Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.

По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:

«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

2. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

3. Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

А. В. Рассохин* АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Рассматриваются актуальные вопросы реформирования государственной и муниципальной службы. Автор исследуют различные модели государственной и муниципальной службы на примере Франции, Германии, США, их достоинства и недостатки.

Ключевые слова: опыт зарубежных стран, задачи реформ государственной службы в разных странах, модели государственной службы, централизованная закрытая модель, относительно децентрализованная закрытая модель, относительно децентрализованная открытая модель, децентрализованная открытая модель, достоинства и характерные черты моделей Франции, Германии, США

Topical issues of reforming of the public and municipal service are considered. The author investigates various models of the public and municipal service on the example of France, Germany, the USA, its merits and demerits.

Key words: experience of foreign countries, the aims of civil service reforms in different countries, the model of public service, a centralized closed model, a decentralized model, a centralized open model, a decentralized open model, advantages and features of models in France, Germany, the United States

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы за рубежом пришлось на 90-е гг. ХХ в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляли реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Реформы государственной службы обычно обусловливались стремлением решить текущие проблемы страны и по возможности стратегические задачи - создать службу, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией;

2) достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

* Рассохин Анатолий Васильевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заместитель председателя Правления - исполнительный директор Ассоциации «Уральский окружной ресурсный центр государственной и муниципальной службы» (Екатеринбург). Е-mail: [email protected].

4) «менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

5) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

6) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)1.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы2. Ряд экспертов3 справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете это приводит к консервации имеющихся в стране недостатков под «прикрытием» проведенных реформ.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым принять открытую англосаксонскую модель (новый государственный менеджмент4), другие являются приверженцами закрытой модели, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из этих моделей подразделяется еще на две в зависимости от формы государственного устройства, т. е. от того, в федеративном или унитарном государстве она применяется.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель (в федеративном государстве); относительно децентрализованная открытая модель (в унитарном государстве); децентрализованная открытая модель (в федеративном государстве)5.

1. Закрытая модель государственной гражданской службы

В соответствии с закрытой моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется:

1) субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;

2) «закрытой» системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;

1 Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. М., 2003.

2 Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий): автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.

3 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

4 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

3) высоким правовым и социальным статусом государственных служащих, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

4) сложной процедурой увольнения государственных гражданских служащих.

1.1. Централизованная закрытая модель

Эту модель можно рассмотреть на примере Франции. Данная модель сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Были провозглашены открытость государственной службы, служение общественным интересам, созданы система конкурсного отбора служащих, специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладала тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г.1 В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основной целью реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим разрешены забастовки, увольнение их стало возможным только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам закрытой модели государственной службы модели, сложившейся во Франции, присущи:

1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;

3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

1.2. Относительно децентрализованная закрытая модель

На основе этой модели построена государственная гражданская служба Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957-1985 гг.2 К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в ред. от 3 декабря 1998 г.).

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор. М., 2003.

Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

2) разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;

3) многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;

4) высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;

5) полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»1.

2. Открытая модель государственной гражданской службы

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

2.1. Относительно децентрализованная открытая модель

Такая модель действует в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы2 началась с программного доклада Норткота - Тревельяна британскому парламенту в 1854 г. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих: администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 г. открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а «дже-нералистов» - служащих с общим гуманитарным образованием.

В 1979 г. премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу3 с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. С одной стороны, данная реформа позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны,

1 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

2 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно1.

2.2. Децентрализованная открытая модель

Эта модель применяется в Соединенных Штатах Америки. В 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном «victor"s spoils system»2: должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была разработана единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor"s spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.: служащим было запрещено участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция к «политизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет принятия принципов «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ3.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;

3) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

4) дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

В 1992 г. в США осуществлена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе чего в 1993 г. принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. В 1993-1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17 %1.

С учетом исторических корней русской государственной службы, а также традиционной близости правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей страны оптимален вариант системы государственной службы континентального образца2 (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) с использованием отдельных элементов англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.

2 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование.

1.4.2. Система добычи и система заслуг как основные модели государственные службы

1.4.3. Номенклатурная модель государственной службы

1.4.4. Карьерная (элитарная) система государственной службы

1.4.1. Типологии систем государственной службы

Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

Если исходить из времени и места возникновения государственной службы учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы госслужбы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

- «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине

которой стоял верховный правитель;

Отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);

отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных

полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;

отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование

системы «кормления» ‑ поборов с управляемых территорий;

отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в

должности.

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм», передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

Особое место занимала организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, которая имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Тем не менее, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX - первой половине XX века к катастрофе. С конца 1970-х годов в Китае осуществляется масштабная реформа государственной гражданской службы с заимствованием многих элементов из государственной службы зарубежных стран.

В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).

Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.

На выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как:

1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции. В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).

Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы

3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.).

В странах с федеративным устройством (США, Канада) существует два уровня законодательства о государственной службе - федеральный и субъектов федерации. В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции «регионализации» на общегосударственном уровне устанавливаются только общие вопросы государственной службы.

Каждый из перечисленных факторов может служить основанием для типологизации., установления модельных представлений к способам организации государственной службы. Несмотря на специфику и разнообразие подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в разных странах вполне понятно стремление современных ученых и политиков выявить типические наиболее общие черты, их сильные и слабые стороны, установить тенденции и закономерности развития. Это необходимо в первую очередь для оптимизации и выбора модели государственной службы наиболее адекватной современным условиям и требованиям.

Основная причина попыток разобраться в существующем многообразии подходов состоит в том, что в результате существенных изменений в мировой социально-экономической жизни в 60-90-х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы.

В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской – замкнутость, высокая изолированность от общества.

В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой.

В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему.

Можно встретить и другие попытки типологизировать системы государственной службы. Так, интерес представляет модель, разработанная С.Эйзенштадтом в триаде «власть–государственная служба – общество». Согласно его подходу различают:

традиционную модель, для которой характерна «служба, ориентированная на власть»,

модернизационную модель, в основе которой лежит «служба, ориентированная на общество»,

транзиторную модель, отличительным признаком которой является «служба, ориентированная на саму себя».

Среди подходов к типологизации систем государственной службы особе место принадлежит двум базовым моделям _- системе добычи (spoils sestem) и системе заслуг (merit system). В основе их различения лежат альтернативные способы, критерии комплектования кадров государственной службы, определения пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы. Определение пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы может быть основано:

на доверии принимающего решение лица к личности кандидата

на профессионально организованной и юридически закрепленной процедуре проверки наличия у него свойств, необходимых для исполнения определенных обязанностей.

В первом случае речь идет о системе государственной службы, в основе которой лежит критерий лояльности государственных служащих, т.е. их личностной преданности действующему государственному порядку.

Во втором случае главным критерием при комплектовании кадров государственной службы является компетентность государственных служащих, т.е. их способность «правильно» выполнять возложенные на них обязанности и эффективно применять представленные им права.

Вторым основанием могут служить источники комплектования кадров государственной службы. В том случае, если независимо от должности (для всех должностей) используются и внешние, и внутренние источники, речь идет об открытой системе государственной службе. Если для самых младших должностей прибегают к внешним источникам комплектования, а для остальных - только к внутренним, ‑ говорят о закрытых системах.

Основными чертами закрытой государственной службы являются:

иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы

с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе

формальных, нормативно закрепленных процедур;

«закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе

усложненной процедуры его увольнения);

зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, черты открытой государственной гражданской службы таковы:

отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы

государственного служащего;

преобладание специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Элитарные и открытые системы не взаимоисключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала.

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет выделить государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

На основании классификации двух видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:

централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Франция);

относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (Германия);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

	Тип государственного устройства
	унитарное	федеративное
Закрытая государственная службы		Германия
Открытая государственная службы	Великобритания

Рассмотренные основания типологизации и моделирования государственной службы не единственно возможные. Представляется удачным подход, предложенный Е.А.Бойко и К.М.Скобеевым, который отличается комплексностью и высокой степени рациональности. По мнению авторов, выбор системы (модели) государственной службы в первую очередь базируется на решении двух ключевых проблем: установить приоритетный критерий и определить источник(и) комплектования кадров государственных служащих. В правовом государстве используемый способ решения этих основных проблем официально провозглашается и, что особенно важно, закрепляется в основополагающих нормативных правовых актах (Конституции, основах законодательства о государственной службе и т.п.), причем таким образом, чтобы действующие нормы-предписания опираются на положения этого способа, конкретизируя и развивая их.

Таким образом, система добычи и система заслуг являются основными общепризнанными способами комплектования кадров, и как следствие, базовыми системами (моделями) государственной службы.

В рамках этих моделей выделяют более частные системы, которые принято называть элитарными. К наиболее ярким проявлением этих систем в соответствии с выделенными критериями комплектования (лояльность или компетентность) относится номенклатурная система и карьерная.

В наиболее общем виде рассмотренный выше подход к систематизации способов организации государственной службы представлен в таблице ХХХ.

Таблица ХХХ

Типы систем государственной службы

Источники комплектования	Главный критерий определения пригодности
Источники комплектования	Лояльность	Компетентность
Для всех должностей – и внешние, и внутренние	Spoils system («система добычи»)	Merit system («система заслуг»)
Для самых младших должностей - внешние, для остальных - только внутренние	Номенклатурная система	Карьерная система

Бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип «добыча – победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи является специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако, не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр 1 привлек для работы в своем государственном аппарате А.Д. Меньшикова, сына придворного конюха, ставшего позднее «безродным полудержавным властелином». При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меньшиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

1.4.2. Система добычи и система заслуг

как основные модели государственной службы

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы (таблица ХХ).

Таблица ХХ

Сравнение системы добычи и системы заслуг

Критерии сравнения систем	Система добычи (Spoils system) (америк.)	Система заслуг (Merit system) (америк.)
оперативность формирования государственного аппарата		медленно
служебная верность руководителю		самостоятелен
квалификация служащего	решающего значения не имеет
образование	не требуется	специалист управления
	Лояльности	нейтральности
стоимость системы
Демократичность (доступность)	изо всех слоев общества	только образованные
организационные последствия	Препятствует закрытой касте чиновников	образуется каста специалистов
постоянство (стабильность)
способ замещения должностей (по преимуществу)	назначение	выборы (конкурс)
ответственность	перед начальником	в судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора	начальник	специальный государственный орган
преемственность
финансирование
замкнутость	нестабильные группировки	кастовость (стабильная группа)
эффективность	Для группировки высокая, так как власть захватывается легко и быстро; для государства низкая в связи с низкой квалификацией аппарата	для целей государственно-организованного общества высокая, так как кадры квалифицированные; система более перспективна.

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Историческая справка. Систему добычи в США ввел президент Д.Вашингтон, а его преемники ее укрепили. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться». Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет назначения на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Не нужно забывать этнографическую особенность мышления американского народа в основе которой лежит первенство предприимчивости, глубокое убеждение, что лучший человек, это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее.

В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом, ибо на государственной должности необходимо подчиняться, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Доктрина президента Джексона не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции, его перерастание в империалистическую стадию, на которой конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, В этих условиях неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны на внешних рынках. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, Иначе говоря, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата и формула президента Джексона потерпела фиаско.

Однако для перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, был необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил президент Д.А.Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако, один из таких «блатных» чиновников, Ч.Гито, оказался настолько неудовлетворен новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США и в 1883 году здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Система добычи отмеченная высокой степенью политизированности государственной службы, отождествлением с властью, низкой степенью изолированности административной власти от политической, сильным влиянием политики на государственную службу, широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот.

«Merit system» (система заслуг) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью государственной службы, значительной степенью независимости адмистративной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.

Внешними проявлениями системы заслуг являются:

Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США - проверка работника за трапезой, «деловой ланч».

Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная

комиссия УКС.

Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.

Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего для повышения свей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.

Принципы системы заслуг были сформулированы в Акте 1978 года о реформе гражданской службы, который до сих пор является основой существования и функционирования системы заслуг.

К принципам системы заслуг относятся:

1) Отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, представляющей всем равные возможности, конкуренции. Правда закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих.

Равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.

Равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе.

Все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности.

Федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно.

Служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение

качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен.

Служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы.

Служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или

принуждения политического характера.

Служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов.

Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие

информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении,

значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

На первый взгляд принципы кажутся идеальными, и вряд ли кто-то станет оспаривать их целесообразность и предполагаемую эффективность. На практике, чуть больше половины государственных служащих США проходит сейчас через систему заслуг. Кроме того, система найма и прохождения государственной службы в Америке обременена длительными бюрократическими процедурами, которые являются пережитками прошлого и свидетельствуют о необходимости изменений в системе. На взгляд автора работы, предстоящие реформы должны быть основаны не на формализме и традиционности подходов, а исключительно на человеческом факторе.

Безусловно, в каждой системе можно найти свои недостатки и изъяны, можно предлагать оптимальные решения или новые альтернативы. Но, несмотря на необходимость реформ в системе заслуг, существующей в США, заслуживающим внимания фактом является наличие механизмов от злоупотреблений в системе государственной службы.

Для этих целей в США создан Комитет по защите merit system. Этот орган возник в связи с выходом Закона 1978 года «О реформе гражданской службы». Главное назначение Комитета - защита принципов merit system от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. Закон 1978 года дал перечень запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на государственную службу действий.

К их числу данный нормативный акт отнес:

любую дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии, пола, национальности, возраста, инвалидности, семейного положения и политических взглядов;

дискриминацию на личной основе; нарушение законных привилегий, установленных для ветеранов;

рассмотрение любых жалоб дискриминационного характера, за исключением основанных на личном опыте жалоб по поводу квалификации или личных качеств работника;

принуждение работника к политической деятельности или любые действия, которые могут быть истолкованы как возмездие за отказ от таковой;

введение в заблуждение или иной способ сознательного препятствия участию в конкурсе на вакантную позицию;

попытка повлиять на ход или результаты конкурса;

оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность;

преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, которая свидетельствовала о нарушениях.

Комитет рассматривает жалобы как на нарушение принципов merit system, так и на запрещенные действия. Большинство жалуется на увольнения, принудительные отпуска, понижения в должности или оплате, отказ во внутриранговом увеличении жалованья по выслуге, нарушения при тестировании и других процедурах проверки квалификации. Кроме этого, Комитет осуществляет своего рода «общий надзор» за соблюдением merit system посредством постоянных исследований. Этим занимается специальное подразделение в его составе - Отдел политики и оценки, который выпускает периодический бюллетень и другие издания по отдельным наиболее важным вопросам.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Японии. Согласно закону для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности. Более того, закрепление на службу производится только из лиц, внесенных в список не менее чем из пяти кандидатов и получившего наивысшие баллы (ст.56). такой же принцип применяется при повышении по службе (ст.57). даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в палату по делам персонала о включении кандидатов в писки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст.58).

Несмотря на недостатки, «меритократические» принципы ограничивают возможности подбора кадров на основе политической протекции, а также способствуют привлечению и удержанию более квалифицированных кадров. Недавнее исследование практики разных стран демонстрирует, что индекс, характеризующий «меритократических» принципов найма и продвижения по службе коррелирует как с показателями экономического роста, так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям государственного аппарата.

Система, принятая в Соединенных Штатах дает доступ на любые ступени иерархии без каких-либо возрастных ограничений. Централизованные конкурсные вступительные экзамены были заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам, а руководящие работники получили большую свободу в отношении найма служащих. В Соединенных Штатах, как и в Австралии, в дополнение к системе горизонтальной комплектации персонала, действует Высшее административное управление, предназначенное для формирования элитарной группы внутри государственной службы.

Открытая система предоставляет руководству большую свободу в поиске кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, в том числе по дефицитным специальностям. Открытые системы противодействуют застойным явлениям в государственном аппарате, подпитывая все уровни власти кадрами, обладающими не закостенелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус же состоит в том, что открытость систем усложняет поддержание профессиональных стандартов, как и esprit de corps на государственной службе.

1.4.2. Номенклатурная система государственной службы

Номенклатура - это форма институционализации государственной службы в СССР, форма, которую государственная служба в СССР как социальный институт имела в период «развитого тоталитаризма». Фактически можно говорить, что институт номенклатуры - это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типически модели.

Историческая справка. После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917- 1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая "пролетарская государственная служба". На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.

Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что «все гражданские чины упраздняются и «наименования гражданских чинов уничтожаются»». Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.

К началу 30-х годов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.

Номенклатура не есть порождение сталинизма; она имеет глубокие исторические корни. Как Петр 1 не изобрел Табель о рангах, взяв готовые табели в Швеции, Дании, Пруссии, так и Сталин не выдумал номенклатуру – номенклатурные положения были во многом списаны со старых российских установлений.

Термин «номенклатура» имеет многовековую историю. Он происходит от латинского «nomen» - имя. В Древнем Риме «номенклатором» назывался раб, громко оглашающий на приёмах имена входивших гостей. Словарь иностранных слов (1993 год) определяет понятие «номенклатура» как «круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа».

В Современном толковом словаре русского языка (С.417) под понятием «номенклатура» (от лат. – nomenclatura – перечень, роспись имен) понимается «перечень или совокупность названий, терминов и т.п., употребляемых в какой-либо области науки, производства и т.п.»; как собирательный официальный термин «списки номенклатурных должностей».

Первоначально этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Поскольку при распределении функций были расписаны и высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, этот кадровый аспект вместил в себя все содержание термина «номенклатура».

В учебном пособии для партийных школ «Партийное строительство» этот термин звучит так: «Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются дайным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т.д.) Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах»

Некоторые исследователи считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению других историков создателем такой системы является Сталин.

Так у дореволюционного чиновничества можно заметить характерные номенклатурные признаки – «столовые» прибавки, «квартирные» (чиновникам I-IV классов была положена «казенная квартира с дровами, горничной»), прогонных (транспортных) или «казенный выезд с кучером за счет казны».

Некоторые общие соображения о системе формирования номенклатуры Сталин впервые изложил на XII съезде партии Сталин: «…Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществить директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные и умеющие проводить их в жизнь. В противном случае политика теряет смысл, превращается в маханье руками…»

Официально датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 2003 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях». В октябре 1923 года ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распорядительной работы, 16 октября 1925 года Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначении работников и переработанные номенклатуры должностей. Номенклатурный принцип руководства обществом окончательно утвердился к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался.

Сначала номенклатура делилась на два списка. К списку №1 были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), к списку №2 – должности, назначение на которых требовало согласия Орграспредотдела ЦК. В 1925 дополнительно к номенклатуре №1 вводится список «выборных должностей», утверждение на которые шло через «специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний». То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран.

Подбор и назначение на должности, не входящие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК – ведомственная номенклатура №3.

Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлением местных парторганов.

По номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы. Кооперативные центры. Назначались не только члены партии, но и беспартийные.

Все назначения руководящих кадров в стране Сталин сосредоточил в руках своих и своего аппарата. Не случайно некоторые острословы называли Сталина «товарищ Картотеков» ‑ он вместе со своими сотрудниками постоянно работал с карточками, заведенными на руководящих работников. Начиная с первой половины двадцатых годов, карточки на наиболее заинтересовавших его по тем или иным соображениям людей Сталин вел сам, не допуская к ней даже своего секретаря. С 1932 года списки номенклатуры становятся предельно секретными и переводятся в текущий архив ЦК.

Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:

1) неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры. «В бывшем СССР не было единого законодательного акта о государственной службе; существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующих незначительную часть сферы государственно-служебных отношений. Были приняты лишь подзаконные акты, положения, инструкции, затрагивающие далеко не все стороны правового статуса государственных служащих, деятельности государственного аппарата. ...Создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости»

2) разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории - включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения. При этом принципы такого разделения явно не формулировались, хотя и подразумевались («политически важные руководящие должности»). На практике это приводило к тому, что в государственных органах возникало не обусловленное технологией деятельности расслоение работников;

закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных («ответственных») работников. На практике это выражалось прежде всего в защищенности их от общественного контроля и, следовательно, гарантированности пребывания в этом корпусе (при условии, разумеется, соблюдения «правил игры», но не обязательно эффективности деятельности).

отбор в номенклатуру осуществлялся прежде всего по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям. Непрофессионализм проявлялся на всех ступенях служебной иерархии, но наиболее отчетливо - на высших и средних иерархических уровнях государственного управления.

правовой институт продвижения в рамках номенклатуры фактически отсутствовал. Само понятие «право на продвижение» не имело места в служебно-правовом словаре. Иначе говоря, на протяжении 70 лет подбор и расстановка кадров с учетом их «политических, деловых и личных качеств» велись по свободному усмотрению; говоря словами Восленского М.С. «Легко меняются специальности, кабинеты, незыблемой остается принадлежность к номенклатуре».

рост неденежных форм вознаграждения за труд при продвижении по иерархической лестнице. Социально-политический смысл этого очевиден - привилегии и т.п. нельзя накопить и тем самым повысить свою независимость от Системы, однако на практике это увеличивало зависимость работника от непосредственного начальства.

Следует признать, что номенклатура как система организации работы с кадрами была хороша тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с прямым выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана. Не случайно одним из «венцов» перестройки стал публичный отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами - тем более что тогда же был провозглашен курс на построение правового государства.

Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989г. в газете «Правда» было объявлено, что комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении «учетно-распорядительной номенклатуры». С августа 1991 года высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.

Официальный отказ от номенклатурной модели государственной службы и ориентация на меритократическую не означает ее окончательного искоренения. На лицо симптомы «демократически приукрашенной», но, по большому счету, все той же номенклатурной системы. Нормы-принципы, закрепленные в сознании людей в виде традиций, привычек, гораздо прочнее удерживаются в сознании и действуют на поведение людей почти автоматически. Требуется достаточно длительный срок для интеграции новых норм в сознание и поведение как самих чиновников, так и самого общества.

1.4.3. Карьерная (элитарная) система государственной службы

Карьерная (элитарная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный «поток», а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы ‑ Франция и Япония.

Основными характеристиками карьерной модели организации государственной гражданской службы являются:

Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;

Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности

В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерныа стройная система подготовки кадров. Она увключает университетскую подготовку; подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.

В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики

Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии – Токийского, в Англии – Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции – несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.

Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США – 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.

Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы ми разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку «генералистов» (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой «на рабочем месте». Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система «практикумов» предлагает отличившимся учащимся обучение «без отрыва от производства».

Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки – зачисление в руководящий состав на постоянной основе.

Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях – национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.

Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких «больших корпусов», которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены «больших корпусов» зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.

Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.

Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).

Достояна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении – Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру – в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

Тема 1.5. Дисфункции государственной (муниципальной) службы

1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм

Термин дисфункция произошел от слияния двух слов:

дис или диз, (от лат. dis … и греч. dys … ‑ не-, раз-), что обозначает нарушение, утрату, отсутствие того, что названо производящей основой; и функция (от лат.functio) 1. Значение, назначение чего-либо. \\ Направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения. \\ Задача, обязанность должностного лица и т.п.

Исходя из этого под дисфункциями государственной службы будем понимать любые нарушения (несоответствия) в исполнении государственными служащими задач, обязанностей предназначению государственной службы как профессиональной служебной деятельности.

Среди множества дисфункций государственной службы различают:

служебные или организационно-технологические дисфункции, характеризующиеся нарушением, некачественным исполнением должностных обязанностей по службе, работе и проистекающие из структурных, информационно-коммуникативных и технологических особенностей организации деятельности. К таковым относятся бюрократизированность и корпоративность.

системные ‑ дисфункции, вызванные спецификой государственной службы как системы. Они проистекают из сущностных, институциональных свойств государственной службы, поскольку, говоря словами Николая Жеравлева «чиновник российский не просто служит за зарплату, он как бы временно вступает в совладение в форме распоряжения и пользования доверенной частью государевой (общенародной) собственности и делает с ней все, что ему заблагорассудится».

Бюрократизированность.

Анализ литературных источников показывает, что толкование понятия «бюрократизм» со временем претерпело определенные изменения.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920гг.). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации.

«Организация строится на принципах иерархии», то есть каждый нижестоящий служащий или каждое подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться.

Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит в «применении этих правил к частным случаям». Разработка системы стандартов, общих правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации и формы координации их индивидуальной деятельности.

«идеальный руководитель управляет своим аппаратом… в духе формалистической безличности… без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма»… Устранение личных соображений в служебных делах является необходимой предпосылкой как беспристрастности, так и эффективности. Безличная беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно, и развитию демократических принципов в администрации.

Служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба – это карьера. Существует система «продвижения» в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или и тем и другим». Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Эволюцию понятия наглядно можно проследить на примере энциклопедических и специализированных словарей советского и настоящего периодов. Так, в «Кратком политическом словаре» (1989 г.) бюрократизм рассматривался как «явление общественной жизни, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. Бюрократизм возникает с появлением государства и выделением особого слоя людей, связанного с управлением (чиновничества). Бюрократизм проявляется в деятельности его наиболее привилегированной части - профессионального сословия управителей (бюрократии)».

