"Делопроизводство", 2007, N 4
Документированию подлежит подавляющее большинство процессов, происходящих в жизни общества. Возникновение каких-либо правовых отношений между людьми, органами управления сопровождается обязательным документальным фиксированием этих взаимоотношений. Не составляют исключения и имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, основными участниками которых являются органы государственной власти, местного самоуправления, физические и юридические лица.
В настоящее время в Российской Федерации активно осуществляется процесс очередных коренных преобразований в области управления земельными ресурсами, и в этой связи претерпевают изменения и аспекты, связанные с его документальным оформлением, которые получают закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах.
Основополагающим документом, регулирующим документирование отношений в сфере управления земельными ресурсами, является Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ). Он определяет ряд документов, используемых для закрепления операций, осуществляемых в этой отрасли.
Так, ЗК РФ устанавливает, что инициативным документом для приобретения права аренды или собственности на земельный участок является заявление . В случае если участок приобретается для целей, связанных со строительством, к заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Исходя из этого, можно заключить, что для инициирования подобных отношений в ряде случаев требуется целый пакет документов, при этом законодателем не закреплено, в каких случаях достаточно только заявления, а в каких необходимо прикладывать и вышеназванные документы.
Также ЗК РФ определяет специальный документ, которым оформляется процедура выбора земельного участка под строительство, - акт о выборе земельного участка. К нему прилагается утвержденный органом местного самоуправления проект границ, а в случае предполагаемого изъятия - расчеты убытков.
Поскольку акт - это один из документов, требующих утверждения, законодатель предусматривает принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которое и утверждает акт о выборе земельного участка и действительно в течение трех лет. При этом следует учесть, что это не итоговый документ, а только основание для его принятия. Решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается в двухнедельный срок на основе пакета документов, состоящего из вышеназванных документов, а также кадастровой карты (плана) земельного участка. В свою очередь, данное решение является основанием для заключения договора купли-продажи или аренды.
При этом следует обратить внимание на тот факт, что в качестве документационного оформления заключения уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка выступает решение, однако остается неясным, определяет ли законодатель решение собственно как вид документа или использует его как обобщающее понятие и оставляет за подзаконными актами право определить наименования видов документов, характерных для этого этапа.
Также согласно ЗК РФ наличие имущественных отношений, связанных с правомочиями на земельные угодья, наделяет установленные органы государственной власти контрольными функциями и, соответственно, предусматривает специальный вид документа, используемый в случае выявления нарушений, - предупреждение, определяет его содержательную сторону, а установление формы для данного вида документа оставляет за подзаконными актами.
Одна из статей ЗК РФ посвящена Государственному земельному кадастру как ключевому документу в области документирования земельных отношений, однако подробной информации она не содержит, поскольку данному документу и работе с ним посвящен отдельный Федеральный закон.
Еще одним кодифицированным нормативным правовым актом, регламентирующим документационное обеспечение отношений, связанных с земельными участками, является Гражданский кодекс РФ (далее - ГК) .
Поскольку земельные участки относятся к недвижимому имуществу, то они подпадают под действие нормы ГК РФ, обязывающей регистрировать право собственности и другие вещные права в Едином государственном реестре, а также производить учет и специальную регистрацию. При этом ГК РФ установлено, что регистрация производится по ходатайству правообладателя "путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации", а установление наименования вида документа, подтверждающего регистрацию, и подробная регламентация документирования этого процесса отнесены им к предмету регулирования специального федерального закона.
Таким специальным законом является Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" . В соответствии с ним право собственности на земельный участок возникает с момента его фиксации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, состоящем из дел с правоустанавливающими документами и книг учета документов.
В данном законодательном акте подробно прописаны процедура государственной регистрации права на земельный участок и сопровождающие ее документы. Ключевым же документом, завершающим данную процедуру, является свидетельство о государственной регистрации прав. При этом надо отметить, что форма данного свидетельства унифицирована и закреплена в Правилах ведения Единого государственного реестра прав .
Еще одним федеральным законом, регламентирующим земельные отношения, а значит, и их документационное обеспечение, является Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - объединения) . Данным нормативным актом предусмотрены отношения между органами, осуществляющими управление землей, и соответствующими объединениями граждан, касающиеся передачи в собственность земельных участков таким объединениям или их членам на основании следующих документов: заявления; описания местоположения границ земельного участка; удостоверенной правлением объединения копии правоустанавливающего документа, учредительного документа объединения.
Неотъемлемой составляющей земельных отношений выступают мероприятия по землеустройству, правовое регулирование и документационное оформление которых отражено в Федеральном законе "О землеустройстве" .
Согласно данному акту землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства. Важно отметить, что гл. IV данного Закона целиком посвящена этой документации, определяет ее виды - генеральная схема землеустройства, проекты территориального землеустройства, материалы межевания, карты (планы) объектов, дежурная кадастровая карта (план), проекты внутрихозяйственного землеустройства, материалы геодезических и картографических работ, тематические карты и атласы состояния и использования земель. При этом оговаривается, что данный перечень не исчерпывающий, и могут устанавливаться другие виды такой документации.
Значимым с точки зрения документационного обеспечения закрепления земельных отношений является Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" .
Так, Государственный земельный кадастр (далее - ГЗК) - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.
Согласно данному Федеральному закону все документы ГЗК разделены на 3 группы: основные, вспомогательные производные.
К основным документам отнесены - Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
К вспомогательным - книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
К производным - перечни земель, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, статистические отчеты, аналитические обзоры, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, производные кадастровые карты (планы) и иные справочные и аналитические документы.
Таким образом, законодатель провел градацию между всеми документами, создающимися в ходе ведения государственного кадастрового учета земельных участков, разделив их по принципу значимости и целевого назначения, обозначив первостепенные из них, составляющие непосредственно ГЗК, и те, которые не входят в него, а используются в ходе повседневной деятельности в качестве информации, носящей справочный характер.
Данным Федеральным законом установлено, что документирование сведений осуществляется на бумажных и/или электронных носителях. Однако следует отметить, что при возникновении расхождений в сведениях приоритет имеют данные, записанные на бумажных носителях, что, в свою очередь, говорит о недостаточной надежности электронного способа фиксации информации и превалировании традиционного носителя.
Важность документации государственного кадастрового учета земельных участков подчеркивается нормой, согласно которой документы ГЗК "подлежат вечному хранению, их уничтожение или изъятие не допускается", "основные документы ГЗК подлежат страхованию".
Государственный кадастровый учет производится на основе заявки с приложением правоустанавливающих документов на земельные участки и документов о межевании. Результатом данной процедуры является выдача заявителю "удостоверенной в установленном порядке кадастровой карты (плана) земельного участка".
Однако, несмотря на то, что данный Федеральный закон указывает на необходимость соблюдения определенного порядка удостоверения, он сам не содержит норм, утверждающих эту процедуру. На наш взгляд, это довольно значительный пробел, поскольку законодатель, признавая важность данной документации, не уделяет достаточно внимания вопросу удостоверения документа, а соответственно, и его юридической силе.
Также данный Закон точно не устанавливает наименование вида документа, а использует двойное наименование - карта/план земельного участка. Это связано с тем, что документы о межевании, на основе которого он и создается, выполняются согласно сложившейся практике как в виде плана (схематичного рисунка), так и в виде обозначения конкретного участка на карте местности.
В документах ГЗК указывается такая важная характеристика земельного участка, как категория земель, к которой он отнесен. При этом собственник данного земельного участка в ходе реализации права управления имуществом может ходатайствовать о переводе его из одной категории земель в другую. Содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" .
Согласно этому акту к ходатайству прилагаются:
При этом, кроме перечисления, никаких иных пояснений относительно данных документов в этом нормативном акте не содержится, в связи с чем остается неясным, какой вид документа должен использоваться при оформлении расчетов потерь и кем должна осуществляться подготовка.
Также в этом правовом документе законодателем закреплено наименование вида документа - акт - для оформления решения о переводе земельного участка из одной категории в другую, а также прописана его содержательная сторона. Однако можно заключить, что в целом процедура документирования этого процесса в рамках данного Федерального закона недостаточно регламентирована.
Дополнить и конкретизировать положения федеральных законов призваны нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ и отдельными федеральными министерствами, службами и агентствами.
Так, Правительством РФ утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра . Эти Правила закрепляют конкретное наименование вида инициативного документа - письменное заявление и его форму, а также квитанцию об оплате услуг как основание для получения таких сведений. Также установлено, что в случае обращения органа власти запрос оформляется на бланке соответствующего органа и подписывается руководителем. Правила обязывают регистрировать факт предоставления таких сведений в книге учета выданных сведений.
Существенно раскрывает документационное обеспечение данных отношений Административный регламент предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений Государственного земельного кадастра" . Он определяет необходимые документы, порядок их подготовки, дает подробные рекомендации по формам уведомлений об отказе в выдаче сведений ГЗК и заявления о предоставлении сведений ГЗК. Устанавливает подробный перечень документов, удостоверяющих личность заявителя, а также фиксирует формы книги учета выданных сведений и описи вложения, используемой при направлении сведений по почте.
Еще одним документом, регулирующим получение сведений из ГЗК, является Письмо Федеральной службы земельного кадастра России . В этом акте содержатся разъяснения по поводу документов, предъявляемых заинтересованными лицами в органы кадастрового учета для получения необходимых сведений из ГЗК. Однако конкретные наименования видов этих документов указаны частично.
Сама же процедура ведения документирования ГЗК подробно раскрывается в Приказе Федеральной службы земельного кадастра России с приложением утвержденных форм ведения государственного реестра земель .
Нельзя не отметить тот факт, что зачастую подзаконные акты вместо того, чтобы расширять и дополнять положения федеральных законов, лишь дублируют их нормы. Примером такого акта может служить Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" .
Назвать утверждаемый правительством документ, состоящий из 4 пунктов, перечнем весьма затруднительно. В нем лишь указаны виды документов, определенные Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Других наименований документов в Перечне не содержится, и используется формулировка "иные документы", то есть в существующем на данный момент виде документ бесполезен. Однако если его несколько переработать, дополнив наиболее полным списком конкретных наименований видов документов, с приложением их форм, то наличие такого документа будет весьма целесообразным.
Полной противоположностью данному Постановлению правительства по степени регламентирования документации в сфере управления земельными ресурсами являются нормативные правовые акты, устанавливающие формы для отдельных видов документов, применяемых при регулировании земельных отношений.
К таким актам прежде всего следует отнести Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации, определяющее формы решений, в зависимости от возникающего типа права на передаваемый земельный участок .
Формы и бланки документов для осуществления контрольных полномочий уполномоченными органами власти создаются на основе Приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости . К таким документам прежде всего относятся:
Особый интерес с точки зрения документоведения вызывают следующие документы - фототаблица и обмер площади земельного участка. Фототаблица представляет собой сложный документ, который создается при помощи сочетания фотографического и письменного способов документирования. При этом необходимо отметить, что данный вид документа, согласно Приказу, выступает в качестве приложения к протоколу осмотра территории. Обмер площади также является приложением к указанному документу и аналогично фототаблице создается двумя способами документирования - письменным и графическим, поскольку наряду с текстовой информацией содержит и схематический чертеж осматриваемого участка.
В свою очередь, Министерство юстиции РФ издало Приказ "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах" с приложением форм этих документов .
Инструкция содержит детальное описание делопроизводственных операций и документирования данных процессов, поскольку свидетельство о государственной регистрации прав и упомянутые выше документы являются значимыми элементами системы документации, образующейся в результате реализации прав и обязанностей субъектов земельных отношений.
Еще одним правовым актом, изданным Министерством юстиции в целях регламентации аспектов документирования в области земельных правоотношений, является Приказ "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды недвижимого имущества" . Утвержденная им Инструкция устанавливает порядок внесения записей в Единый государственный реестр прав, с учетом того, что в качестве объекта недвижимого имущества выступает земельный участок.
Особую группу нормативных актов составляют правовые документы, издаваемые на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Их задача состоит в том, чтобы восполнять пробелы федерального законодательства, а также учитывать местные особенности.
Одним из таких актов является Закон Саратовской области "О земле", согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления в области документирования операций с земельными ресурсами отнесены изготовление проекта границ земельного участка и его утверждение, разработка генеральных планов, проектов планировки .
Правилами предоставления гражданам и юридическим лицам прав на земельные участки, расположенные на территории административного центра Саратовской области - г. Саратова, государственная собственность на которые не разграничена, установлено, что предоставление земельного участка производится на основании заявления заинтересованного лица, при этом отмечается, что к нему могут прилагаться и другие необходимые документы . В этих Правилах достаточно последовательно отражена процедура документирования отношений по предоставлению земельного участка с указанием задействованных инстанций и основных документов, используемых при решении данного вопроса. К таким документам относятся: акт о выборе земельного участка, расчеты убытков, проект границ (изготавливается в 3 экземплярах), кадастровый план земельного участка, договор купли-продажи/аренды.
Таким образом, основу документационного обеспечения земельных отношений закладывают кодексы и федеральные законы. Они устанавливают необходимый минимум наименований видов документов, используемых для документирования данного вида правоотношений. Кроме того, в них частично устанавливаются маршруты, по которым движутся документы, в ходе осуществления тех или иных земельных отношений.
Однако подзаконные акты федерального уровня, издаваемые с целью конкретизации положений кодексов и федеральных законов, зачастую дублируют их основные положения, и ряд этих документов в конечном итоге не несут никакой функциональной нагрузки. В итоге отсутствует единая технология, устанавливающая порядок документирования земельных отношений. В рассмотренных нормативных актах в настоящее время лишь частично закрепляются наименования видов документов, порядок их разработки и правила оформления. Ситуация осложняется и тем обстоятельством, что такие правовые акты издаются различными федеральными органами исполнительной власти. Такая разобщенность влечет за собой невозможность создания максимально полных, с учетом интересов всех сторон и содержащих единые правила, правовых актов, регулирующих документирование земельных отношений. Помимо этого существующее в настоящий момент большое количество подзаконных актов приводит к трудностям в использовании нормативной базы по данной отрасли.
Нормативные акты муниципального уровня содержат больше конкретизирующих положений в плане установления инстанций, которые будут подготавливать, утверждать и выдавать соответствующие документы. Однако и в них не содержится исчерпывающего перечня документов, которые необходимо использовать в ходе процесса управления земельными ресурсами.
А.В.Ермолаева
Поволжская академия
государственной службы
г. Саратов
Е.П.Прохорова
Поволжская академия
государственной службы
Оформление государственных участков в собственность позволяет отдельным категориям граждан сэкономить существенные средства. Получение права собственности происходит по заявлению, к которому нужно приложить документы, подтверждающие право на предоставление бесплатного участка.
Под предоставлением бесплатного участка от государства понимается передача прав собственности от местной администрации к частному лицу (юридическому или физическому). Основанием для такой передачи может являться наличие льгот, договор с администрацией о целевом использовании участка или соглашение о развитии территории.
Законодательное регулирование предоставления участков от муниципалитета осуществляется:
В общем случае список документов, предоставляемый льготником при обращении за земельным участком, включает в себя:
Бланк заявления выдается в органе обращения, в тексте следует изложить основание, по которому заявитель имеет право на бесплатный участок, и цель получения данного участка (строительство дома, садоводство и т.д.).
Выписку из ЕГРН можно заказать в любом МФЦ, для собственников недвижимости она бесплатна и выдается в день обращения. Справка из домоуправления стоит 300 рублей и выдается только при полностью оплаченных коммунальных счетах в день запроса.
Обязанностями муниципального органа является передача участка и содействие в государственной регистрации, а обязанностью заявителя – в установленный срок (не менее 30 дней).
Важно следить, чтобы сотрудник землеустроительного комитета указал в графе «Ограничения» отсутствие частного , так как в противном случае участок может быть использован третьим лицом.Список документов необходим для того, чтобы в Росреестре не имели права требовать другие бумаги, он не должен содержать не предоставленных заявителем справок.
При подготовке документов для получения участка в собственность следует ориентироваться на категорию заявителя и доказательства его нуждаемости в улучшении жилищных условий. Чтобы избежать отказа, нужно учитывать требования местной администрации к списку документов для каждой категории лиц.
Пакет документации землевладельцу требуется обеспечить себя двумя видами документации на ЗУ.
Речь идёт о правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах. Именно они создают гражданско-правовой прецедент имущественных гарантий лица. Юридически они обладают различной силой и не могут взаимно заменяться, отражая функциональные особенности владения ЗУ.
Правоустанавливающие документы на земельный участок – это официально оформленные сведения о факте возникновения права на участок . Они появляются изначально, в момент приобретения права владения таковым. То есть владение наделом возникло на таком основании, которое зафиксировано в первичном акте или договоре.
Правоудостоверяющие документы – это свидетельства, подтверждающие право владения наделом и констатирующие форму права.
Они выдавались в результате в Росреестре. Констатируют факт наличия сведений о нём в Государственном кадастре недвижимости (ГКН). Также они вторичны по очерёдности получения. Их выдача допускается исключительно при предъявлении в отделение ГКН первичного подтверждения владения, которым является правоустанавливающий документ.
Вид документа, выступающего в качестве правоустанавливающего, зависит от юридического прецедента, в результате которого владелец вступил в обладание ЗУ. Таковыми являются, в том числе, акты о выдаче наделов, полученные ещё в прошлом столетии, в рамках действия советского Земельного законодательства.
Их актуальность не утрачена по сей день. Они не подлежат замене на свидетельства и иные документы , выданные позже. Правоспособность этого вида бумаг определяется действием Федерального Закона от 25.10.01 г., о введении в действие ЗК РФ, под № 137-ФЗ .
Если участок приобретался в рамках действия Российского законодательства, договора и иные сведения о его приобретении, оформленные в качестве официального документа, относятся к правоустанавливающим прецедентам.
Итак, документами удостоверяющими права на земельный участок являются :
Если надел участвовал в приватизации, к основному документу прилагается административный государственный акт о переходе права. Если он выкупался у администрации, кроме акта выкупа прилагается квитанция об оплате .
Только правоустанавливающая документация допускает недвижимость к участию в имущественной сделке или передаче по наследству. На её основании допускается определять значимые для титула ЗУ характеристики, отражающие чистоту сделки и безапелляционность правоспособности надела.
Теперь вы знаете что является правоустанавливающим документом на земельный участок, но есть еще один очень важный вид документов на ЗУ, об этом ниже.
Этот вид документов содержит расширенные сведения о земельном участке и удостоверяет:
Предоставляется гражданам после имущественной сделки или иного варианта , в виде свидетельства, выданного Росреестром. Заполняется по форме, установленной в регионе по месту расположения ЗУ. Выдаётся по заявлению правообладателя при предоставлении правоудостоверяющего документа. Данные о нём вносятся в свидетельство.
Разновидности документов определяются способом правообладания. Основными являются свидетельства и акты :
На основании одного из перечисленных документов, владелец может осуществлять правовые операции, требующие подтверждения его правоспособности в распоряжении участком.
Например, оформить обременение, передать землю в , или . А так же – использовать ЗУ по целевому назначению, извлекая из него пользу. На таком участке допускается предпринимательская деятельность. Но для граждан, владеющих землями бессрочно, не разрешено оформление юридического лица.
Внимание, при использовании надела не по назначению возможно для государственных и муниципальных нужд.
Обозначенные свидетельства участвуют в имущественных сделках, наряду с правоустанавливающими видами бумаг, если обозначенный вид права регламентирован к сделке законом.
Свидетельства оформляются в силу действия Федерального Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 21.07.97 г., под № 122-ФЗ .
Перечень документов на земельный участок мы привели, теперь поговорим об их юридической силе.
Правоустанавливающая документация приобретает статус юридического прецедента на основании соблюдения законодательных нормативов. Источниками их санкционированного получения, соответствующими нормам земельного и гражданского права являются:
Административные и судебные решения имеют равную силу установления права владения участком . Гражданско-правовые договора имущественных сделок составляются специалистами юридических и риэлторских фирм.
Все правоустанавливающие документы вступают в силу только после регистрации в Росреестре , это требование обязательно. Оно регламентировано действием ст. 131 ГК РФ . Без проведения регистрации, сведения о приобретении ЗУ не будут внесены в кадастровые записи ГКН.
Правоустанавливающие бумаги выдаются без ограничения срока . Соответственно, их юридическая сила с течением времени не утрачивается. Сведения обновляются путём замены кадастровых паспортов ЗУ, выписок из кадастровых записей и т.п. Некоторые акты выданы гражданам в советский период, но они актуальны и сегодня.
Прекращение их действия, на основании которого допустимо аннулирование, возникает при прекращении права пользования ЗУ. В число ситуаций, допускающих упразднение действия бумаг, входят:.
Такие действия могут иметь последствия в виде штрафных санкций в сумме:
Если после уплаты штрафа документация не будет подготовлена, то на основании ст. 76 ЗК РФ , земли будут изъяты для передачи законному собственнику – хозяйствующему субъекту.
При обнаружении утраты , следует незамедлительно заявить о случившемся в исполком населённого пункта, для их восстановления. Искать источник возникновения права следует в архивных сведениях. Если в архиве или административных записях сведения не будут найдены, нужно обратиться с иском в суд.
В исковом заявлении высказывают просьбу о восстановлении прав на владение участком . К заявлению прилагают те бумаги, которые имеются в наличии у землевладельца. Их недостаток допустимо восполнить свидетельскими показаниями о том, что участок используется истцом.
Административное решение о признании собственности на ЗУ равносильно судебному. На основании признания права владения этими инстанциями, допускается восстановление правоспособности надела, с обязательной регистрацией в Росреестре.
Необходимые документы на определяют его юридический статус и правоспособности. В случае их утраты, требуется восстановление таковых в судебном или административном порядке.
