Комплексное устойчивое развитие территорий: договорятся ли инвесторы и власти
В октябре 2017 года правительство Московской области легитимизовало изъятие земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в случае комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления. Это стало следующим законодательным шагом в целенаправленной государственной политике, связанной с деятельностью по КУРТ (комплексному устойчивому развитию территорий).
Эта деятельность вызывает немало вопросов, потому что, как считает директор по развитию ГК «Гранель» Андрей Цвет, законодатели и застройщики видят цели КУРТ по-разному. Для законодательных органов это способ решения важных градостроительных задач, позволяющий избежать хаотичной точечной застройки и освоить неиспользуемые земельные участки. Для застройщиков же деятельность в рамках КУРТ означает законодательное закрепление обязательств по наполнению своих проектов необходимой городу и жителям инфраструктурой. Получается, что интересы сторон не совпадают и нуждаются в правовом регулировании. «Если территория нуждается в комплексном развитии, но у ее правообладателей совершенно разное видение ее перспектив, необходим правовой механизм разрешения таких разногласий», - подтверждает директор по инвестициям девелоперской группы «Сити-XXI век» Сергей Нотин.
По этой причине законодатели и ввели новое понятие - деятельность по КУРТ - и определили порядок взаимоотношений по нему между инвестором и муниципальными властями относительно освоения определенной территории с учетом всестороннего развития: создания социальной, коммерческой, транспортной инфраструктуры и жилья. Поправки дали застройщикам законодательно оформленный механизм работы с властями по проектам комплексного освоения территорий, своего рода аналог ГЧП. Если раньше все обременения (социальные, инфраструктурные, финансовые) лежали исключительно на плечах девелоперов, то теперь муниципальные власти также будут принимать в этом участие (финансовое в том числе), помогая застройщикам реализовывать такие проекты, рассуждает директор юридического департамента ГК «Инград» Артем Азизбаев, положительно оценивая законодательные изменения.
Под «деятельность КУРТ» попадают практически все виды деятельности, включая развитие застроенной территории (РЗТ, статьи 46.1-46.3 Градостроительного кодекса РФ); комплексное освоение территории, в том числе в целях строительства жилья эконом-класса (КОТ, статьи 46.4-46.8 ГрК РФ); комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков или по инициативе органа местного самоуправления (КРТ, статьи 46.9, 46.10, 46.11 ГрК РФ). Однако, как объяснили в Институте Генплана Москвы, смущать эта особенность законодательства не должна. Ведь КРТ, КОТ, РЗТ - это всего лишь механизмы реализации КУРТ, и основная направленность закона относится к КРТ - территориям, которые заняты объектами нежилого фонда, - для того чтобы дать возможность дальнейшему их комплексному развитию, имея в виду и будущую долю жилого фонда, а возможно, и только лишь промышленное использование.
Упрощение планирования проектов и сокращение временных издержек (в частности, речь об отсутствии необходимости проведения торгов) Андрей Цвет называет одним из главных преимуществ новеллы для рынка. К слабым ее моментам эксперты отнесли имеющуюся у властей возможность отказаться от ранее принятых на себя обязательств, например, по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры в рамках проекта КУРТ, если на эти нужды не найдется средств в бюджете. Нарекания участников рынка вызывает и то, что федеральный закон от 3 июля 2016 года №373-ФЗ не устанавливает минимальные и максимальные площади территорий, подлежащей КУРТ, и не определяет порядок установления этих границ.
В целом, можно сделать вывод о том, что девелоперы не спешат переходить к реализации проектов в соответствие с новеллой. «Пока у девелоперов нет четкого понимания правил игры, нет возможности просчитать экономику проекта, вряд ли эта схема будет работать на практике», - выражает сомнения партнер девелоперской компании «Химки Групп» Дмитрий Котровский, подводя резюме нововведению.
Член правления Ассоциации проектировщиков Московской области Илья МАШКОВ: «Правительством Московской области было разработана программа - информационная система обеспечения градостроительной деятельности, где находятся все исходные данные по конкретной территории с учетом многих параметров, в том числе, к примеру, планов будущего развития транспортной инфраструктуры. Это все, что нужно знать инвесторам, девелоперам, проектировщикам, чиновникам для формирования и развития конкретных КУРТов. Программа открыта для пользования всем чиновникам министерств и департаментов, задействованным в подготовке КУРТ, а это более 1000 человек. В ней есть информация о том, кто просматривал данные и вносил изменения. Такой прозрачный механизм является гарантом недопущения коррупционной составляющей при реализации проектов КУРТ. Кроме того, в программе действует привязка геоданных к территории в векторном виде - это серьезный шаг вперед. Для проектировщиков это дает великолепную возможность не делать работу по сбору данных повторно»
Прежде всего,Закон вводит новое понятие – деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории, – под которым понимается деятельность, осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории, включая:
Введение данного института в первую очередь направлено на вовлечение в экономический оборот территорий, которые по тем или иным причинам являются неосвоенными. Сюда, в частности, можно отнести территории, фактически не используемые в тех целях, для которых они изначально отводились, и продолжение использования которых в данных целях экономически нецелесообразно (например, старые промышленные зоны).
Закон предоставляет право выступить с инициативой комплексного развития территории правообладателю земельного участка и/или объекта недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории. Комплексное развитие территории будет осуществляться в этом случае на основании договора о комплексном развитии территории, заключаемого органами местного самоуправления с указанными правообладателями-инициаторами без торгов. При этом если комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, между такими правообладателями должно быть заключено соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории.
Следует обратить внимание, что не только собственники соответствующего земельного участка и/или объекта недвижимого имущества могут инициировать и участвовать в деятельности по комплексному развитию территории, но также и иные правообладатели, если срок действия их прав на земельный участок составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории не менее пяти лет.
Договор комплексного развития территории является по существу новым видом договора, отличного от ранее предусмотренных в Градостроительном кодексе РФ договора о развитии застроенной территории и договора о комплексном освоении территории.
В условиях отсутствия договорной и судебной практики по заключению и исполнению указанных договоров рекомендуется уделять особое внимание при формулировании и согласовании соответствующих условий как в договорах с органами местного самоуправления, так и в соглашениях между правообладателями, принявшими решение совместно участвовать в комплексном развитии территории.
Другой важной новеллой закона является расширение круга субъектов, уполномоченных самостоятельно принимать решения о подготовке документации по планировке территории. Согласно закону таким правом помимо федеральных, региональных и местных органов власти, теперь также будут наделены:
Для принятия указанного решения целесообразно обеспечить проведение комплексной правовой экспертизы и оценки договорных рисков, связанных с деятельностью по развитию территории, а также градостроительных рисков, в том числе, обусловленных сведениями, содержащимися в действующих документах территориального планирования, градостроительного зонирования, нормативами градостроительного проектирования.
Закон исключил градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) из перечня документации по планировке территории, отнеся ГПЗУ к документам информационного обеспечения градостроительной деятельности. Однако ГПЗУ как и прежде необходим по общему правилу для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Среди полезных для застройщиков нововведений закон предусматривает, что при подготовке ГПЗУ орган местного самоуправления в течение семи дней с даты получения заявления о выдаче такого документа направляет в эксплуатирующие сети организации запрос о предоставлении технических условий для подключения (технологического присоединения) планируемого к строительству (реконструкции) объекта к этим сетям.
Вместе с тем закон устанавливает своеобразный «срок действия» ГПЗУ. Так, информация, указанная в ГПЗУ, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи, после истечения которых, необходимо будет получать новый ГПЗУ. В то же время в качестве переходных положений закон оговаривает, что информация, указанная в ГПЗУ, утвержденном до дня вступления в силу рассматриваемого закона, может быть использована в течение срока, который подлежит установить нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но в пределах от трех до восьми лет со дня утверждения ГПЗУ.
Изменения в статусе ГПЗУ необходимо учитывать при планировании и осуществлении деятельности по строительству.
Среди иных важных положений закона:
Комплексное освоение территории станет главным трендом в строительстве. Сумеют ли власть и строители справиться со столь сложной задачей?
Федералы ждут, что вовлечение в оборот новых земель позволит ежегодно вводить дополнительно по 5 млн кв. метров жилья. Ленобласть уже заявила в программу почти 380 га неосвоенных земель, а вот Смольный к идее отнесся со скепсисом - у города нет ни площадок, ни денег для их освоения.
Устойчивое развитие предполагает не просто тиражирование отдельных замкнутых кварталов советского образца, но самостоятельных культурно-экономических центров на отдельных территориях
Федеральный закон № 373 Принят Госдумой РФ 24 июня 2016 года, через пять дней одобрен Совфедом, а уже с 1 января 2017 года вступит в силу и станет обязательным к исполнению. Формально закон закрепляет поправки в Градостроительный кодекс в части регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории (ППТ). По факту же речь идет о введении совершенно нового градостроительного института комплексного и устойчивого развития территорий (КУРТ, как его называют архитекторы).
Что такое комплексность, все уже знают - кварталы массовой жилой застройки эконом-класса, обеспеченные всеми видами инфраструктуры. Понятие устойчивости сформулировано в первых статьях закона - если вкратце, то это комплекс мероприятий, связанный с жизнедеятельностью в этих локациях, благополучием жителей и снятием негативных воздействий окружающей среды. Эффект от таких площадок будет очевиден не здесь и сейчас, а для следующих поколений. Устойчивое развитие предполагает не просто тиражирование отдельных замкнутых кварталов советского образца, но самостоятельных культурно-экономических центров на отдельных территориях. Это вполне в духе риторики современных крупных девелоперов: «Нужно думать о том, что мы оставим после себя». Остаются, как правило, очередные квадратные метры.
Как говорят разработчики закона, договоры комплексного устойчивого развития в будущем окажутся принципиально новым видом договора, отличным от ранее предусмотренных в Градкодексе РФ проектов развития застроенной территории (проектов реновации) и договоров о комплексном освоении территории (КОТ). Хотя основная цель поправок остается, по существу, той же - вовлечение в экономический оборот территорий, которые по тем или иным причинам являются неосвоенными или используются собственниками неэффективно.
Одной из главных новелл закона о КУРТах станет перераспределение ролей в деле инициирования и сопровождения разработки ППТ. Законом вводится два новых вида комплексного развития территории. Так, проект комплексного развития может быть инициирован по желанию правообладателей земли и расположенных на ней объектов недвижимого имущества.
Кроме того, инициировать ППТ могут инвесторы, заключившие договоры о развитии застроенной территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, собственники инженерных сетей, подлежащих реконструкции, а также энергетики, газовики и нефтяники. При этом в границах таких территорий принадлежащие государству или муниципалитету участки инвестор, подавший заявление на КУРТ, может получить в обход торгов, но жилье построить на них он по закону не сможет - пятна в аренду предоставят под сети, детские сады и дороги. Отметим, что заключать договор о КУРТ инвестор будет все-таки на общих основаниях - через конкурс.
Прописаны в законе и инвестиционные обременения - всю инфраструктуру легально могут переложить на застройщиков, которые по окончании строительства обязаны передать объекты в собственность муниципалов
Кроме того, территория может быть отдана под комплексное устойчивое развитие и по инициативе органа местного самоуправления, и вот здесь подводных камней намного больше. Согласно закону, поводов для выделения территории под КУРТ у муниципалов четыре: если как минимум 50% выделенной территории занимают аварийные постройки (за исключением многоквартирных домов) или объекты самовольного строительства, если снос и реконструкция объектов на половине площадки включены в адресные программы и выделены бюджетные деньги. Четвертый повод - если виды разрешенного использования и параметры расположенных на территории объектов не соответствуют тем, что установлены в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ). Формально в Петербурге таких случаев масса: после корректировки Генплана и ПЗЗ в 2014-2016 годах многие городские промзоны уже давно по бумагам стали участками под жилую и общественно-деловую застройку, где надо менять этажность и в принципе - размещать на участке то, подо что он распланирован.
Согласно закону, инвестор на такой территории обязан построить или реконструировать объекты, а муниципалитет - обеспечить строительство сетей, подводящих дорог и улично-дорожной сети, детсадов и школ. Впрочем, прописаны в законе и инвестиционные обременения - всю инфраструктуру легально могут переложить на застройщиков, которые по окончании строительства обязаны передать объекты в собственность муниципалов. Никаких рассрочек, аренд и прочих ухищрений. Также застройщикам поставят жесткие рамки по срокам строительства: в ППТ нужно будет расписать график возведения всех без исключения очередей и нести ответственность за его соблюдения. Притормозить очередь, «смотря по уровню спроса», что очень любят наши застройщики, больше не удастся.
Министерство ждет миллионы «квадратов»
Как рассказали «Общественному контролю» в Минстрое РФ, от регионов федеральный центр ждет кропотливой работы по взаимоувязке местных законов с обновленным Градкодексом. Так, до 1 июля 2017 года власти субъектов должны привести в соответствие с 373 ФЗ правила землепользования и застройки и территориальные схемы. В КГА по поручению губернатора такую работу уже начали: согласно ноябрьскому постановлению, крайний срок внесения поправок в ПЗЗ - 5 июля 2017 года. Тогда же ПЗЗ согласуют с вступающими в силу поправками в 820-й закон «О зонах охраны объектов культурного наследия…».
Кроме того, по поручению российского правительства, до конца года все субъекты РФ должны подготовить предложения для формирования единого реестра территорий, которые в дальнейшем подлежат комплексному развитию, то есть провести масштабную инвентаризацию, выявить неэффективно используемые земли и подать их в заявку Минстрою. Как добавили в министерстве, сейчас АИЖК готовит предложения по вовлечению в оборот в ближайшие три года более 240 земельных участков площадью более 15 тысяч га.
На этих участках можно будет возвести более 100 млн кв. метров жилья. Со следующего года Агентство будет выплачивать около 20 млрд рублей на поддержку таких проектов. «Регионы будут защищать свои проекты на конкурсной основе, обозначенная сумма даст возможность поддержать 20-30 проектов КУРТ, что может дать дополнительные 5 млн кв. м. жилья в год», - рассказали в ведомстве.
Как известно, не так страшен закон, как его подзаконные акты. Их пока нет, а потому участники рынка и специалисты в строительном и имущественном блоках Петербурга и Ленобласти признаются - о законе слышали, но как он будет работать и, самое главное, как его исполнять - непонятно.
А Петербург, судя по всему, распоряжение руководства страны, попросту проигнорирует. На данный момент никакого списка территорий у Смольного на руках нет, рассказал «Общественному контролю» председатель КГА Владимир Григорьев
Тем не менее, в Ленобласти взяли под козырек и подготовили сразу несколько площадок для устойчивого развития. Как сообщил источник в правительстве региона, речь идет о двух больших территориях под Шлиссельбургом - на 168 и 211 га. На первой территории предполагается строительство домов от 4 до 9 этажей, вторую зону отдадут под малоэтажное строительство (до 3 этажей). В администрации муниципалитета не смогли оперативно ответить о точном местоположении участков и их нынешнем использовании. Еще один участок под КУРТ могут отдать в Токсово, но только в том случае если муниципалам отдадут «земли Минобороны». По всей видимости, речь идет о новой попытке вовлечь в оборот огромную территорию Ржевского полигона между Токсово и Лехтуси, о таких перспективах в июле 2016 года «Новой газете» рассказывал глава администрации Всеволожского района Владимир Драчев.
А Петербург, судя по всему, распоряжение руководства страны, попросту проигнорирует. На данный момент никакого списка территорий у Смольного на руках нет, рассказал «Общественному контролю» председатель КГА Владимир Григорьев. По его словам, какой-либо список город сможет подготовить только после корректировки Генплана и ПЗЗ, плановые правки в главный градостроительный документ происходят раз в три года, а значит, территории под комплексное развитие Петербург получит не раньше 2018 года. «Поэтому КУРТы мы получим только через несколько лет, хотя я лично считаю, что они нам не нужны, - признался главный архитектор. - Вот какие критерии отбора участков? 50% самостроя или аварийки. У нас таких территорий просто нет в Петербурге, не под нас писали закон».
По словам господина Григорьева, вряд ли новый закон поможет и программе реновации, ведь проблема не в нормативной базе, а в «деньгах и конфликте интересов». Кроме того, среди городских хрущевок вряд ли наберется аварийных зданий на половину квартала.
«Наконец, там есть шикарная норма по принудительному выкупу. У нас почти вся земля в городе частная, как мы может вмешиваться в деятельность хозсубъектов. Ну представьте - мы придем такие красивые с выкупом к концерну “Гранит-Электрон”, это будет такой взрыв федерального машстаба, что мало не покажется никому», - развел руками чиновник.