«Современный толковый словарь русского языка» (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явлению и различает несколько смыслов (значений): «1. Иерархически организованная система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений. \\ Пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей».

Василенко И.А., сопоставляя административно государственное управление в странах Запада, пришел к выводу, что именно безличность правового государства является основой требований к безличности деятельности чиновника. Автор доказывает, что «идеальная бюрократия» М.Вебера является классической моделью государственной службы и подтверждает свой вывод вытекающими из анализа особенностей государственного управления общими для США, Великобритании, Франции, Германии характеристиками:

административные учреждения организованы иерархически;

каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

гражданские служащие назначаются, а не выбираются, на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

гражданские служащие получают зарплату в соответствии с рангом;

для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

служащий не владеет учреждением, в котором работает;

служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Традиционно с бюрократией отождествляется пять основных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, «империализм», расточительство.

Волокита объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Сложно не согласиться с Л.фон Мизесом, который убежден, что «бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы, если мы не хотим, чтобы сфера государственного управления вышла из подчинения высшим должностным лицам и выродилось в государство второстепенных клерков. Более того, эти правила являются единственным средством обеспечить единством закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола».

Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим, преследуют ведомственные цели и интересы. Дублирование случается, когда разные структуры, организации, ведомства делают одно и то же. «Империализм» объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.

Негативные проявления бюрократизма в государственной службе, их причины и взаимообусловленность раскрываются в работе Уилсона Дж. «Американское правительство». Следует признать, что это не есть некая отличительная черта американского правительства, а явление характерное для всех систем и моделей государственной службы независимо от государственной принадлежности.

По мнению Уилсона Дж. «Подобные проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Они существуют благодаря самой природе управления. Возьмем, к примеру, волокиту: она наличествует и в частных корпорациях, отчасти являясь следствием масштабов деятельности. Значительная доля правительственной волокиты есть результат необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Возьмите конфликты и дублирование, они происходят не потому, что бюрократы наслаждаются ими. Они существуют потому, что Конгресс, создавая агентства и программы, часто желает добиться ряда различных, но частично непоследовательных целей.

«Империализм» по большей части является следствием того, что правительственные ведомства стремятся к целям, которые столь неясны и столь нелегки для какого-либо определения, что трудно подтвердить, достигнуты они ли нет. Когда Конгресс не имеет четкого представления, чем надлежит заниматься какому-то агентству, оно зачастую превращает подобную неопределенность в бюрократический "империализм" путем принятия на себя по собственной инициативе всех возможных полномочий, а чаще потому, что заинтересованные группы и судьи устремляются в образовавшийся вакуум...

Правительственные ведомства имеют незначительные стимулы к снижению расходов... Если... правительственный служащий сокращает расходы, (с. 388) ...ведомство не может оставить у себя сэкономленное - оно возвращается в казну...

Даже если правительство не переплачивает, оно все же может истратить больше денег на свои нужды, нежели частная фирма. Причина этому - волокита, то есть правила и процедуры, предназначенные для того, чтобы при покупке правительство соблюдало интересы многих групп. Например, оно часто обязано покупать у американских, а не у зарубежных поставщиков, даже если последние предлагают более низкую цену... Оно обязано допускать проверку дел общественностью... Частным фирмам не надо придерживаться таких правил, и поэтому они тратят меньше.

Чтобы покончить с конфликтами и дублированием, Конгрессу надлежало бы сделать политический выбор и установить четкие приоритеты, но, с учетом многочисленных конкурирующих требований, ему трудно пойти на это. Друзей приобретают, помогая им, а не ущемляя3. Поэтому Конгресс более склонен предлагать новые программы, не ликвидировав старые, независимо от того, противоречат ли новые программы старым или нет. Чтобы сдержать "империализм", следовало бы найти способы измерять полезность управления, но часто это сделать невозможно. Управление отчасти существует для достижения именно тех целей, которые меньше всего измеримы. Более того, усилия, направленные на ликвидацию некоторых проблем, неизбежно привели (с. 389) бы к обострению других проблем: упростив правила и процедуры для ликвидации волокиты, вы, вероятно, ослабите координацию между ведомствами, а это повлечет за собой расширение масштабов дублирования и конфликтов. Расточительство можно сократить, но это потребовало бы передачи некоторых правительственных функций конкурирующим частным фирмам. Короче, проблемы бюрократии неотделимы от проблемы управления вообще..

Подытоживая вышесказанное можно утверждать, что бюрократизм имеет объективную основу, вызванную организационными причинами. Вместе с тем нельзя отрицать и умолять значение психологической природы бюрократизма, поскольку государственные служащие, являясь субъектами реализации служебной деятельности склонны, склонны привносить личностную окраску, негативное или позитивное отношение к подчиненным либо клиентам в ущерб делу. «Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулу делать больше необходимо минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальными и реальными успехами».

Корпоративность.

Корпоративность ‑ еще одно необходимое и неизбежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Согласно «Современному толковому словарю русского языка» корпоративный означает «узкогрупповой, замкнутый в пределах корпорации». При этом корпорация (от лат. corporation) рассматривается как «союз, объединение лиц, организаций, фирм на основе общности профессиональных интересов».

ДОПОЛНИТЬ

Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в системе государственной службы нельзя умалчивать о негативном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям корпоративности по мнению И.А. Василенко относятся:

Честь мундира: «бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т.п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет «со стороны», от «непосвященных» (непонимающих специфику государственной деятельности, дилетантов и т.п.).

Круговая порука: «с возмущением пишет философ о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу»

Превышение власти. «Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы».

В наибольшей степени отрицательно этот подход проявляется при использовании кадровых ресурсов (впрочем, возможно, и при использовании других типов ресурсов, обладающих свойствами капитала).

Стремление к тайне

Протекционизм.

В советское время протекционизм как явление общественной жизни (фр. protectionism, от лат. protectio - защита) рассматривался как «экономическая политика государства, направленная на защиту национальной экономики от иностранной конкуренции»

В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова ‑ «подбор кадров по знакомству, по протекции». При этом под протекцией понимается – «покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устройству чьих-то дел».

Различают следующие виды протекционизма:

Фаворитизм (лат. favor – благосклонность) 1. предоставление фавориту власти, высоких должностей и т.п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.

Непотизм ‑ (от лат. nepos (nepotis) внук, потомок) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, «своими людьми», кумовство.

Трибализм (лат tribus, от tribuo – делю в Др.Риме термин, означающий племя соответствует др.-греч. филе) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей соплеменниками.

1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней

Еще недавно слово «коррупция» практически не употреблялось. Его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода, а в тех, где оно есть, коррупция определяется, как нечто ненашенское: - «(лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире, среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных чинов». Нас уверяли, что коррупция «характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)» Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1918 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихолимства в новой административной среде.

В период политических реформ вдруг как бы обнаружилось, что коррупция есть не только в нашей стране, но и родилась вовсе не сегодня.

История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. Его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

К временам А.М.Романова относится практически единственный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных министра. При Петре Великом расцветала и коррупция и жестокая борьба с ней.

Особого рода продажность и мздоимство чиновников достигли в 70-е годы XIX века, когда от правительственных ведомств зависели раздача концессий и создание различного рода акционерных обществ и компаний. Наиболее характерно дано явление было для министерств финансов и путей сообщения.

В 1868 г. Александр II утвердил в качестве официального решения свое «величайшее пожелание», «чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию…, а равно члены правительственных коллегиальных собраний не участвовали в учреждении товариществ железных дорог».

Интенсивная капитализация России в последней четверти XIX – начала XX века радикальным образом отразилась на отечественной бюрократии. В конце 80-х годов XIX века в составе Министерства финансов образовался Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директор Департамента С.Ю.Витте добился законодательного разрешения ввести в состав среднего чиновничества служащих частных компаний, знающих тарифное дело. В чиновничьи ряды хлынули напористые, как правило, хорошо образованные, дельные, умелые, но и повязанные личной корыстью с интересами своих богатых партнеров.

За период с 1893 до конца 1896 г. число нуворошей на государственной службе возросло на 64% при общем увеличении штата лишь на 6%. Они и составили тот плодоносный слой, на котором пышно расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества.

Слово «коррупция» нынче модное, оно не сходит со страниц газет, его часто упоминают в радиоэфире и на телеэкране. В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

В октябре 1998 года в журнале «Financial Times» был опубликован доклад британской консалтинговой группы «Control Risks. Британские аналитики уверены, что ущерб от коррупции в России составляет ежегодно до 15 миллиардов долларов США.

Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально. В определенных сферах деятельности, и на макроуровне – при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.

Это понятие прочно вошло не только в лексику, но и приобрело юридическое звучание. Что же понимается под «коррупцией» в отечественном уголовном праве? Важно отметить, что это вообще не уголовно-правовой термин. Многие называют его криминологическим, хотя есть и такая точка зрения, что «коррупция - понятие не столько правовое, сколько социальное и нравственное». Термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» ‑ несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» ‑ ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин – «corrumpere», который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по разному. Некоторые определения охватывают совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Однако подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.

Как отмечалось выше, понятие коррупции нередко трактуется и в узком юридическом смысле получения взятки при склонении должностного лица к нарушению служебных обязанностей, то есть подкупа. Понятие «коррупция» и ее форма «взятка» относится исключительно к деятельности должностных лиц, наделенных публичной властью. Этими терминами охватываются злоупотребления властью вопреки ее авторитету и использование выгод в личных целях (которые не обязательно должны быть материальными).

В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется определение «коррупции» как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.

Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:

кражу, хищение и присвоение государственной собственности

должностными лицами

злоупотребления служебным положением для получения неоправданных

личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования

официального статуса

конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

В борьбе с коррупцией особую роль играет уголовное законодательство.

До настоящего времени законодательное определение понятия «коррупция» в Российской Федерации не принято. Так, 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но определения понятия коррупция правовой акт не содержал. На протяжении 1998-2001 гг. общественность активно обсуждала проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. К сожалению, до сих пор данный закон не принят.

Как социальное явление коррупция имеет такие отличительные характеристики, как:

субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;

огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;

исключительная латентность, отсутствие сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативные данных об этом явлении;

коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения; она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

практически все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом коррупционных действий;

коррупционные действия как правило совершаются в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности.

Коррупция порождает нигилистическое отношение к праву в государстве и органам государственной власти, и тем самым создает возможность для безраздельного неправомерного господства внутригосударственной и зарубежной теневой экономики, доходы которой никем не контролируются.

Коррупция – эпидемиологически опасная болезнь

Каковы же причины и условия возникновения коррупции?

Существует достаточно обоснованная точка зрения, что основой институциональной коррупции является внутренние причины, в частности, негативные последствия свойства корпоративности государственной службы, вызывающей отождествление государственных служащих с государственной службой в целом, временное «присвоение» государственной власти. Способствуют распространению коррупции ненормированность и непрозрачность процессов принятия решений.

Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности. Чем больше полномочий у государственных деятелей, тем шире коррупционное поле. На уровень коррумпированности также влияет вероятность быть пойманным и наказанным. Экономический анализ законов показывает, что люди сравнивают, какие блага будут получены благодаря нарушению закона и какой будет предполагаемая расплата за это нарушение. В стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, уровень может быть очень высоким, поскольку нарушители закона могут полагать, что шанс быть пойманным или, если все-таки поймают, наказанным, ‑ невелик, поскольку и сама система правосудия может быть коррумпированной.

Взрывной тип подъема и широкое распространение практически всех видов социальной патологии, в том числе коррупции, характерны для периода радикальной реорганизации общественно-экономического строя любой политической направленности. Так было во времена распада великих империй, при становлении европейских буржуазных государств, кризисе российской монархии и переходе к советской государственности. Это же происходит и в сегодняшней реформирующейся России.

Нельзя исключать влияние внешних факторов на процесс совершения противоправного деяния. Преступление всегда совершается в реально существующих условиях действительности. Сочетание этих условий (внешняя среда) и образуют обстановку, в которой протекает преступление. Практика показывает, что в подавляющем своем большинстве случаев обстановка совершения преступления носит объективный характер.

Внешние условия можно разделить на несколько групп по основным квалифицирующим признакам.

I. Экономические:

Сам рынок, развивающиеся рыночные отношения, связанные с этим неизбежные расхождения складывающейся новой общественной практики с существующими правовыми стандартами, которые нужно либо подкрепить, либо должным образом скорректировать как изжившие себя.

нереальные и нереализуемые бюджеты.

неудовлетворительное состояния хозяйственно-бухгалтерской отчетности,

отсутствие ревизионного и финансового контроля,

недоработки производственных технологических линий и т.п.

монополизм во всех видах (эволюция рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно).

появление большого сектора так называемой «теневой экономики»,

увеличение роли посредников. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь «делать деньги», а не зарабатывать их.

В целом общая экономическая нестабильность.

II. Политические:

Бюрократизация общественной жизни,

Неоправданное сужение роли государства.

широко распространенный метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами ‑ здесь тоже открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к взяткам и вымогательству.

зависимость курса общественного и экономического развития от влияния той или иной партийной прослойки – «Лоббизм»

утрата контроля государственного аппарата за механизмами рыночных отношений.

в целом политическая нестабильность в обществе, выраженная в несогласованности действий трех основных ветвей власти.

нечеткая правовая регламентация деятельности органов государственной власти.

неравенство перед законом граждан государства.

III. Социально-психологические:

деградация «личности».

низкий уровень нравственного, культурного и материального состояния общества.

потеря социальных ориентиров, прежде всего идеологических.

антисоциальная направленность экономических реформ.

обстановка бесконтрольности, бесхозяйственности, волокиты

круговая порука, т.е. взаимное прикрытие недостатков, промахов в работе,

незнание, как этично выйти из нестандартной ситуации.

Следует отметить, что право является последним оплотом социального порядка, когда нарушены нравственные и культурные регуляторы. Новая общественно-экономическая формация требует новых правовых норм. В России эти нормы рождаются крайне медленно. Системы противоррупционного права в стране до сих пор нет. Еще сложнее дело обстоит с правоприменением.

Достаточно аргументировать это положение данными социологического опроса государственных служащих, которым было предложено оценить эффективность в борьбе с негативными явлениями следующих законодательных документов:

1. Указ Президента РФ от 04.04.1992. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

2. Указ Президента РФ от 15.05.1997.№;*; «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».

3. Указ Президента РФ от 06.06. 1996. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Большинство участников опроса указали на низкую эффективность данных документов: 48,5%, 47,4% и 38,6% соответственно.

Указ Президента РФ 1992 года из-за отсутствия механизмов реализации оказался одним из игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г.

Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает необходимость разработки антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую ограничения коррупции. Разработка и реализации такой программы должна базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании действующих предпосылок и ограничений. В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:

ст.174 – легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;

ст.285 – злоупотребление должностными полномочиями;

ст.290 – получение взятки;

ст. 291 – дача взятки;

ст.292 – служебный подлог.

Вместе с тем ряд очень распространенных действий коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:

Абсолютная победа над коррупцией невозможна.

Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию

Ограничение коррупцией не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

Коррупцию нельзя ограничить только законодательными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены силы и власти, и общества.

Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.

Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.

В основе антикоррупционной программы можно выделить:

меры общиего зхарактера;

институциональные меры;

прямые антикоррупционные меры

Меры общего характера

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.

Меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества. Их влияние на конечную цель -сокращение коррупции - представлено в таблице ХХХ . В ней общие меры сгруппированы вокруг решения важных стратегических задач реформирования системы власти и добавлены примыкающие по содержанию меры.

Таблица ХХ

Соотношение между стратегическими задачами, мерами общего характера и эффектом

при реализации антикоррупционной программы

Стратегическая задача	Комплекс мер		Антикоррупционный эффект
Повышение макроэкономической стабильности	Укрепление бюджетной сферы	Сокращение бюджетного дефицита, принятие реалистичного бюджета, укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение открытости бюджета	Сокращение сферы «личного усмотрения» при распределении бюджетных средств
Повышение макроэкономической стабильности	Совершенствование налоговой системы	Упрощение налогового законодательства, упрощение системы предоставления деклараций о доходах, укрепление налоговых органов	Уменьшение теневой сферы экономики, ограничение возможностей шантажа предпринимателей
	Законодательные меры	Обеспечение гарантий прав собственности, контрактов, акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров	Укрепление доверия предпринимателей к государству
Совершенствование работы государственных институтов	Укрепление законодательной власти	Устранение излишних законов, совершенствование процедур законодательной деятельности, введение постоянной экспертизы на коррупциогенность законодательных норм	Уменьшение коррупциогенности законодательного процесса -
	Укрепление исполнительной власти	Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг.	Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имущества.
	Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки, ввод жестких спецификаций и стандартов на продукцию и услуги. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам.	Сокращение сферы для вымогательства взяток, повышение прозрачности власти	Развитие местного самоуправления
	Укрепление местной власти в совокупности с введением ясных инструкций по функционированию и созданием органов проверки власти населением	Сближение власти с общественностью, упрощение процедур взаимодействия и общественного контроля	Реформирование государственной службы
	Коммерциализация части государственных услуг	Повышение конкурентности среди государственных служб, делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества, увеличение зарплаты государственным служащим, улучшение качества отбора кадров, принятие этического кодекса, повышение ясности, прозрачности сферы полномочий чиновников	Уменьшение стимулов коррупционного поведения у чиновников, сокращение возможностей для коррупции при взаимодействии граждан с чиновниками
Повышение подотчетности и прозрачности государства	Совершенствование судебной системы	Повышение независимости судебной системы, увеличение зарплаты, улучшение условий работы, повышение качества отбора кадров, укрепление арбитражных судов, развитие административной юстиции	Повышение доверия к судебной системе, обеспечение стабильности права
	Укрепление независимости контрольных структур	Расширение полномочий Счетной палаты, обеспечение института Уполномоченного по правам человека	Повышение эффективности контроля за возможными коррупционными действиями
	Поддержка институтов гражданского общества	Привлечение институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной программы	Укрепление доверия общества к власти, повышение эффективности антикоррупционных мер.

Среди общих мер также имеет смысл в качестве самостоятельной задачи выделить -‑ повышение престижа государственной службы и укрепление ее этической и нравственной составляющей.

Нельзя забывать еще об одном, но весьма существенном факторе ‑ либеральном отношении самого общества к коррупции. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа – «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции.

