В юридической литературе отмечается необходимость взаимодействия между ветвями власти. Проводились исследования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Рассмотрим отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например:
· взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка;
· взаимодействие органов налоговой службы с правоохранительными органами;
· взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
· взаимодействие Президента Российской Федерации с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах;
· взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной деятельности в сфере обеспечения прав и свобод граждан;
· взаимодействие субъектов местного самоуправления.
Взаимодействие – это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели.
Взаимодействие обладает следующими признаками:
1) двумя и более субъектами правоотношения;
2) активной деятельностью субъектов правоотношения (принятием ими решений и совершением действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивным ожиданием воздействия);
3) согласованной деятельностью субъектов правоотношения (принятием ими таких решений и совершением действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов;
4) наличием единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.
Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления – это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели – решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Координация взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). В процес
се координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. Это не только прямая, но и обратная связь, то есть обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».
Рассмотрим, как взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.
Например, согласно федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 13) взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется при преобразовании муниципальных образований, когда преобразование происходит по инициативе органов местного самоуправления, оформляемой решением соответствующего органа местного самоуправления, и осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в принятии которого участвуют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Взаимодействие происходит при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации образуют фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, из которых предоставляются субсидии местным бюджетам. Органы местного самоуправления обязаны использовать указанные субсидии только по целевому назначению, предоставлять соответствующие отчеты. Условия предоставления и расходования данных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данный вид взаимодействия предусмотрен и ч. 6 ст. 26.3 федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 75) взаимодействие происходит при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления. Взаимодействие проявляется в том, что инициатором временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступает представительный орган местного самоуправления, а решение об этом принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Согласно этому же федеральному закону (ст. 19 – 21, 48, 63) взаимодействие осуществляется при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Взаимодействие проявляется в следующем:
· в предоставлении субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отчетность органов местного самоуправления об использовании субвенций;
· в контроле органов государственной власти за осуществлением органом местного самоуправления переданных ему государственных полномочий, для этого орган местного самоуправления предоставляет органам государственной власти документы, связанные с осуществлением государственных полномочий (отчетность).
Контроль государства за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрен ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которую и конкретизирует федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретные формы контроля устанавливаются в законах субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Например, законом Воронежской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» устанавливается, что контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий осуществляют Воронежская областная Дума, Администрация Воронежской области, исполнительные органы государственной власти Воронежской области, определенные законом. Отчетность органов местного самоуправления об осуществлении государственных полномочий направляется в органы исполнительной власти Воронежской области.
В результате проведения контрольных мероприятий орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:
· направлять письменные предписания в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по устранению таких нарушений, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в суд;
· отменить муниципальный правовой акт или приостановить его действие в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим, как регулирует взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления закон 1999 г. «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно этому закону (ст. 6) взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляется при реализации представительным органом местного самоуправления права законодательной инициативы. Он разрабатывает проект закона субъекта Российской Федерации, вносит его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который обязан рассмотреть законопроект.
Согласно пункту «е» ст. 21 закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» взаимодействие высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо для реализации первым следующих полномочий:
· вносить предложение органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления о приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ;
· обращаться в суд с заявлением о признании недействующими правовых актов органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления.
Для реализации указанных полномочий высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ необходимо обладать информацией о принятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит проверку принятых правовых актов и при необходимости принимает меры, направленные на приведение их в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Согласно закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 52 ст. 26.3) взаимодействие происходит при осуществлении органом исполнительной власти субъекта РФ координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью мобилизационных органов, мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени.
Взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта Российской Федерации имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления (ст. 26.12). Взаимодействие выражается в проявлении инициативы какого-то органа публичной власти по вопросу передачи имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления, в получении согласия на это и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органа местного самоуправления.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления происходит при
передаче находящегося в муниципальной собственности имущества, которое подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае:
· если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
· если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с федеральными законами.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 7 декабря 2006 г. подчеркнул, что безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов.
Статья 18 закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит общую норму без указания конкретных видов взаимодействия, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
На основе обобщения научных исследований, правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации выделяются следующие основные формы взаимодействия :
· государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления – предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование);
· контроль – проверка органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения;
· реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы – разработка законопроекта и его направление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение;
· координация – согласование действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации полномочий.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проявляется также:
· при преобразовании муниципальных образований по инициативе органов местного самоуправления;
· при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение об этом принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления;
· при учете мнения органов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Контрольный вопрос
Прокурор Ленинградской области внес протест на решение представительного органа местного самоуправления одного из районов области, которым допускалась продажа ядов, наркотических веществ физическим и юридическим лицам, тогда как их реализация разрешалась исключительно государственным предприятиям.
Как должен отреагировать на протест прокурора данный орган местного само-управления?
Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях - городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения , владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления :
Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, бытового обслуживания и местной промышленности.
Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется , то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:
Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культур ной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.
К органам местного самоуправления относятся:
Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.
Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.
Является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.
В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.
Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от должности может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рассматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции :
Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.
Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:
Они имеют право:
Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в (ст. 12, 130-133), федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Сохраняет силу закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1-48, 77-79, 87-96 названного закона).
В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, если такое право главы муниципального образования предусмотрено уставом.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.
Полномочия органов местного самоуправления , предусмотренные ст. 49-76 закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, применяются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с названным федеральным законом.
Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.
Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Полномочия федеральных органов. В силу того что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ, самих муниципальных образований (прежде всего их уставами), необходимо определить полномочия органов и должностных лиц на каждом из этих уровней. Исходные положения для этого содержатся в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, общие принципы - в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», более детально эти вопросы регулируются конституциями и уставами субъектов РФ, их законодательством. В каждом муниципальном образовании регулирование осуществляется в соответствии с положениями федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, правовыми актами самих муниципальных образований.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов местного самоуправления. Эти принципы установлены Конституцией РФ (особенно ст. 12 и гл. 8), а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
правовое регулирование по предметам исключительного ведения Федерации и в пределах полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; это правовое регулирование включает установление и регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов субъектов РФ, их должностных лиц в этой сфере;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Полномочия органов субъектов РФ в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся: регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ;
установление определенных прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного самоуправления (включая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения, не урегулированы Федерацией);
осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по отношению к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления.
Все эти вопросы должны решаться субъектами РФ в порядке, установленном Конституцией РФ и федеральными законами.
Полномочия органов муниципальных образований. Органы муниципальных образований, сами граждане, используя институты непосредственной демократии на муниципальном уровне, решают вопросы местного значения. Они в целом совпадают в разных муниципальных образованиях, но поскольку муниципальные образования организуются в различных формах (о них говорилось выше), неодинаковы по территории, населению, экономическим данным, другим факторам, полномочия разных видов муниципальных образований могут различаться. Эти различия не имеют определенного характера, поскольку органы всех муниципальных образований занимаются общими делами местного значения.
К числу вопросов местного значения муниципального поселения относятся принятие и исполнение местного бюджета; установление, сбор и отмена местных налогов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, организация (в границах поселения) электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, обеспечение населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме дорог и иных объектов федерального и регионального значения); муниципальное жилье; транспортное обслуживание населения в границах поселения; обеспечение противопожарных мер; организация пунктов общественного питания; благоустройство и озеленение; сбор и вывоз мусора; организация освещения улиц и многое другое, включая организацию ритуальных услуг и мест захоронения. Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают организацию мероприятий по охране окружающей среды; организацию общедоступного и бесплатного основного общего, среднего (полного) общего образования; организацию скорой медицинской помощи; вопросы опеки и попечительства и др. Вопросы местного значения городского муниципального округа включают дополнительно организацию переработки бытового мусора, обеспечение населения услугами связи, охрану городских лесов и т. д.
Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления располагают соответствующими полномочиями. Они принимают свой устав, который обязателен на территории муниципального образования (если он соответствует закону), издают в пределах своей компетенции муниципальные правовые акты, которые должны исполняться всеми находящимися на территории муниципального образования. Органы муниципальных образований устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если тарифы на такие услуги не предусмотрены федеральными законами); принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития муниципального образования; создают свои печатные средства; осуществляют международные связи в соответствии с федеральными законами и др. Они могут привлекать к выполнению общественно значимых работ трудоспособных жителей муниципального образования (не более трех раз в год и каждый раз не более чем на четыре часа).
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов. Такими полномочиями могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только органы муниципальных районов и городских округов. Это так называемые переданные полномочия. Наделение органов местного самоуправления полномочиями государственных органов (государствоподобных органов субъектов РФ) осуществляется законами и иными правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Законы о передаче отдельных государственных полномочий должны содержать обязательные реквизиты, в частности перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и государственных органов, перечень подлежащих передаче при этом материальных средств, порядок отчетности об осуществлении переданных полномочий. Наряду с передачей полномочий передаются материальные и финансовые средства. Это осуществляется путем заключения договоров между органами государственной власти РФ, субъекта РФ и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передаются безвозмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет министерству РФ или органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам с точки зрения как законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий. Осуществляя контроль, государственные органы вправе давать органам местного самоуправления письменные предписания для устранения нарушений при осуществлении переданных прав. Согласия органа местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но он вправе обратиться в суд с заявлением о признании передачи определенных прав не соответствующей закону. Решение суда является основанием для отказа от исполнения переданных прав.
В некоторых субъектах РФ (Ленинградская область, Ставропольский край и др.) приняты законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий. В соответствии с таким порядком издаются законы, передающие конкретные полномочия. Обычно на муниципальный уровень передаются вопросы архивного дела, физкультуры и спорта, социальной защиты населения, организация работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов, ведение учета таких граждан и сбор документов для обеспечения их транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-колясками и др.); организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др.
Правовое регулирование осуществления полномочий местного самоуправления базируется на том, что: 1) перечень вопросов местного значения может быть изменен лишь путем внесения соответствующих поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) финансовые обязательства в связи с решением вопросов местного самоуправления выполняются за счет средств местного бюджета, а при необходимости за счет субвенций из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов субъекта РФ; 3) если органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия Российской Федерации или субъекта РФ, то их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления, если это предусматривают их уставы, могут использовать для этого и собственные средства.
При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности. В применении к разграничению предметов ведения государства (Российской Федерации) и государственных образований (субъектов РФ), с одной стороны, и муниципальных образований - с другой, он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Этот принцип предполагает также взаимное содействие в выполнении полномочий различными органами на местах, принятие на себя тем или иным органом задач содействия, если этому не противоречит конституция и законодательство и не возражает тот орган публичной власти (государственный, муниципальный), которому содействие оказывается.
При регулировании полномоий применяется также принцип пропорциональности. Он означает, в частности, что задачи, возлагаемые на органы местного самоуправления, должны соответствовать характеру муниципальной публичной власти, ресурсам, которые имеются в распоряжении местного самоуправления; полномочия по управлению делами на местах следует пропорционально их возможностям разделить между органами государства, субъектов РФ, государством и муниципальными образованиями, между различными звеньями муниципальных образований и т. д. Существуют и иные толкования принципов субсидиарности и пропорциональности. Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве.
Приведенный в предыдущих главах и пунктах перечень проблем, накопившийся в системе местной власти и не решаемый текущим законотворчеством указывает на необходимость перехода к более глубокому институциональному регулированию процессов развития муниципалитетов, нацеленному на стимулирование их развития. Назрел переход к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований и территорий, выработке моделей их комплексного и устойчивого развития, что и должно составить основное содержание следующего этапа развития местного самоуправления, взаимодействия органов государственной и местной власти в нашей стране.
Этот этап начинается уже сегодня. Уже сейчас можно говорить о необходимости повышения эффективности и комплексности социально-экономического развития наших городов, поселений и территорий, разработке критериев эффективности работы муниципальных образований всех типов, что, в свою очередь, может стать значительным ресурсом повышения эффективности и комплексности развития всей страны в целом, и прежде всего ее человеческого потенциала.
Назрела налоговая реформа, реформа муниципальных финансов и реформа межбюджетных отношений, направленная на повышение заинтересованности муниципалитетов в развитии своей налоговой базы и собираемости местных налогов, а также повышающая самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления за социально-экономическое развитие своих муниципальных образований.
Требуется разработка методик и критериев по определению реальных финансовых потребностей муниципальных образований для осуществления возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
Целесообразно закрепить законодательно на федеральном уровне за органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов исполнение государственных полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам социальной поддержки отдельных категорий граждан, опеки и попечительства, регулирование вопросов занятости и трудовых отношений на своей территории, расчета и организации предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях. За субъектами Российской Федерации сохранить вопросы нормативно-правового регулирования и финансирования этих работ через систему субвенций в соответствии с региональными социальными стандартами и нормативами. Закрепить за органами местного самоуправления поселений как переданное государственное полномочие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства при отсутствии в поселениях федеральных органов регистрационного учета граждан.
Необходимо формировать подходы к определению территории поселений и муниципальных районов с точки зрения возможностей их устойчивого развития. Органы местного самоуправления совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны принять меры по ускорению работ, связанных с установлением границ муниципальных образований в соответствии с требованием земельного и градостроительного законодательства, разграничением государственной собственности на землю, разграничением имущества между муниципальными образованиями. Все это расширит инвестиционные возможности муниципалитетов.
Назрела потребность изучить, в том числе с привлечением методов научного анализа и анализа практики первых лет правоприменения нового федерального законодательства о местном самоуправлении, вопрос об эффективности применения установленной в Федеральном законе № 131-ФЗ единообразной двухуровневой системы организации местного самоуправления для малонаселенных и труднодоступных областей страны (так, остров Новая Земля с населением 2,5 тысячи человек и двумя небольшими поселками вынужден становиться единым городским округом, а на Командорских (Алеутских) островах Камчатского края с единственным городским поселением на них - Никольское с 800 жителями вынуждены существовать и администрация муниципального района, и администрация городского поселения).
Представляется актуальной проработка вопроса о введении еще одного типа муниципальных образований - городских агломераций - для крупных и крупнейших городов с населением свыше 700-800 тысяч человек с созданием внутригородских муниципальных образований в статусе городских поселений (или сходным с ними статусе), что способствовало бы более эффективному вовлечению населения этого типа городов в самоуправленческий процесс. При этом необходимо возвратить органам местного самоуправления городов - административных центров субъектов Российской Федерации полномочия по распоряжению земельными участками в городах при условии согласования принимаемых решений с органами государственной власти субъектов Федерации.
Надо решить вопрос о софинансировании из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации единовременных затрат муниципальных образований на формирование их институциональной базы: инвентаризации, постановки на учет и государственной регистрации объектов недвижимости, межевании земельных участков, формировании единого кадастра объектов недвижимости, разработки генеральных планов, создании информационных систем градостроительной деятельности, управления муниципальной собственностью и налогооблагаемой базой местных налогов и переданных долей региональных и федеральных налогов.
Органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления надо принять необходимые и достаточные меры для возрождения муниципальной статистики; разработать и принять федеральный закон о муниципальной статистике, возродить систему статистических служб в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, решить вопросы их финансирования. Учесть при расчете расходных обязательств местных бюджетов затраты на разработку комплексных программ устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, включить вопрос разработки программ в число полномочий органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований.
Необходимо законодательно установить меры государственной поддержки товариществ собственников жилья, в частности отменив для них НДС и налог на прибыль. В то же время необходимо изучить и обобщить опыт городов по использованию различных способов (вариантов) управления многоквартирными жилыми домами, оценить преимущества, недостатки и риски каждого способа управления.
Представляется целесообразным введение в земельное и градостроительное законодательство положения о том, что высвобождение под новое жилищное строительство земельных участков, занятых малоценным старым жильем (если это предусмотрено генеральным планом города), может быть основанием для принудительного выкупа земельных участков при соответствующих гарантиях прав собственников жилья.
Требуется обратить внимание, в том числе путем разработки дополнительной подпрограммы в Федеральной программе "Жилище", на необходимость создания объектов социальной инфраструктуры в районах нового жилищного строительства и определить источники финансирования строительства таких объектов.
Органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований должны принять меры по завершению разработки генеральных планов и комплексных программ устойчивого социального развития муниципальных образований, предпринять усилия по информатизации работы органов местного самоуправления и по внедрению информационных программ управления муниципальным имуществом и объектами налогооблагаемой базы, организовать системную работу по повышению квалификации муниципальных кадров, ориентируясь при этом на высокопрофессиональные учебные центры и учебные программы с большим объемом прикладного и тренингового компонента.
Переход от этапа оптимизации территориальной основы местного самоуправления, разграничения и уточнения полномочий местных властей и межбюджетных отношений к этапу комплексного программно-целевого управления устойчивым развитием муниципалитетов и территорий требует адекватного научного обеспечения. Необходимо выработать научные критерии и индикаторы устойчивого развития муниципальных образований применительно к каждому их типу; на основании анализа созданных методологий и методик разработки и реализации программ комплексного социального развития муниципалитетов определить оптимальные; выработать основанные на научном анализе критерии реальных финансовых потребностей для осуществления полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий в разрезе субъектов Российской Федерации; проработать вопросы оптимизации налоговой системы, в том числе с использованием методов математического моделирования и многое другое. Необходим сбор, анализ и распространение (пропаганда) образцов лучшей практики деятельности местных властей. Необходима отработка в "пилотных" муниципалитетах разных типов оптимальной методологии и методики составления и реализации планов и программ устойчивого и комплексного развития. Обнадеживает в связи с этим известие о создании в 2007 году в системе Российской академии наук НИИ комплексных исследований муниципалитетов, работа которых, надеемся, будет отвечать вызовам и потребностям времени Бабичев Игорь. Некоторые итоги муниципальной реформы и направления развития местного самоуправления// Муниципальная власть, № 6, 2007. - С. 77-78. .
Из всех вышеперечисленных проблем и путей развития хотелось бы выделить усовершенствование межбюджетных отношений, увеличение доходных источников и сбалансированность местных доходов и расходов, так как финансы местного самоуправления являются одной из важнейших основ, которые влияют на благосостояние муниципальных образований, их населения и всей страны в целом.