.
Это случаи, когда организация:
И второе: если такой вид водопользования не лицензируется. Например, не лицензируется забор воды из первого от поверхности водоносного горизонта, если одновременно выполняются три условия:
Подтвердить, соответствует ли деятельность организации этим условиям или нет, должно территориальное отделение Роснедр.
Это следует из положений Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 и пункта 1.3 Инструкции Роскомнедр от 14 апреля 1994 г.
Ответственность
Если лицензии нет, хотя должны были получить, то это не означает, что платить водный налог не придется. За самовольное использование водных объектов, кроме налоговой ответственности , грозит еще административная и уголовная.
Размер административного штрафа составляет:
Для организаций и предпринимателя штраф могут заменить на другое наказание – приостановить деятельность на срок до 90 суток.
Об этом сказано в Кодекса РФ об административных правонарушениях.
По Уголовному кодексу за деятельность без лицензий (разрешений) предусмотрено одно из следующих наказаний:
Такая ответственность установлена Уголовного кодекса РФ.
Когда платить водный налог не нужно
Ниже перечислены случаи, когда платить водный налог не нужно. Тут действует пункт 2 статьи 333.9 Налогового кодекса РФ. Условно можно выделить пять групп.
Группа 1. Забор воды из подземных водных объектов:
Группа 2. Забор воды из водных объектов для:
Группа 3. Использование акватории водных объектов для:
Группа 4. Использование водных объектов для проведения дноуглубительных и других работ, связанных с эксплуатацией судоходных водных путей и гидротехнических сооружений.
Группа 5. Пользование водными объектами для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства.
Часть бесхозных скважин представляет опасность, поскольку могут быть взрывоопасными. Большинство таких объектов пришли в негодность, поэтому и представляют угрозу для населения страны, которое живет поблизости. Об этом рассказала глава Росимущества О.Дергунова.
Росимущество обнаружило в России около 1,8 млн бесхозных казенных объектов.
Задача ведомства состоит в том, чтобы найти все бесхозные объекты и оформить их.
Удивительно не это, хотя 1,8 млн объектов - это само по себе немало.
Удивительно то, что уже более 10 лет чиновники на полном серьезе озабочены бесхозными скважинами, но ничего не делается.
Бесхозными могут быть любые категории скважин: параметрические, поисковые, разведочные, эксплуатационные, законсервированные, ликвидированные.
Постепенно происходит разрушение цементные стяжек, коррозия колонны и устьевого оборудования, что приводит к разливам нефти и рассолов, возникновению газовых фонтанов, минерализации водоемов, засолонению почв, образованию болот.
В 2003 г глава Минприроды В.Артюхов бодро провел совещание по поводу создания реестра бесхозных скважин.
На 2005 г по данным Минприроды России было 274 тыс бесхозных скважин различных категорий.
Тогда глава Минприроды Ю.Трутнев попытался было поставить на баланс Росимущества бесхозные скважины.
В 2009 г Д. Храмов поведал на заседании комитета ГД РФ по природным ресурсам о том, что Минприроды России предлагает передать Роснедрам бесхозные скважины, потому что передача таких скважин недропользователям крайне затруднена.
В 2013 г о бесхозных скважинах забеспокоился губернатор Томской области С.Жвачкин , запомнившийся фразой о том, что экономику области разделили на коров, которых доим, и на кенгуру, которые могут быстро прыгнуть, где корова - это нефтегаз области, а кенгуру - это комплекс инновационного развития области.
В 2014 г Росгеология занялась инвентаризацией иликвидацией экологически опасных глубоких скважин, находящихся в нераспределеном фонде недр РФ.
НПЦ «Недра» , ныне дочка Росгеологии, за период 2002-2012 гг получила информацию по скважинам на нефть и газ из 46 субъектов РФ, в тч из 19 субъектов была получена информация по 638 потенциально опасным скважинам, было проведено обследование 1455 потенциально опасных скважин на нефть и газ.
Ныне стало известно, что частные компании могут получить во владение бесхозные газовые и нефтяные скважины.
Часть бесхозных скважин представляет опасность, поскольку могут быть взрывоопасными.
Большинство таких объектов пришли в негодность, поэтому и представляют угрозу для населения страны, которое живет поблизости.
По словам О.Дергуновой, 12 брошенных скважин находятся в Астраханской области. В настоящий момент они выделяют сероводород.
Самое большое количество бесхозных скважин - 800 находится в Ямало-Ненецком автономном округе (ЯНАО).
Причем ни прокуратура, ни чиновники, ни экологи ничего не могут поделать с этими объектами уже несколько лет.
Дело в том, что наблюдается некая правовая коллизия.
В 90 х гг во время приватизации некоторые скважины не были переданы на баланс предприятий-недропользователей.
Такое можно объяснить банальной спешкой, когда люди стремились в короткое время быстрее получить в собственность то, что есть.
Бесхозные скважины необходимо либо законсервировать, либо ликвидировать.
Однако крупнейшие компании ТЭК к ним не имеют отношения.
У Росимущества нет соответствующих компетенций.
Ликвидация 1 скважины, причем в спокойном режиме, обойдется в 200 млн рублей, в режиме ЧС - около 2 млрд рублей.
Консервация скважины стоит дешевле, однако сумма тоже довольно крупная - около 20 млн рублей.
Именно поэтому эксперты предложили несколько вариантов развития событий.
1 й вариант - создать специальный орган, который займется этой проблемой.
Однако такому ведомству будет нужен огромный бюджет.
2 й вариант - отдать бесхозные скважины недропользователям, на чьей территории они находятся.
Причем отдать можно за некую символическую плату.
В таком случае затраты лягут на плечи компаний, а не бюджета.
В самих компаниях не против такой идеи, однако высказываются за некоторые преференции.
При этом также необходимо внести корректировки в 11 нормативно-правовых актов.
Необходимо уточнить закон о недрах и налоговый кодекс, поскольку необходимо снизить налоговое бремя из-за будущих затрат на ликвидацию или консервацию скважин.
Скважины эти бурились в различное время на территории 55 субъектов Федерации, причем в 16 из них работы велись предприятиями союзных министерств, которые, как говорится, приказали долго жить.
По мнению экспертов, буровые скважины различного целевого назначения, особенно глубокие скважины на нефть и газ, могут стать источником негативного влияния на окружающую среду и недра. Учитывая, что таких скважин десятки тысяч, степень воздействия на природу может быть весьма значительной.
Сегодня многие скважины находятся в критическом состоянии. Между тем большое количество таких скважин не состоит на балансе ни государства, ни недропользователей, то есть по сути являются бесхозными, а, стало быть, спросить за их состояние не с кого.
Для предотвращения возможных экологических катастроф, связанных с разгерметизацией таких скважин, необходимо постоянно проводить мониторинг их технического состояния, а при необходимости устранять возникающие аварийные ситуации. Выполнение таких работ по всем скважинам за счет средств федерального бюджета не представляется возможным из-за высокой стоимости работ.
С другой стороны, значительная часть поисковых и разведочных скважин, давших промышленные притоки нефти и газа, была законсервирована до ввода их в эксплуатацию. Многие из них в связи с реорганизацией или ликвидацией геологоразведочных предприятий не имеют балансодержателя, находясь в государственной собственности. Часть законсервированных скважин после проведения работ по расконсервации и ремонту может давать продукцию и вовлекаться в хозяйственный оборот.
В соответствии с действующим Положением о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий, реализация скважин глубокого бурения на нефть и газ организациям, получившим лицензию на право пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, должна была осуществляться на основании решения Росимущества или его территориального органа по восстановительной стоимости.
При этом вопросы, связанные с приемом-передачей скважин, должны решаться и согласовываться комиссией, создаваемой решением Росимущества. Такая комиссия пока не создана, но это дело ближайшего будущего.
Работа по учету законсервированных и ликвидированных параметрических и поисково-разведочных нефтяных и газовых скважин была начата министерством природных ресурсов в 2003 году. Первоочередной задачей стало сведение разрозненной информации о скважинах в единый реестр. Такой реестр создан, он содержит сведения более чем о 40 тысячах скважин. В нем заложены их технические, геологические, экономические и имущественные характеристики. Из общего числа учтенных в реестре скважин 12 638 находятся в нераспределенном фонде недр (в т. ч. 3340 содержатся на балансе частных компаний). По предварительным данным, в госсобственности находятся 7723 скважины, представляющие интерес для хозяйственного оборота, в т. ч. 2476 из них эксплуатируются.
Работа по учету и инвентаризации глубоких нефтяных и газовых скважин продолжается в настоящее время. Федеральное агентство по недропользованию в 2005 году за счет средств федерального бюджета организовало проведение работ по актуализации базы данных федерального реестра глубоких скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств, и выработке методических приемов его анализа с целью повышения эффективности использования скважин.
Актуализация федерального реестра скважин позволит создать основу для решения ряда практических задач, в том числе экологических и экономических.