По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (1999 год) 60% россиян убеждены, что власть в России криминальна и коррумпирована. Спрашивая у граждан о характеристиках прежней и нынешней властей, аналитики выяснили, что подавляющее большинство россиян не только не осуждает коррупционеров, но и относится к самому явлению коррупции, как к должному: «власть должна быть коррумпирована».

Парадокс ситуации заключается в том, что в России коррупция и взяточничество хоть и являются любимой темой, но как страшные грехи массовым сознанием не воспринимаются. «Ну, повелось у нас так, когда на Руси не воровали?» Сколько раз декларировалась великая народная, нажитая вековым опытом мудрость: «Начальника лучше оставить старого или поставить богатого – он-то уже наворовался, а вот придет молодой, дак пока наворуется, сколько же нам ждать?»

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.

Именно в кодексе как совокупности принципов и норм в наиболее общей форме выражаются требования общества к нравственным качествам чиновников, социальному назначению их профессиональной деятельности, к характеру их взаимоотношений с гражданами, государством, а также между собой в своей профессиональной среде. В некоторых странах служащие уже не один десяток лет руководствуются в своей деятельности требованиями этического кодекса.

В США, например, где государственная служба воспринимается как «Служба общественного доверия», кодекс этики правительственной службы впервые появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса. В 1978 году был принят Закон об этике служащих государственных органов, в 1989 году - новый Закон о реформе этических норм, подкрепленный указом Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата».

Во Франции с 1991 года ведется постоянная работа по повышению моральных стандартов госслужбы. Упор был сделан на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих». Этими органами стали Центральный аппарат по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.

Внимание к этической стороне деятельности чиновников обнаружило себя и в составе участников представительной международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» (1996 год), в число которых вошли более 100 правительственных чиновников из 53 стран, ответственных за реализацию этических программ.

Убежденность в том, что привлечение внимания общественности к этическим ценностям является важным средством по предупреждению коррупции, побудила Комитет министров Совета Европы принять Рекомендацию № R/2000/10 «О кодексах поведения для государственных служащих», предложив правительствам государств ‑ членов СЕ содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих.

Курс на построение демократического, правового, социального государства в нашей стране актуализировал проблему оценки государственной службы как социально-нравственного института. Государственным комитетом таможенной службы Российской Федерации разработаны Кодекс чести и правила служебной этики, которые определяют моральные принципы и правила поведения сотрудника таможенного органа (прилагаются).

В США существует любопытный документ, название которого можно перевести «Стандарты этического поведения государственных служащих», основы которого заложены указом Президента США от 12 апреля 1989 г. №12674 «Принципы этического поведения должностных лиц и служащих правительственных органов2 (изменен и дополнен в 1990г. указом №12731). Данный документ содержит своеобразные правила поведения чиновников, которые помогают им ориентироваться им в нестандартных ситуациях. Кроме того, в США существует правительственный орган (Office of Government Ethics), а в государственных учреждениях существуют специальные подразделения служебной этики, работники которых помогают сотрудникам решать нестандартные проблемы этического характера. Что, например, предлагается американскому чиновнику поступить с подарком? Если он получил его от лица или организации, имеющих деловые отношения с учреждением, в котором работает чиновник, он должен отказаться от подарка.

Принять подарок можно, если: его цена не превышает 20 долл., он получен из-за рубежа и его стоимость не превышает 225 долл., подарком является приглашение на крупное мероприятие; он преподносится в личном порядке; это почетная награда или звание; он поступил от политической организации.

Как правило, чиновник должен воздержаться от подарков своим руководителям по службе и не должен брать их от своих сотрудников, зарабатывающих меньше него. Все сказанное не относится к обычным знакам внимания или особым случаям (например, подарок сослуживцу к свадьбе).

Подарками не являются: продукты питания ассортимента буфетного обслуживания (безалкогольный напиток, чай, кофе, булочка и т.д.), поздравительные открытки, значки, представительские сувениры малой стоимости и т.п. Разумеется, правила поведения этим не ограничиваются. В них предусмотрены инструкции практически на все случаи жизни.

Институциональные меры

Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.

Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.

Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией.

Прямые антикоррупционные меры

Конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции, должны осуществляться совместно с реализацией общих мер.

1. Ослабление влияния коррупции на политику.

Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику.

Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.

2. Укрепление правоохранительной системы

Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач.

Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка.

3. Ведомственные антикоррупционные программы

Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.

Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).

4. Законодательные меры

Реализация антикоррупционной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, например, закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок; закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам; развитие административного законодательства и др.

Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства. Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законодательства на "антикоррупционность".

5.Пропаганда и образование

Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно.

6. Международное сотрудничество

Коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с его несовершенством. Поэтому необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия, такие как сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников; налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток) и т.д. Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.

Анализируя основания, проявления и последствия коррупции и взяточничества, можно сказать, что проблема этого негативного явления возникла не сегодня и не вчера, она кроется в истоках существования человеческого общества и государства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внешних причин, способствующих возникновению и распространению коррупции, во многом объясняет, почему так сложно бороться и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется комплекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т.п. воздействия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активного привлечения к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы.

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.

Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.

Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

Модели организации государственной службы

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

Обеспечение государственной службы высокопрофессиональными и ответственными кадрами – проблема нс только российская; ее решают все страны, но каждое государство – с учетом своих особенностей, применительно к конкретным задачам, на конкретном этапе своего развития.

Каждая страна накопила свой опыт решения кадровых задач, который может быть полезен и другим странам. Вот почему анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы в условиях современной России, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов- практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы ("новый государственный менеджмент"). Другие – являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы :

1) централизованная "закрытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
2) относительно децентрализованная "закрытая" модель, реализуемая в федеративном государстве;
3) относительно децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
4) децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей.

В соответствии с "закрытой" моделью" сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков :

– субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;
– "закрытой" системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;
– высоким правовым и социальным статусом государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
– сложной процедурой увольнения государственного гражданского служащего .

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы

Она сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981 – 1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно фактически является одним из важнейших подразделений секретариата Премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами об обучении первого цикла и сертификатом о начальном образовании .

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый "внешний конкурс". Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете занятия государственной службой.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющими ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах, и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы .

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами), регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением "внутренних конкурсов". Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п.

Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 млн государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым "политическим должностям" и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;
3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству "О гражданской службе зарубежных государств" / А. Ф. Ноздрачев и [др.]. М.: МЦФЭР, 2005. С. 449.
См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 544.
См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 546.

Тематические материалы: