В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.
С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта (признании его недействующим, противоречащим закону полностью или в части) вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции.
С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.
В соответствии с пунктом 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Компетенция Конституционного Суда РФ определена в статье 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. №1-ФКС «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этой компетенцией Конституционный Суд РФ:
Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности в соответствии со статьями 24 ,26, 27 ГПК.
К компетенции районного суда относятся заявления, в которых оспариваются нормативные правовые акты, не указанные в статьях 26,27 ГПК. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный акт.
Требования к заявлению установлены в статье 131 ГПК. Кроме того, заявление должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.
К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного акта с указанием, каким средством массовой информации и когда он был опубликован.
Подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого акта.
Если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, судья отказывает в принятии заявления.
Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является обязательным для суда и признание требования субъектом, принявшим нормативный акт.
Если суд признает, что нормативный акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В противном случае суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени.
Решение суда о признании нормативного акта недействительным влечет за собой утрату силы этого акта, а также других нормативных актов, которые основаны на признанном недействительном нормативном акте или воспроизводящим его содержание.
Решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Повторным принятием такого же акта решение суда не может быть преодолено.
О.А. Еремина, помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда
АПР: Нередко предметом судебного спора становится проверка юридической силы (обязательности) правового акта. Сама по себе возможность судебного оспаривания нормативных документов — это существенный признак становления гражданского общества и правового государства. При подаче иска об оспаривании правового акта нужно выяснить, обладает ли он свойством нормативности или нет. Важным критерием различения нормативных актов от ненормативных является содержание их предписаний и способ регулирования соответствующих отношений. В статье анализируется сложившаяся арбитражная практика по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 АПК РФ, в ней определены условия для обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения анализируемой категории дел. Некоторые вопросы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее — Информационное письмо Президиума ВАС РФ N 80). Однако, несмотря на такое детальное регулирование в судебной практике возникают вопросы об особенностях применения отдельных процессуальных институтов в процессе рассмотрения дела о признании недействующими нормативных правовых актов.
Установление свойства нормативности в оспариваемых правовых актах
При рассмотрении споров о законности нормативных правовых актов, выделенных в самостоятельную категорию судебных дел, арбитражные суды сталкиваются с целым рядом проблем. Анализ судебной практики показывает, что одним из самых сложных вопросов при рассмотрении таких дел является установление природы (характера) оспариваемого правового акта. Это связано с определением подведомственности дела арбитражному суду и с самим характером объекта судебного нормоконтроля, от которого зависит процедура рассмотрения данного дела. В главах 23 и 24 АПК РФ установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов должно быть отнесено к компетенции арбитражных судов федеральным законом. Поэтому во многих судебных постановлениях содержится вывод о том, что основанием для отмены решений судов является отсутствие в них оценок характера оспариваемого правового акта (постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 N 1082/07; постановление ФАС СКО от 13.03.2006 N Ф08-455/2006 ).
Под правовым актом понимается письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, должностными лицами от имени указанных органов), направленный на регулирование общественных отношений и имеющий обязательный характер. Возникающие у судей сложности при установлении характера правового акта связаны с отсутствием ясного и четкого, законодательно закрепленного определения нормативного правового акта. Частично этот пробел был восполнен в постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Согласно этому документу, нормативно-правовой акт — это "письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение". Таким образом, норма права характеризуется следующими признаками: является общеобязательным правилом поведения, которое устанавливается либо санкционируется государством; носит общий характер, неперсонифицирована и рассчитана на многократное применение; формально определена; обеспечивается государственным принуждением.
В своей практике суды также используют определение, изложенное в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Здесь отмечено, что нормативно-правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Но при этом следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, что особенно характерно для муниципального нормотворчества.
В юридической литературе встречаются противоречивые определения нормативного акта и критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Так, нельзя согласиться с тем, что свойством нормативности того или иного акта является его принятие только уполномоченным органом власти или должностным лицом (). Признавая в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, необходимо учесть и то, что это скорее признак законности нормативного акта, а не его существенный признак как правового акта. Судебная практика показывает, что вплоть до признания такого акта недействующим он может применяться для регулирования соответствующих отношений, а его неисполнение влечет установленную законом ответственность (решения арбитражных судов Республики Хакасия от 31.07.2006 N А74-2083/2006, Республики Саха (Якутия) от 29.07.2003 N А58-1198/2003, Кировской области от 21.11.2003 N А28-10000/03-289/13 ).
Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права (). Но если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Полагаем, что отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний. Об этом свидетельствует и практика нормативного регулирования (федеральные законы от 04.11.2006 N 186-ФЗ "О создании Арбитражного суда Пермского края", от 04.10.2003 N 130-ФЗ "О создании Северного районного суда города Орла" и др.). Для пояснения нашей позиции остановимся подробнее на данном признаке нормативных актов.
Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере. Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 N А53-35044/2005-С5-5 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 N 913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006 N Ф08-2349/2006-967А ). Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы — это действие однократное.
По другому делу ФАС СКО в постановлении от 16.06.2005 N Ф08-2518/2005 прямо указал на отсутствие такого признака оспариваемого правового акта, как неоднократность его применения. Предметом спора являлся п. 4 постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 N 931 "О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города". В оспариваемой части этого акта было указано, что районные муниципальные учреждения в сфере жилищно-коммунального хозяйства города являются правопреемниками по бюджетным долгам третьих лиц; акты приемки-передачи бюджетных долгов утверждаются главой администрации соответствующего района. Суд сделал вывод о том, что п. 4 этого постановления носит индивидуальный характер. Он рассчитан на единовременное применение названными в нем лицами.
Следуя этой логике, документы, изданные в форме нормативных правовых актов, но рассчитанные на применение в одном случае (например, о создании или ликвидации какой-либо организации, учреждения и др.), являются нормативно-правовыми в формальном смысле. Следовательно, их можно оспаривать с помощью процедуры судебного нормоконтроля. Но исследуя содержание нормативных правовых актов, нельзя не заметить их высокую общественную значимость, которая не может быть присуща ненормативным актам, направленным на индивидуальных субъектов и затрагивающим только их интересы. Поэтому следует признать, что в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.
Так, в Арбитражном суде Удмуртской Республики было рассмотрено дело об оспаривании ООО СП "Эколог" постановления главы администрации г. Глазова от 30.12.2004 N 350/5 "О ценах на услуги ООО СП "Эколог", оказываемые организациям, финансируемым из бюджета". Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований было отказано в связи с пропуском срока обжалования. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Уральского округа установил, что оспариваемый акт содержит властные предписания в области ценообразования для ООО СП "Эколог" и пользующихся его услугами организаций, финансируемых из бюджета. В качестве характерной особенности этого оспариваемого акта была указана его направленность на неоднократное применение. Он продолжал действовать независимо от того, возникли или прекратились правоотношения между ООО СП "Эколог" и конкретным потребителем. Поэтому суд кассационной инстанции сделал вывод, что оспариваемый акт по своей природе является нормативным и подлежит рассмотрению по правилам гл. 23 АПК РФ (постановление ФАС УО от 10.10.2006 N Ф09-462/06-С4 ).
Аналогичные доводы были приведены ФАС Северо-Западного округа, который выявил признаки нормативности в оспариваемом постановлении Региональной энергетической комиссии Республики Карелия от 27.02.2004 N 13 "О плате за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии". Суд первой инстанции прекратил производство по делу, посчитав недоказанным факт нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя, а также в связи с пропуском срока подачи заявления согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Северо-Западного округа указал на неправомерное рассмотрение спора в порядке гл. 24 АПК РФ. Оспариваемым постановлением РЭК была установлена плата за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии для обеспечения надежной и бесперебойной работы подстанции N 18, исходя из чего осуществлялись расчеты с заявителем и другими суб-абонентами. Следовательно, в этом постановлении не был четко определен субъектный состав, а лишь указывалось наименование субъекта тарифного регулирования. Кроме того, в нем устанавливалась плата за передачу электрической энергии не-определенному кругу лиц, содержались предписания обязательного характера, рассчитанные на неоднократное применение. Все эти обстоятельства позволили суду кассационной инстанции отнести постановление РЭК от 27.02.2004 N 13 к числу нормативных правовых актов, а дело направить на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 01.02.2007 N?А26-4493/2006 ).
Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного числа лиц и обладают свойством обще-обязательности.
Так решением арбитражного суда первой инстанции был признан недействующим п. 1 постановления главы администрации г. Волгодонска Ростовской области N 101 от 23.01.2004. В оспариваемом пункте постановления был фактически отменен публичный сервитут, предоставляющий право проезда через земельный участок, арендованный ООО "Рынок Центр". Учитывая, что этот сервитут установлен в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ для прохода и проезда через земельный участок и в интересах местного населения, решение о его отмене должно приниматься органом местного самоуправления с соблюдением п. 2 ст. 48 ЗК РФ. Но администрация г. Волгодонска Ростовской области не представила суду доказательства того, что публичный сервитут отменен в связи с отсутствием в нем общественной необходимости. Поэтому законность решения суда первой инстанции была подтверждена постановлением ФАС СКО от 03.05.2005 N Ф08-686/2005.
По другому судебному делу предметом оспаривания стали действия администрации МО "Город Арсеньев" и ОВД г. Арсеньева, связанных с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО "Город Арсеньев" от 01.10.2004 N 314 "Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева". ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06 ).
При разбирательстве спора о признании недействующим решения городской думы МО "Город Краснодар" от 26.05.2005 N 68 "Об утверждении красных линий улицы имени Володи Головатого между улицей имени Кирова и улицей имени Фрунзе в г. Краснодаре" судом было установлено, что оспариваемый правовой акт является нормативным. Дело рассматривалось в порядке гл. 23 АПК РФ и в удовлетворении заявления было отказано. Решение суда поддержал ФАС СКО в постановлении от 11.04.2007 N Ф08-1460/2007 .
Приведенные примеры из судебной практики подтверждают вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права, а все иные выделяемые признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта.
Важно заметить, что аналогичный вывод прозвучал в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 442-О , где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта. Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (). Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лиц, приводить к определенным правовым последствиям, что в конечном счете определяет высокую общественную значимость документа.
Если признать, что единственным существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, то такие критерии разграничения нормативных актов от ненормативных, как внутренняя структура, форма выражения, порядок принятия, вступление в силу и доведение до сведения правоприменителей не имеют принципиального значения. Само по себе соответствие правового акта по указанным критериям форме и процедуре принятия нормативных актов (например, наименование акта, государственная регистрация, опубликование в официальном издании и др.) еще не свидетельствует о наличии в нем правовых норм. Но само содержание предписаний и способ регулирования отношений действительно являются критериями различения нормативных актов от ненормативных, так как указывают на присутствие нормы права.
Именно такого подхода к определению нормативного характера правовых актов придерживается ВАС РФ, что можно проиллюстрировать на следующем примере. В своем решении от 06.03.2007 о признании частично не действующим письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 он указал, что текст оспариваемого письма содержит следующие положения: "...Налоговая база определяется исходя из полной стоимости произведенных строительных работ, включая работы, выполненные собственными силами налогоплательщика, и работы, выполненные привлеченными подрядными организациями". Следовательно, это письмо устанавливает с учетом подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ обязательные правила формирования налоговой базы при выполнении налогоплательщиками строительно-монтажных работ для собственного потребления. Кроме того, ФНС России сопроводительным письмом от 25.01.2006 N ММ-6-03/63@ направила оспариваемое письмо Минфина России N 03-04-15/01 всем нижестоящим налоговым органам для использования в работе и информирования о нем налогоплательщиков. Это предполагает в принципе многократное применение содержащегося в нем предписания, которое будет использоваться в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля и следовательно порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц.
Кроме того, ВАС РФ при рассмотрении данного дела установил, что оспариваемое письмо Минфина России нарушает права и законные интересы заявителя по делу ОАО "Чепецкий механический завод": "Как следует из описательной части решения Межрайонной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам по Удмуртской Республике от 26.09.2006 N 12-46/68, оспариваемое обществом положение письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 фактически было применено в отношении общества при проведении камеральной налоговой проверки декларации по налогу на добавленную стоимость за июнь 2006 года". При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что письмом Минфина России установлена правовая норма (правило поведения), обязательная для неопределенного круга лиц, что является признаком нормативного правового акта. Поэтому оспариваемое положение этого письма должно быть "квалифицировано в качестве нормативного правового предписания, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов".
ВАС РФ не ограничился констатацией того, что предмет оспаривания — письмо, а издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Судом были установлены обстоятельства, свидетельствующие о применении оспариваемого письма для нормативного регулирования общественных отношений (решение ВАС РФ от 06.03.2007 N 15182/06 ).
Аналогично был рассмотрен ВАС РФ вопрос о правовом характере письма ФНС России от 26.10.2004 N 09-0-10/4223 "К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц". Этим письмом юридическое лицо обязывалось представлять в регистрирующий орган заявление по форме NР14001, подписанное прежним руководителем юридического лица. В своем решении ВАС РФ указал, что оспариваемое письмо ФНС России устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Несоблюдение указанного требования может повлечь последствия в виде отказа в регистрации на основании представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом. Это является нарушением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и возлагает на них дополнительные обязанности (решение ВАС РФ от 29.05.2006 N 2817/06 ).
Однако, такой подход выдерживается не всегда и встречаются случаи противоположной судебной практики. Так, в ВАС РФ поступило заявление ООО "Винный мир" о признании недействующим абз. 12 п. 18 приказа ФТС России от 11.06.2004 N 663 "Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии". Оспариваемым положением предусмотрено, что при проведении специальной таможенной ревизии члены ревизионной комиссии имеют право брать пробы и образцы товаров, необходимые для исследования (ст. 383 ТК РФ), порядок взятия проб и образцов определяется ТК РФ и нормативными правовыми актами ГТК России. При рассмотрении дела ВАС РФ установил, что письмом Минюста России от 06.07.2004 N 07/6472-ЮД приказ ФТС России от 11.06.2004 N 663 был признан не нуждающимся в государственной регистрации, поскольку он имеет организационный характер и не содержит правовых норм. В решении ВАС РФ от 08.11.2006 N 12146/06 указано, что оспариваемый акт как не прошедший государственную регистрацию не влечет установления обязательных для заявителя предписаний и правил поведения и, следовательно, не может нарушать права и законные интересы заявителя. В связи с этим был сделан вывод об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании недействующим данного приказа ФТС России.
Из приведенного примера видно, что ВАС РФ решил вопрос о правовом характере оспариваемого акта без исследования фактических обстоятельств дела о нарушении оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя и не провел анализа содержания оспариваемых положений.
В данном аспекте интерес представляет недавно высказанная позиция самого Минфина России по поводу его разъяснений и того, стоит ли ими руководствоваться на практике как нормативными актами. В письме от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138 "О разъяснении положений статьи 34.2 НК РФ" было отмечено, что письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм и не являются нормативными правовыми актами. Разъяснения Минфина России не подлежат обязательной публикации. Публикуются такие разъяснения в неофициальном порядке. Также пояснялось, что письменные разъяснения Минфина России и Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, имеют информационно-разъяснительный характер. Они должны восприниматься наряду с другими публикациями специалистов в этой области и не препятствуют заинтересованным лицам руководствоваться нормами налогового законодательства в иной трактовке, отличной от изложенной Минфином России.
В целом полагаем, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами весьма подвижна, не всегда выражена четко и определенно. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными, в отсутствии исчерпывающего перечня вопросов, регулируемых нормативными и ненормативными актами соответственно, а также во многих сходных чертах обеих разновидностей правовых актов. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом спорном случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий.
Применение обеспечительных мер по делам об оспаривании правовых актов
Дела о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества. При этом отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях, что предопределяет специфику процесса по делу об оспаривании нормативных правовых актов. Данная часть статьи посвящена рассмотрению некоторых процессуальных особенностей рассмотрения дел этой категории.
Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления о признании недействующим нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта. В комментариях к этой статье отмечалось, что данная норма не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта (). Исходя из такого толкования, арбитражные суды признавали, что по ходатайству участвующих в деле лиц приостановление действия оспариваемого акта возможно (постановления ФАС МО от 21.02.2005 N КА-А41/358-05, ФАС ПО от 22.03.2006 N А06-2626У/3-23К/05 ). Также суды признавали возможность принятия иных видов обеспечительных мер, например, запрета на исполнение оспариваемого акта (постановления ФАС ЗСО от 12.11.2003 N Ф04/5718-1087/А70-2003, от 12.11.2003 N Ф04/5717-1086/А70-2003 ).
В то же время в п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80 разъяснено, что на основании данной статьи по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта. ВАС РФ однозначно признал, что такое приостановление невозможно ни автоматически, ни по ходатайству лиц, участвующих в деле. Но правомерность такого толкования ч. 3 ст. 193 АПК РФ ставится под сомнение в научной литературе (), в связи с чем рассмотрим этот вопрос подробнее.
Существенными признаками нормативного акта являются его общеобязательность и неперсонифицированность. В случае применения арбитражным судом обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта суд лишает нормативный акт указанных признаков. На основании определения суда о принятии обеспечительной меры из сферы регулирования нормативного акта (причем пока не признанного судом недействующим, т.е. еще обладающего юридической силой) исключается лицо, оспаривающее нормативный акт. Для иных же участников регулируемых общественных отношений оспоренный акт обязателен и подлежит исполнению.
Аналогичная ситуация возникает и в случае принятия судом иных видов обеспечительных мер, например, приостановления исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций, основанного на оспариваемом нормативном акте. В итоге происходит исключение конкретного лица из сферы правового регулирования нормативного акта, еще не признанного судом незаконным.
Исходя из этих рассуждений, следует признать, что в отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.
Отказ от заявленных требований и их признание органом (лицом), принявшим оспариваемый акт
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов имеются особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (постановления ФАС УО от 18.06.2003 N Ф09-1723/03-АК; ФАС ВВО от 19.07.2007 N А79-1092/2007 ).
Так, при рассмотрении дела о признании частично недействующим решения Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" от 28. 12.2004 N 17/12-235 одним из заявителей по делу был заявлен отказ от требований (дело А29-13595/05А). Суд со ссылкой на п. 8 ст. 194 АПК РФ рассмотрел дело по существу и принял решение о признании оспариваемого нормативного акта недействующим.
В практике арбитражных судов заявители редко прибегают к возможности отказаться от заявленных требований по делу о признании недействующим нормативного правового акта. Имеющиеся единичные случаи отказа от требования касаются в основном уже утративших силу нормативных правовых актов, т.е. отмененных органами или должностными лицами их принявшими (постановления ФАС ДО от 27.09.2006 N Ф03-А24/06-2/2009; ФАС СКО от 14.12.2006 N Ф08-6250/2006 ).
Оспаривание утративших силу нормативных правовых актов
Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.
Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта (). Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.
Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.
Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта (постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 26.10.2006 N А41-К2-10633/06 ).
Пределы компетенции суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.
Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных его положений, суд вправе выйти за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.
Так, при проверке законности и обоснованности решения суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права. Предметом спора по делу являлись пункты 1.1 и 2.2 постановления мэра г. Краснодара от 29.04.1999 N 707 "Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка" и приложение N 1 к этому постановлению мэра. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений судом первой инстанции было установлено, что постановление издано не-уполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме.
ФАС Северо-Кавказского округа изменил это решение суда, признав недействующими пункты 1.1 и 2.2 оспариваемого постановления и приложение N 1 к нему, т.е. решение было приведено в соответствие с объемом заявленных требований по делу (постановление ФАС СКО от 26.09.2006 N Ф08-4698/2006 ).
Из смысла положений ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции РФ, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов (постановления ФАС ВСО от 05.05.2004 N А19-14896/03-36-Ф02-1282/04-С1; ФАС ДО от 17.03.2006 N Ф03-А51/06-2/230 ). В постановлениях арбитражных судов кассационной инстанции указывается, что ссылка на несоответствие Конституции РФ нормативного правового акта при решении вопроса о его законности (а не конституционности) неправомерна, поскольку проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ не отнесена к компетенции арбитражных судов. Впрочем указание в решении арбитражного суда на проверку оспариваемого акта Конституции РФ нарушением норм процессуального права, влекущего принятие неправильного решения, не признается.
Рассмотренное ограничение полномочий арбитражного суда следует признать правомерным.
Вопрос о праве арбитражного суда давать оценку конституционности нормативных правовых актов, инициирован теоретической дискуссией о тождественности содержания понятий "конституционность" и "законность" (). Если исходить из признания различия этих терминов, то конституционность нормативного правового акта — это установленное соответствие его содержания Конституции РФ. Законность же представляет собой явление более частного порядка, предполагая проверку нормативного правового акта на соответствие закону. Эта позиция была отражена в постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П, от 11.04.2000 N 6-П и от 27.01.2004 N 1-П . Согласно правовым позициям КС РФ, компетенция судов общей юрисдикции в делах о нормоконтроле ограничивается установлением законности нормативных правовых актов. КС РФ подчеркнул недопустимость "вторжения" судов общей юрисдикции в оценку конституционности нормативных актов при осуществлении нормоконтроля. Хотя в указанных постановлениях КС РФ не рассматривал вопросы полномочий арбитражных судов в делах о нормоконтроле, но из ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что данная позиция нашла отражение в процессуальном законодательстве.
Предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов
В предмет доказывания по данной категории дел входят обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192 АПК РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ, при рассмотрении этих дел суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом.
При применении данной нормы следует учитывать, что суд проверяет содержание нормативного акта или его части на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не касается вопроса соответствия нормативного акта законодательству в момент его принятия. Следовательно, соответствие оспариваемого акта законодательству при его принятии не свидетельствует о его законности в момент рассмотрения дела судом.
Например, при подаче заявления о признании недействующим решения думы Черемховского муниципального образования от 20.09.2001 N 18/4-ДГ "О коэффициентах расчета арендной платы за землю на 2001-2002 годы" в части установления договорного коэффициента при расчете арендной платы за земельные участки для размещения рынков, заявитель указал на несоответствие указанного нормативного акта ст. 21 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" (далее — Закон о плате за землю), а также ст. 22 и 65 ЗК РФ.
Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано на том основании, что установление размера арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов было произведено в соответствии с Законом о плате за землю. Ссылки на несоответствие решения думы ст. 22 и 65 ЗК РФ не приняты судом в связи с тем, что оспариваемый акт принят до вступления ЗК РФ в действие (). Следовательно, ЗК РФ не может быть применим к спорным правоотношениям.
В постановлении кассационного суда было указано, что поскольку оспариваемый нормативный акт подлежит применению к правоотношениям, возникшим после 30.10.2001 — даты вступления в действие ЗК РФ, гл. 23 АПК РФ не содержит препятствий к проверке акта на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему во времени одновременно с проверяемым актом. Таким образом, суд первой инстанции неправомерно уклонился от проверки решения думы Черемховского муниципального образования на соответствие ст. 22 и 65 ЗК РФ. Решение суда было отменено, а оспариваемый нормативный акт признан недействующим как несоответствующий ст. 21 Закона о плате за землю, п. 4 ст. 22 и п. 3 ст. 65 ЗК РФ (постановление ФАС ВСО от 04.12.2003 N А19-15849/02-28-Ф02-4173/03-С1 ).
Установление соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включает в себя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, установленного в законодательстве.
Например, специальный порядок для принятия нормативных правовых актов предусмотрен в ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, на что обращают внимание арбитражные суды (решение Арбитражного суда Пермского края от 14.09.2004 N А50-24720/2004-А11; постановления ФАС ВВО от 31.10.2006 N А29-13595/2005А; ФАС ЦО от 17.06.2005 N А36-243/2005 ).
В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, а конкретный перечень документов формируется, исходя из предмета спора (финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч.).
Например, государственное предприятие "Зерноградмежрайводоканал" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 2 и 4 решения собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21.02.2006 N 2, которым были изменены тарифы на оказываемые заявителем услуги. В соответствии с оспариваемым решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 1 января 2006 года в сторону их уменьшения. Однако, при рассмотрении дела судом установлено, что по договору с администрацией городского поселения заявителю по делу возмещается разница в тарифах и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного, судом был сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения собрания депутатов городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда в удовлетворении заявленных требований было отказано (решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2006 N?А53-3669/2006-С5-5 ).
В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов государственных и муниципальных органов, заявитель должен подтверждать факты нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 АПК РФ). Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим.
Объем правового регулирования, осуществляемый отдельным органом или должностным лицом — это есть полномочия, составляющие его компетенцию на осуществление какой-либо деятельности, в частности, нормотворческой. Предел нормативного регулирования и полномочия правотворческого органа неотделимы друг от друга, и нарушение объема правового регулирования одновременно означает нарушение компетенции правотворческого органа.
Так, при рассмотрении дела о признании недействующим п. 7.2 Правил приема сточных вод в систему коммунальной канализации г. Верещагино и п. 2 приложения N 1 к Правилам приема сточных вод, утв. решением земского собрания г. Верещагино от 20.11.2003 N 31/261, судом было установлено, что оспариваемые положения нормативного акта приняты с нарушением компетенции (постановление ФАС УО от 26.07.2005 N Ф09-3176/05-С7 ). Согласно п. 7.2 вышеназванных Правил, общая сумма платы в месяц за превышение норм предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах не может превышать суммы основной платы абонентов в месяц за прием сточных вод в систему коммунальной канализации (кроме концентрированных стоков, сбрасываемых непосредственно на очистные сооружения автотранспортом). Однако, постановлениями Правительства РФ от 12.02.1999 N 167, от 31.12.1995 N 1310 и указом губернатора Пермского края от 29.08.2003 N 167, регулирующими порядок взимания платы за пользование системами коммунального водоснабжения и канализации, не предусмотрено полномочий органов местного самоуправления устанавливать либо изменять порядок взимания, расчета и размер платежей за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований.
При определении полномочий того или иного органа или должностного лица необходимо иметь в виду положения законодательства, устанавливающие исключительную компетенцию органов власти или должностных лиц. Например, в ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определена исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Однако, нередко данная норма Закона нарушается.
Так арбитражным судом признан недействующим п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района от 14.03.2003 N 184 "Об индексации ставок земельного налога в 2003 году". Указанным распоряжением были введены единые ставки земельного налога, подлежащие применению в 2003 г. Согласно п. 3.1 распоряжения, налоги на земли, расположенные вне населенных пунктов (промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и т.д.), взимаются по ставке 4147 руб./га. В решении суда указано, что оспариваемый п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района принят исполнительным органом местного самоуправления в противоречие действующему законодательству, т.к. у исполнительного органа местного самоуправления отсутствуют полномочия вводить на территории муниципального образования ставки земельного налога (решение Арбитражного суда Кировской области от 21.11.2003 N А28-1001/03-290/13 ).
Таким образом, в предмет доказывания по анализируемой категории дел входят следующие обстоятельства:
В резолютивную часть решения суда об оспаривании нормативного правового акта должно входить указание на признание данного акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем отказывается в удовлетворении заявления, либо на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 АПК РФ). В случае, если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений (по-становления ФАС ВСО от 07.09.2004 N А69-435/04-12-5-Ф02-3601/04-С1; ФАС СКО от 02.10.2006 N Ф08-3849/2006 ). Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 АПК РФ обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.
Согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ, в случае признания нормативного правового акта недействующим, он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Таким образом, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.
Решение суда затрагивает права не только участвующих в деле лиц, но и интересы неопределенного числа субъектов, поэтому обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел. Следовательно, требует дальнейшей разработки вопрос о единообразных подходах к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействующим нормативного правового акта.
*1) См., например: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 17.
*2) Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000. С. 12; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32-33.
*3) См. определение КС РФ от 20.10.2005 N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
*4) Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003. С. 523.
*5) См.: Абушенко А.В. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: Практика арбитражных судов. М., 2006.
*6) Определение КС РФ от 12.07.2006 N 182-С "По жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
*7) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 58; Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. N 8; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 155.
*8) Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ЗК РФ вводится в действие со дня его официального опубликования. Текст этого закона был опубликован в "Российской газете" от 30 октября 2001 г. N 211-212.
Актов действующее законодательство не устанавливает, таким образом, эти акты могут быть обжалованы в любое время в период их действия. Не могут быть обжалованы недействующие нормативные правовые акты.
в суд общей юрисдикции
Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления, или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации , законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций, обжалуются в суд (п. 2 ч. 1 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
Решение суда по оспариванию нормативного правового акта может быть в течение 30 дней обжаловано в кассационном порядке в Московский областной Суд Российской Федерации. Обжалование в надзорном порядке производится в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в срок до шести месяцев, исчисляемый со дня следующего за днем вступления в силу судебного акта.
Обжалование нормативных правовых актов
в арбитражный суд
Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражные суды рассматривают дела связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Таким образом, под контроль арбитражного суда попадают только нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона - нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления при условии, что:
Проверка таких актов осуществляется на предмет их соответствия федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (за исключением Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ); такие акты затрагивают интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. проверка таких актов федеральным законом прямо отнесена к компетенции арбитражного суда.
Подача заявления в арбитражный суд об оспаривании нормативного правового акта регулируется статьями 125, 126, 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
(Извлечения из Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации)
Статья 125. Форма и содержание искового заявления
1. Исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. Исковое заявление подписывается истцом или его представителем.
2. В исковом заявлении должны быть указаны:
1) наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
2) наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя ;
3) наименование ответчика, его место нахождения или место жительства;
4) требования истца к ответчику со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, а при предъявлении иска к нескольким ответчикам - требования к каждому из них;
5) обстоятельства, на которых основаны исковые требования, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;
6) цена иска, если иск подлежит оценке;
7) расчет взыскиваемой или оспариваемой денежной суммы;
8) сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
9) сведения о мерах, принятых арбитражным судом по обеспечению имущественных интересов до предъявления иска;
10) перечень прилагаемых документов.
В заявлении могут быть указаны и иные сведения, в том числе номера телефонов, факсов, адреса электронной почты, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайства об истребовании доказательств от ответчика или других лиц.
3. Истец обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении.
Статья 126. Документы, прилагаемые к исковому заявлению
К исковому заявлению прилагаются:
1) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;
2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и в размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;
4) копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
5) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления;
6) копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска;
7) документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
8) проект договора , если заявлено требование о понуждении заключить договор.
Статья 193. Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим
1. Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса.
1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;
3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями;
4) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;
5) требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;
6) перечень прилагаемых документов.
2. К заявлению прилагаются документы, указанные в пунктах 1 - 5 статьи 126 настоящего Кодекса, а также текст оспариваемого нормативного правового акта.
3. Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
ПОРЯДОК СУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЙ) ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Решения органов государственной власти (или индивидуальные правовые акты), а также действия (бездействия) органов государственной власти и их территориальных органов могут быть обжалованы как в суд общей юрисдикции, так и в арбитражный суд.
Действующим законодательством установлен трехмесячный срок для обращения в суд с подобными заявлениями, который исчисляется со дня, когда гражданину стало известно о нарушенном праве.
Обжалование решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления в суд общей юрисдикции
Подобные заявления подаются в районные суды (суды общей юрисдикции) по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
(Извлечения из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации )
Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений
Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
Статья 247. Порядок обращения в суд
1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.
В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).
2. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего
1. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
2. Заявление подается в суд по подсудности, установленной статьяминастоящего Кодекса. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
4. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства
К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд
1. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.
2. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Обжалование решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления в арбитражный суд
(Извлечения из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)
Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:
2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными
1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
4. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Статья 199. Требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными
1. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса.
В заявлении должны быть также указаны:
1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) указанного должностного лица.
(в ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 225-ФЗ)
2. К заявлению прилагаются документы, указанные в статье 126 настоящего Кодекса, а также текст оспариваемого акта, решения.
К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств указанному должностному лицу и другой стороне исполнительного производства.
3. По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Нормативный правовой акт – документ, содержащий обязательные предписания для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение.
Можно выделить следующие правила по дачи заявления по делам об оспаривании НПА:
· правом на подачу заявления обладают организации; граждане-предприниматели; прокурор; органы гос.власти РФ, органы гос.власти субъектов РФ; органы местного самоуправления;
· НПА должен быть в установленном порядке принят и опубликован;
· Оспариваемый НПА или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
· Оспариваемый НПА противоречит закону или НПА, имеющему большую юридическую силу.
Заявление об оспаривании НПА Федеральной налоговой службы, Федеральной службы в области таможенного дела может быть подано в ВАС РФ.
Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого НПА. Указанное положение исключает возможность применения обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого правового акта.
Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле.
Судьей арбитражного суда производятся действия по подготовке дела к судебному разбирательству. После подготовки дела судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству, которое направляется лицам, участвующим в деле.
Дела об оспаривании НПА рассматриваются коллегиальным составом судей. При рассмотрении этих дел не допускается участие арбитражных заседателей. Срок рассмотрения этих дел – не более 2 месяцев со дня поступления заявления в суд. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей гос.органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснения. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству. Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа.
При рассмотрении дел об оспаривании НПА арбитражный суд осуществляет проверку этого акта или его отдельных положений на предмет его соответствия ФКЗ, ФЗ и иному НПА, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица по принятию оспариваемого нормативного акта. В качестве примера НПА, имеющего большую юридическую силу, можно привести постановление Правительства РФ по отношению к инструкции Федеральной налоговой службы и т.п.
Проверка законности оспариваемого НА не может быть осуществлена несколькими судами, поэтому АПК предусмотрено правило о прекращении производства по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям оспариваемый акт.
Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании НПА, от своего требования не может быть принят арбитражным судом, который должен рассматривать дело по существу.
По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает следующие решения:
· об отказе в удовлетворении заявления и признании оспариваемого акта или его отдельных полномочий соответствующими иному НПА, имеющему большую юридическую силу;
· об удовлетворении заявления и признании оспариваемого НПА или его отдельных положений не соответствующими иному НПА, имеющему большую юридическую силу.
Указанные виды решений подробно излагаются в резолютивной части решения. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании НПА вступает в законную силу немедленно после его принятия, соответственно, такое решение не подлежит обжалованию в апелляционную инстанцию. Решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
В ч.6 ст.195 АПК содержится правило о направлении копий решения по делу об оспаривании НПА. Решение арбитражного суда направляется в официальное издание гос.органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей НПА оспорен, и подлежит немедленному опубликованию. Кроме того, решение подлежит опубликованию в Вестнике ВАС РФ.
Здравствуйте, уважаемые читатели! Давайте разберем как оспорить нормативный правовой акт (это может быть закон, указ, постановление) в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.
Нормативный правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативный правовой акт — это, в первую очередь, закон, указ, постановление и другие формы.
НПА устанавливает правовые нормы в отношении неопределенного круга лиц. Это его отличие от ненормативного правового акта, который издается по определенному поводу или конкретному вопросу и который касается конкретных субъектов. Если еще упрощать, то можно сказать, что нормативный акт рассчитан на «многоразовое» применение, а ненормативный акт — на «одноразовое» применение. Хотя так говорить не совсем точно.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» содержит указание на признаки нормативного и ненормативного акта.
Оспаривание нормативного правового акта (закона, указа, постановления) происходит в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС).
Однако давайте вспомним как это было до принятия КАС.
Ранее Арбитражный Процессуальный кодекс содержал главу «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» . Естественно, что рассмотрению в Арбитражном суде подлежали только дела затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Аналогично, в Гражданском Процессуальном кодексе была глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».
В настоящее время соответствующих положений в ГПК и АПК исключены.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации был введен в действие с 15 сентября 2015 года. Некоторые его положения были введены в действие позже, но в настоящее время они все действуют.
Первым делом необходимо определиться с подсудностью дела об оспаривании НПА.
Подсудность определяется главой 2 КАС, в частности ст. 20, 21 КАС.
Дела об оспаривании НПА рассматривают суды общей юрисдикции разных уровней (региональные суды субъектов РФ, Верховный суд РФ). Т.е. дела об оспаривании нормативных правовых актов не рассматриваются арбитражными судами.
Общим правилом установлено, что лица участвующие в деле, доказывают те обстоятельства на которые они ссылаются. Это правило установлено КАС. Однако по делам об оспаривании
законности нормативных правовых актов
бремя доказывания возлагается на соответствующие орган. При этом
лица, обратившиеся в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта, обязаны:
