Текст статьи 4.5 КоАП РФ в новой редакции.

1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о геодезии и картографии, о наименованиях географических объектов, патентного, антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.8, 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 12.30 настоящего Кодекса), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о потребительском кредите (займе), о кредитных историях, о государственном регулировании цен (тарифов), о естественных монополиях, об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, о рекламе, об электроэнергетике, о теплоснабжении, в сфере водоснабжения и водоотведения, о газоснабжении, о лотереях, законодательства о физической культуре и спорте (в части, касающейся нарушения требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях), о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (в части, касающейся нарушения требований к организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах при заключении пари на официальные спортивные соревнования и проведении иных азартных игр), о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, об организации и о проведении азартных игр, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг, страхового законодательства, законодательства о клиринговой деятельности, об организованных торгах, об инвестиционных фондах, о негосударственных пенсионных фондах, законодательства Российской Федерации о кредитной кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях, о ломбардах, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, законодательства Российской Федерации о национальной платежной системе, а также за нарушение трудового законодательства, иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.4 настоящего Кодекса), порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, законодательства в сфере государственного оборонного заказа (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.1, частями 1, 2 и 2.1 статьи 14.55, статьями 14.55.1, 14.55.2, 15.37, 15.40, 19.4.2, частью 7.1 статьи 19.5, частью 2 статьи 19.7.2 настоящего Кодекса), о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29-7.32, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса), законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса), об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, о пожарной безопасности, о промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исполнительном производстве, об иностранных инвестициях на территории Российской Федерации, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также за административные правонарушения против порядка управления (в части непредставления или несвоевременного представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа) по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее - Таможенный союз) и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации о бухгалтерском учете по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации о политических партиях (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.64-5.68 настоящего Кодекса), о несостоятельности (банкротстве) по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.27.1 настоящего Кодекса) и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции - по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения. (Часть дополнена со 2 ноября 2002 года Федеральным законом от 30 октября 2002 года N 130-ФЗ; дополнена с 19 июля 2003 года Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 94-ФЗ; дополнена с 1 января 2004 года Федеральным законом от 11 ноября 2003 года N 138-ФЗ; дополнена с 1 октября 2004 года Федеральным законом от 20 августа 2004 года N 118-ФЗ; дополнена с 1 апреля 2005 года Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ; дополнена с 9 января 2006 года Федеральным законом от 27 декабря 2005 года N 193-ФЗ; дополнена с 8 февраля 2006 года Федеральным законом от 2 февраля 2006 года N 19-ФЗ; дополнена с 22 мая 2006 года Федеральным законом от 8 мая 2006 года N 65-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 9 августа 2006 года Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 139-ФЗ; дополнена с 9 ноября 2006 года Федеральным законом от 5 ноября 2006 года N 189-ФЗ; дополнена с 21 января 2007 года Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 262-ФЗ; дополнена с 25 февраля 2007 года Федеральным законом от 9 февраля 2007 года N 19-ФЗ; дополнена с 1 августа 2007 года Федеральным законом от 19 июля 2007 года N 141-ФЗ; дополнена с 11 августа 2007 года Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ; дополнена с 30 декабря 2008 года Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ; дополнена с 10 января 2009 года Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 11 января 2009 года Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ; дополнена с 13 апреля 2009 года Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 9-ФЗ; дополнена с 22 августа 2009 года Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 160-ФЗ; дополнена с 31 марта 2010 года Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 380-ФЗ; дополнена с 4 мая 2010 года Федеральным законом от 30 апреля 2010 года N 69-ФЗ; дополнена с 27 мая 2010 года Федеральным законом от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ; дополнена с 1 января 2011 года Федеральным законом от 23 июля 2010 года N 171-ФЗ; дополнена с 27 января 2011 года Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 224-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 17 мая 2011 года Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 97-ФЗ; дополнена с 17 июня 2011 года Федеральным законом от 3 июня 2011 года N 120-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 7 декабря 2011 года Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 409-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 9 июня 2012 года Федеральным законом от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 сентября 2012 года Федеральным законом от 21 июля 2011 года N 252-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 327-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 11 января 2013 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 316-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 9 мая 2013 года Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 49-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 3 июля 2013 года Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 186-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 4 августа 2013 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 7 августа 2013 года Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 96-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 сентября 2013 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 196-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 сентября 2013 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 249-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 4 декабря 2013 года Федеральным законом от 2 ноября 2013 года N 285-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 6 декабря 2013 года Федеральным законом от 25 ноября 2013 года N 311-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2014 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 396-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 3 января 2014 года Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 365-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 21 января 2014 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 198-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 13 апреля 2014 года Федеральным законом от 2 апреля 2014 года N 69-ФЗ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 112-ФЗ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 130-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 16 мая 2014 года Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 122-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 22 июня 2014 года Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 375-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 июля 2014 года Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 363-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 25 ноября 2014 года Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 355-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 421-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 3 января 2015 года Федеральным законом от 22 декабря 2014 года N 434-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 189-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 20 марта 2015 года Федеральным законом от 8 марта 2015 года N 46-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 31 марта 2015 года Федеральным законом от 30 марта 2015 года N 67-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 июля 2015 года Федеральным законом от 29 июня 2015 года N 159-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 15 ноября 2015 года Федеральным законом от 3 ноября 2015 года N 304-ФЗ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 29 декабря 2015 года N 391-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2016 года Федеральным законом от 3 ноября 2015 года N 307-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 5 января 2016 года Федеральным законом от 5 октября 2015 года N 275-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 10 апреля 2016 года Федеральным законом от 30 марта 2016 года N 77-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 16 апреля 2016 года Федеральным законом от 5 апреля 2016 года N 89-ФЗ.

Положения настоящего Кодекса (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ) в отношении административного наказания в виде обязательных работ применяются с 1 января 2013 года - см. пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ.

____________________________________________________________________
2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

3. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения).
(Часть в редакции, введенной в действие с 11 января 2013 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 316-ФЗ.

5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

5.1. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 6.18 настоящего Кодекса, в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода.

(Часть дополнительно включена с 18 декабря 2011 года Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 413-ФЗ)
6. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

(Часть дополнительно включена с 22 августа 2009 года Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 160-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 5 января 2016 года Федеральным законом от 5 октября 2015 года N 275-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 10 января 2016 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 250-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 октября 2015 года N 275-ФЗ).

7. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

(Часть дополнительно включена с 7 июня 2012 года Федеральным законом от 5 июня 2012 года N 51-ФЗ)

N 195-ФЗ, КОАП РФ действующая редакция.

Комментарий к статье 4.5 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

Комментарии к статьям КоАП помогут разобраться в нюансах административного права.

1. Срок давности привлечения к административной ответственности - это срок, после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания.

По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности не может превышать двух месяцев. Однако, за отдельные виды правонарушений, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, срок давности увеличен до одного года. Это обусловлено рядом обстоятельств, которые не позволяют в течение общего срока давности выявить факт совершения правонарушения:

1) наличие объективного временного разрыва между совершением правонарушения и проявлением его вредных последствий (например, нарушения законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, о континентальном шельфе; сезонно-климатические условия, не позволяющие быстро установить необходимые причинно-следственные связи (например, нарушения законодательства об охране окружающей среды);

2) особенности календарной отчетности, а также осуществления государственного контроля и надзора в соответствующей сфере (например, нарушения законодательства о налогах и сборах).

Следует отметить, что Федеральным законом от 21.12.2013 N 375-ФЗ с 22 июня 2014 года ч. 1 статьи 4.5 после слов "о негосударственных пенсионных фондах," будет дополнена словами "законодательства Российской Федерации о кредитной кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях, о ломбардах,", а также после слов "о защите прав потребителей," будет дополнена словами "о потребительском кредите (займе),". Кроме того, Федеральным законом от 28.12.2013 N 421-ФЗ с 1 января 2015 года часть 1 будет содержать и ссылку на нормы трудового законодательства.

2. Для большинства административных правонарушений моментом, с которого начинает течь срок давности, является день совершения правонарушения. Для длящихся административных правонарушений такой срок привлечения к ответственности исчисляется иначе, так как правонарушения такого рода характеризуются непрерывным осуществлением единого состава определенного действия (бездействия).

Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 разъясняется, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом или иным нормативным правовым актом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

3. Часть комментируемой статьи определяет специальные сроки давности при назначении наказания в виде дисквалификации (см. комментарий к ст. 3.11).

Если срок давности исчисляется при назначении дисквалификации за длящиеся правонарушения, то здесь применим принцип исчисления давностных сроков привлечения к административной ответственности для всех длящихся административных правонарушений.

4. Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела определены ч. 1 ст. 24 УПК РФ.

Правовые предпосылки прекращения уголовного дела в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления небольшой или средней тяжести, в связи с примирением сторон либо в связи с изменением обстановки предусмотрены соответственно ст. ст. 25, 26 УПК РФ.

Ранее часть 4 содержала норму о том, что "в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении", что было принято Конституционным Судом РФ в Постановлении от 13.07.2010 N 15-П не соответствующим Конституции РФ в той мере, в которой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении дела или о его прекращении. В этой связи в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда РФ впредь до внесения соответствующих изменений в Кодекс давность привлечения к административной ответственности в случаях, предусмотренных ч. 4 данной статьи, должна была исчисляться со дня совершения (обнаружения) правонарушения.

Федеральным законом от 30.12.2012 N 316-ФЗ были приняты соответствующие изменения, и с этого момента сроки начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения.

5. Дело об административном правонарушении (за некоторыми изъятиями) рассматривается по месту его совершения. Тем не менее, лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дано право заявить ходатайство о рассмотрении дела по месту своего жительства. Основания для ходатайства о переносе места рассмотрения дела могут быть разными. Наиболее распространенной является ситуация, когда нарушитель находился в месте совершения правонарушения проездом, в связи с чем его присутствие при рассмотрении дела затруднено.

Ходатайство об изменении места рассмотрения дела подлежит обязательному рассмотрению. Если заявленное ходатайство удовлетворено, то срок давности привлечения к административной ответственности автоматически приостанавливается, поскольку суммарный срок, затраченный на рассмотрение самого ходатайства, а также на пересылку всех материалов дела, может оказаться более длительным, чем срок, в течение которого вообще можно привлечь лицо к административной ответственности. Приостановление срока давности начинается с момента удовлетворения ходатайства о переносе места рассмотрения дела и продолжается до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать его по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство.

6. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (см. п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5).

Следующий комментарий к статье 4.5 КоАП РФ

Если у вас есть вопросы по ст. 4.5 КоАП, вы можете получить консультацию юриста.

1. Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности определяется моментом совершения административного правонарушения и составляет два месяца, за исключением сфер нарушения отдельных видов норм, перечень которых содержится в данной статье, где срок составляет один год. К этому перечню с 10 августа 2007 г. прибавилось нарушение законодательства о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). По общему правилу вопрос об определении дня совершения административного правонарушения должен решаться на основании протокола, например статья 28.1 КоАП РФ. Хотя в тех случаях, когда наказание назначается без составления протокола, то есть при отсутствии спора, на месте совершения административного правонарушения, оно объективно (ст. 28.6 КоАП РФ). В других случаях необходимо учитывать показания потерпевшего, свидетелей, заключения экспертов и иные фактические данные, относимые к доказательствам по делу (см. ст. 26.2 КоАП РФ).

2. При совершении длящегося правонарушения момент исчисления сроков изменяется, и отсчет ведется с самого факта обнаружения правонарушения. Так как длящиеся правонарушения осуществляются беспрерывно в течение продолжительного времени независимо от того, когда они были начаты, то их правильная квалификация имеет важное значение для объективного применения административного наказания на основании статьи 26.2 КоАП РФ.

Например, к ним относятся противоправные действия (бездействие), нарушающие Правила дорожного движения, определенные гл. 12 КоАП. Нарушение указанных Правил во многих случаях не относится к завершенному деянию, факт прекращения которого можно установить. Противоправное действие (бездействие) при длящемся проступке продолжается вплоть до момента его выявления, поэтому к юридическому факту, подтверждающему наличие длящегося проступка, относится его обнаружение, со дня которого начинается исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности, на основании Постановления Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 (ред. от 28.02.2006) "О правилах дорожного движения" (Российские вести. 1993. 23 ноября (изменения, внесенные Постановлением Правительства РФ от 28.02.2006 N 109, опубликованы в "Российской газете" 07.03.2006)).

При применении данной нормы судьям необходимо учитывать Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Российская газета. 2005. 19 апреля).

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

3. В качестве самостоятельной категории урегулировано применение дисквалификации (см. комментарий к статье 3.11 КоАП РФ). В данном случае определены сроки давности привлечения к административной ответственности в виде одного года.

4. Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела определены ч. 1 ст. 24 УПК.

5. Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, необходимо учитывать, что КоАП РФ предусматривает единственный случай приостановления течения этого срока. Таким случаем является удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (см. комментарий к статье 25.1 КоАП РФ), о рассмотрении дела по месту его жительства (см. комментарий к статье 29.5 КоАП РФ), когда время пересылки дела не включается в срок давности привлечения к административной ответственности. В силу части 5 статьи 4.5 КоАП РФ течение названного срока приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела по месту жительства этого лица судья не должен выносить какой-либо процессуальный документ о приостановлении течения срока давности привлечения к административной ответственности, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ.

Проверяя соблюдение срока давности привлечения к административной ответственности, следует также учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности прерывания данного срока.

По смыслу части 1 статьи 4.5 и пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

(Часть дополнительно включена с 7 июня 2012 года Федеральным законом от 5 июня 2012 года N 51-ФЗ)

Комментарий к статье 4.5 КоАП РФ

ч. 1 ст. 24 УПК .

ст. 25 , 26 УПК.

Другой комментарий к статье 4.5 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

1. День совершения административного правонарушения должен быть подтвержден протоколом, или, в тех случаях, когда наказание назначается без составления такового (ст. 28.6 КоАП), он устанавливается на основе других предусмотренных КоАП обстоятельств: показаний свидетелей, потерпевших и иных фактических данных, относимых к доказательствам по делу (см. ст. 26.2 КоАП). Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности начинается с момента установления факта проступка, подтвержденного протоколом или иным указанным выше способом.

2. К длящимся относятся правонарушения, осуществляемые в течение продолжительного времени. Например, к ним относятся противоправные действия (бездействие), нарушающие Правила дорожного движения, определенные гл. 12 КоАП. Нарушение указанных правил во многих случаях не относится к завершенному деянию, факт прекращения которого можно установить. Противоправное действие (бездействие) при длящемся проступке продолжается вплоть до момента его выявления, поэтому к юридическому факту, подтверждающему наличие длящегося проступка, относится его обнаружение, со дня которого начинается исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности.

День обнаружения длящегося проступка должен быть подтвержден доказательствами по делу, установленными протоколом и иными способами, определенными ч. 2 ст. 26.2 КоАП.

В соответствии с письмом ГТК России от 27 мая 2002 г. N 01-06/20585 "Об отнесении административных правонарушений к длящимся" деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся обусловлено продолжительностью совершаемого противоправного деяния во времени. Отнесение правонарушения к длящимся либо недлящимся должно производиться с обязательным учетом его характера и обстоятельств совершения.

Длящимся правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него обязанности и прекращается вследствие:

Действий самого лица, направленных на прекращение правонарушения (исполнение возложенной на него обязанности, явка в таможенный орган с заявлением о совершенном правонарушении);

Вмешательства таможенных органов (выявление не оформленного в таможенном отношении товара или транспортного средства, его изъятие или арест и т.п.);

Наступления событий, однозначно препятствующих совершению правонарушения (например, утрата лицом противоправно хранимого товара либо хищение у него такого товара).

В последнем случае прекращение правонарушения связано с тем, что лицо уже объективно не может влиять на обстоятельства и принимать волевое решение относительно своего противоправного деяния, т.е. противоправное поведение (состояние) уже реально не имеет места.

Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного поведения (состояния).

Недлящееся правонарушение носит одномоментный характер. После того как правонарушение окончено (т.е. в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение (состояние).

Согласно п. 4 письма ЦБ России от 2 июля 2002 г. N 84-Т "О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях" административные правонарушения, совершенные кредитной организацией либо ее должностным лицом, следует рассматривать как длящиеся, если иное не будет вытекать из смысла правоотношений. Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности следует производить в соответствии с п. 2 ст. 4.5 КоАП. При длящемся административном правонарушении сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении начинают исчисляться с момента обнаружения административного правонарушения, т.е. с момента представления должностному лицу Банка России, правомочному либо применять меры административной ответственности, либо в соответствии со ст. 28.3 составлять протокол об административном правонарушении.

3. От сроков давности привлечения к административной ответственности следует отличать сроки применения административных наказаний в виде лишения специального права, административного ареста и дисквалификации, определяемые в пределах, установленных санкцией соответствующей правовой нормы.

При установлении сроков данных административных наказаний соответствующий орган административной юрисдикции (должностное лицо) не только принимает во внимание объективные критерии (например, факт совершения правонарушения и наличие состава административного проступка), но и руководствуется субъективными факторами, что неизбежно происходит при оценке некоторых из обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность (см. ст. 4.2, 4.3 КоАП), учитываемых при вынесении постановления о назначении административного наказания. Административное наказание, предусматривающее ограничение конституционных прав и свобод, должно быть соразмерно причиненному имущественному ущербу, физическому (телесному), моральному вреду (см. ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Таким образом, срок применения указанных видов административных наказаний должен соответствовать общественно опасным последствиям противоправного деяния.

Об административных правонарушениях, влекущих применение дисквалификации, см. п. 1 комментария к ст. 32.11.

4. Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела определены ч. 1 ст. 24 УПК .

5. Применительно к ч. 5 комментируемой статьи следует учитывать, что возможность рассмотрения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотрена ч. 1 ст. 29.5 КоАП; о статусе указанного лица см. комментарий к ст. 25.1.

Давность привлечения к административной ответственности

Комментарий к статье 4.5 КоАП РФ:

1. Давностный срок привлечения к административной ответственности - это срок, после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания.

2. Срок давности привлечения к административной ответственности определяется настоящей статьей дифференцированно в зависимости от особенностей административных правонарушений, которые должны повлечь за собой реакцию государства в виде применения административных наказаний, и субъекта юрисдикции.

3. По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности не может превышать двух месяцев. Краткость срока обусловлена тем, что оперативность назначения наказания наилучшим образом способствует действенности самого наказания. Тем не менее за отдельные виды правонарушений, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, срок давности увеличен до одного года. Это обусловлено рядом обстоятельств, которые объективно не позволяют в течение общего срока давности выявить факт совершения правонарушения.

Обычно к таким обстоятельствам относятся: наличие объективного временного разрыва, причем весьма значительного, между совершением правонарушения и проявлением его вредных последствий (например, нарушения законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, о континентальном шельфе; сезонно-климатические условия, не позволяющие быстро установить необходимые причинно-следственные связи (например, нарушения законодательства об охране окружающей среды); особенности календарной отчетности, а также осуществления государственного контроля и надзора в соответствующей сфере (например, нарушения законодательства о налогах и сборах). Следует отметить тенденцию расширения перечня нарушений, постановления по делам о которых могут быть вынесены до истечения одного года со дня совершения правонарушения.

4. Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. N 69-ФЗ в связи с принятием Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" был установлен специальный срок давности привлечения к ответственности лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями. При этом учитывалось, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, применяя санкции, затрагивающие существенные личные и имущественные права физических и юридических лиц, что нередко требует проведения экспертизы, обеспечения привода физических лиц, привлекаемых к ответственности, свидетелей, истребования дополнительных доказательств и других процессуальных действий, влекущих отложение рассмотрения дела.

5. Для разных по характеру административных правонарушений различна и точка отсчета давностного срока привлечения к ответственности. Для большинства административных правонарушений моментом, с которого начинает течь давностный срок, является день совершения правонарушения. Для так называемых длящихся административных правонарушений давностный срок привлечения к ответственности исчисляется иначе. Правонарушения такого рода характеризуются непрерывным осуществлением единого состава определенного действия (бездействия). В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом или иным нормативным правовым актом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

6. В ч. 3 данной статьи определены специальные сроки давности при назначении .

Что касается точки отсчета давностного срока при назначении дисквалификации за длящиеся правонарушения, то здесь применим принцип исчисления давностных сроков привлечения к административной ответственности для всех длящихся административных правонарушений.

В 2009 г. в данную статью была включена ч. 6, определяющая специальный срок давности привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства по ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ. Фактически годичный срок давности привлечения к ответственности за правонарушения, предусмотренные названными статьями, увеличивается на срок расследования соответствующего деяния в антимонопольном органе и формально начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии этого органа о факте правонарушения.

7. Суд, прокурор, следователь и дознаватель в случае отсутствия в деянии состава преступления выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ). Однако, если в совершенном деянии будут обнаружены признаки административного правонарушения, указанные лица могут направить материалы об административном правонарушении тому органу или должностному лицу, в компетенцию которого входит рассмотрение дел данной категории. Административное наказание в таких случаях может быть назначено в течение сроков, установленных ч. 1 комментируемой статьи.

8. Следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 13 июля 2010 г. N 15-П (РГ. 2010. 23 июля) признал не соответствующей Конституции РФ часть 4 комментируемой статьи в той мере, в которой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении дела или о его прекращении. В этой связи в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда РФ впредь до внесения соответствующих изменений в Кодекс давность привлечения к административной ответственности в случаях, предусмотренных ч. 4 данной статьи, должна исчисляться со дня совершения (обнаружения) правонарушения.

9. Дело об административном правонарушении (за некоторыми изъятиями) рассматривается по месту его совершения (ст. 29.5). Тем не менее лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дано право заявить ходатайство о рассмотрении дела по месту своего жительства. Основания для ходатайства о переносе места рассмотрения дела могут быть разными. Наиболее распространенной является ситуация, когда нарушитель находился в месте совершения правонарушения проездом, в связи с чем его присутствие при рассмотрении дела затруднено.

Ходатайство об изменении места рассмотрения дела подлежит обязательному рассмотрению (ст. 24.4). Если заявленное ходатайство удовлетворено, то срок давности привлечения к административной ответственности автоматически приостанавливается, поскольку суммарный срок, затраченный на рассмотрение самого ходатайства, а также на пересылку всех материалов дела, может оказаться более длительным, чем срок, в течение которого вообще можно привлечь лицо к административной ответственности. Приостановление срока давности начинается с момента удовлетворения ходатайства о переносе места рассмотрения дела и продолжается до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать его по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство.

10. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (см. п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5).

Т. А. ЩЕЛОКАЕВА, "Применение сроков давности, установленных в статье 4.5 КоАП РФ" /Арбитражная практика №11, 2007 Арбитражные суды довольно часто оценивают доводы сторон, связанные с применением ст. 4.5 КоАП РФ. На практике имеет место не всегда правильное толкование норм данной статьи, приводящее к принятию ошибочных решений. Неверное применение норм о давностном сроке во многом обусловлено непониманием его правовой и социальной природы.

Наши публикации

Применение сроков давности, установленных в статье 4.5 КоАП РФ

Татьяна Анатольевна ЩЕЛОКАЕВА, начальник отдела анализа и обобщения судебной практики законодательства и статистики Второго арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук (г. Киров).

Действующее законодательство, в том числе административное, устанавливает сроки давности привлечения к ответственности, что необходимо для эффективной реализации задач правового регулирования (ст. 1.2 КоАП РФ), а также для достижения цели административного наказания (ст. 3.1 КоАП РФ).

Арбитражные суды довольно часто оценивают доводы сторон, связанные с применением ст. 4.5 КоАП РФ. На практике имеет место не всегда правильное толкование норм данной статьи, приводящее к принятию ошибочных решений. Неверное применение норм о давностном сроке во многом обусловлено непониманием его правовой и социальной природы.

Проблема понимания природы срока давности

По своей природе давностный срок является материально-правовым и пресекательным.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение отдельных видов законодательства - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Нужно учитывать социальное назначение данного срока: после истечения срока давности законодатель считает нецелесообразным наказывать правонарушителя, поскольку он исправился и в настоящее время действует правомерно.

Давностный срок имеет и процессуально-правовое значение: согласно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

По сути, истечение срока давности является основанием для освобождения лица от ответственности. Общеизвестно, что обстоятельства, освобождающие лицо от ответственности, применяются при наличии первичных оснований для привлечения лица к ответственности: наличие состава правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих ответственность (например, состояний крайней необходимости, необходимой обороны).

Между тем о применении срока давности в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» дано официальное толкование, согласно которому рассмотрение административного дела по существу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности недопустимо. Арбитражные суды нередко руководствуются этим разъяснением.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 08.12.2006, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2007, в удовлетворении требований прокурора о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, отказано в полном объеме. Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу, указав, что производство по делу об административном правонарушении должно было быть прекращено по мотиву отсутствия события административного правонарушения, а не истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Оставляя без удовлетворения кассационную жалобу, основываясь на п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и упомянутом разъяснении Пленума Верховного Суда РФ, арбитражный суд пришел к выводу, что рассмотрение административного дела по существу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности недопустимо1.

КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ по истечении установленных сроков давности не может быть вынесено только постановление о привлечении лица к ответственности. В силу ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выносится либо постановление о назначении административного наказания, либо постановление о прекращении производства по делу. Процессуальные основания прекращения производства по делу закреплены в ст. 24.5, 29.9 КоАП РФ.

Перечисленные в ст. 24.5 КоАП РФ основания прекращения производства по делу подразделяются на две группы: сначала законодатель называет обстоятельства, исключающие юридическую ответственность (п. 1-3), затем - обстоятельства, освобождающие от юридической ответственности (п. 4-8).

В первом случае отсутствует само по себе противоправное общественно вредное деяние, следовательно, производство по делу об административном правонарушении было начато ошибочно и потому подлежит прекращению. Во втором случае указанные обстоятельства, в том числе истечение срока давности, наступают, как правило, после возбуждения дела об административном правонарушении и прекращение административного преследования связано не с отсутствием признаков правонарушения, а с нецелесообразностью или невозможностью применения мер административной ответственности.

Исходя из системного толкования ст. 1.2, 2.1, 24.1,29.9 КоАП РФ, содержащиеся в п. 4-8 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ основания освобождения от ответственности применяются только в случае отсутствия оснований, предусмотренных п. 1-3 ч. 1 настоящей статьи.

Полагаем, судам, в том числе арбитражным, необходимо устанавливать наличие события правонарушения и состава административного правонарушения даже в случае истечения срока давности и прекращения производства по делу по этому основанию, поскольку рассматриваемое основание прекращения административного преследования по своей природе является нереабилитирующим обстоятельством.

В приведенном примере дело об административном правонарушении в отношении общества возбуждено до истечения срока давности, и отказ суда оценить наличие в действиях общества события административного правонарушения нарушает его право на всестороннее, полное и объективное рассмотрение дела вопреки установленным в ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства по делу об административном правонарушении.

Следует учесть, что в силу ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелись ли событие административного правонарушения; факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении; основания для составления протокола об административном правонарушении; основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В рассматриваемом случае арбитражный суд не установил, имели ли место событие административного правонарушение и факт его совершения обществом, а сразу решил вопрос об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности в связи с истечением срока давности, что и послужило причиной апелляционного и кассационного обжалования вынесенного по делу решения.

Кроме того, исследование вопросов о наличии события и состава правонарушения обязательно, поскольку в силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении другого дела. Как правило, юридические лица и индивидуальные предприниматели при обжаловании предписаний административных органов, вынесенных по результатам проверок, ссылаются на решения арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, если в них установлен факт отсутствия события административного правонарушения.

По мнению автора, более правильна позиция тех судов, которые по делу об административном правонарушении даже в случае истечения срока давности оценивают обстоятельства дела на предмет наличия события административного правонарушения.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ за несоблюдение установленного порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям.

Решением суда от 09.10.2006 заявленные требования удовлетворены по мотиву пропуска годичного срока давности привлечения к административной ответственности по данному правонарушению. Управление не согласилось с принятым судебным актом, считая, что срок давности привлечения к административной ответственности им не пропущен: справка в банк была представлена обществом 23.09.2005, следовательно, срок привлечения к ответственности истекает 23.09.2006, а постановление было вынесено 02.08.2006.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии события вмененного обществу правонарушения. Обжалуемое решение изменено, поскольку дело подлежит прекращению в связи с отсутствием события правонарушения, а не в связи с истечением срока давности.

Суд апелляционной инстанции учел, что в случае недоказанности события правонарушения отсутствуют правовые основания для рассмотрения вопроса о сроке давности, так как последний является основанием освобождения правонарушителя от ответственности только при наличии состава правонарушения.

Проблема квалификации правонарушений как длящихся для целей исчисления срока давности

Во-первых, значительная часть судебных ошибок обусловлена трудностями в разграничении длящихся и недлящихся правонарушений.

Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В законодательстве понятие длящегося правонарушения отсутствует. Официальное определение понятия сформулировано лишь в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5: длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Разъяснение о том, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением, вызвало достаточно обоснованные замечания. Так, профессор Д. Н. Бахрах правильно отметил, что до истечения срока выполнения обязанности деяние вообще не является правонарушением и только на следующий после истечения срока день деяние становится начавшимся длящимся правонарушением.

Действительно, лицо, нарушившее требование о совершении обязательных действий в определенный срок, причиняет вред порядку государственного управления. Исполнив публичную обязанность позднее с нарушением установленного срока, лицо прекращает противоправное состояние. Таким образом, налицо длящееся противоправное бездействие.

Вместе с тем разъяснение Верховного Суда РФ принесло больше пользы, чем вреда, поскольку дано в контексте толкования норм о применении срока давности. В ситуации, когда лицом не исполнена в срок установленная для целей государственного управления обязанность, факт совершения правонарушения может быть обнаружен по истечении длительного периода, когда исполнение данной обязанности уже не имеет значения.

Например, в силу п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» индивидуальные предприниматели в течение трех дней с момента изменения места жительства обязаны сообщать об этом в регистрирующий орган. Суды первой и второй инстанций ошибочно квалифицировали неисполнение названной обязанности как длящееся Установив недлящийся характер вмененного правонарушения, кассационная инстанция отменила состоявшиеся судебные акты и указала на необходимость исследования вопроса об истечении срока давности.

В подобной ситуации привлечение предпринимателя к ответственности после обнаружения факта неисполнения данной обязанности, когда, быть может, предприниматель уже прекратил предпринимательскую деятельность, нецелесообразно. Кроме того, исполнение неисполненной в срок публичной обязанности, как правило, не приводит к восстановлению нарушенного порядка оперативного государственного управления. Следовательно, применение мер ответственности к такому нарушителю неэффективно, потому что несвоевременно.

Итак, неисполнение обязанности к определенному сроку по своей природе является длящимся противоправным состоянием, но для целей наказания и применения сроков давности его следует квалифицировать как недлящееся, что и разъяснено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5.

Между тем в арбитражной практике административные органы нередко заявляют об отсутствии возможности обнаружить такое правонарушение до момента исполнения лицом своей публичной обязанности уже по истечении установленного срока, что, как правило, происходит уже по истечении срока давности. В создавшейся ситуации значительная часть норм не реализуется, правовое регулирование неэффективно.

С точки зрения автора, данную проблему нужно решать на законодательном уровне. В ситуации, когда неисполнение административной обязанности и после истечения установленного для ее исполнения срока причиняет вред порядку государственного управления, необходимо нормативно закрепить запреты осуществлять ту или иную деятельность. В частности, в Законе № 129-ФЗ необходимо закрепить запрет на осуществление предпринимательской деятельности при наличии по вине лица недостоверных сведений в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, а в ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ - соответствующий состав правонарушения.

Подобные примеры хотя и не на высоком технико-юридическом уровне, но все же имеют место в действующем законодательстве. В ст. 3, 30, 33, 34, 37 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержатся запреты на принятие решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы и на размещение, проектирование, строительство, эксплуатацию зданий и сооружений без положительного заключения государственной экологической экспертизы. А в ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ сформулированы два состава правонарушения, направленные на охрану отношений государственного экологического надзора: запрещено не выполнять требования законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы и осуществлять хозяйственную деятельность в случае отсутствия положительного заключения экологической экспертизы.

Таким образом, отношения государственного экологического надзора охраняются посредством закрепления составов как длящегося, так и недлящегося правонарушения. На это обратил внимание Научно-консультативный совет ФАС Волго-Вятского округа в своих рекомендациях от 24.01.2007 «О практике применения Кодекса РФ об административных правонарушениях».

Во-вторых, трудности с квалификацией длящихся правонарушений возникают в связи с большим числом административных нормативных правовых актов, устанавливающих одну и ту же обязанность, и бланкетным способом изложения регулятивных и охранительных административно-правовых норм.

По делу об административном правонарушении индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением к налоговой инспекции о признании незаконным и отмене постановления о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 15.1 КоАП РФ за неоприходование в кассу денежной наличности. Суд первой инстанции посчитал вмененное предпринимателю правонарушение длящимся, срок давности - непропущенным и в удовлетворении заявленного требования отказал.

Предприниматель не согласился с принятым по делу судебным актом, полагая, что срок давности привлечения его к административной ответственности по ст. 15.1 КоАП РФ истек. В соответствии с данной статьей нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, влечет административную ответственность. Согласно Порядку ведения кассовых операций в РФ (утв. решением Совета директоров ЦБР 22.09.93 № 40) при работе с денежной наличностью и ведении кассовых операций предусматривается ежедневное оприходование в кассу денежных средств. Следовательно, моментом начала и окончания совершения административного правонарушения здесь является день получения выручки и неоприходования ее в кассу.

Таким образом, административным органом и судом первой инстанции не приняты во внимание бланкетный характер нормы ст. 15.1 КоАП РФ и наличие в подзаконном нормативном акте срока оприходования денежной наличности, что привело к ошибочной квалификации вменяемого предпринимателю правонарушения.

Нередко в арбитражной практике встречается ситуация, когда один и тот же закрепленный бланкетным способом в статьях КоАП РФ запрет образует как длящиеся, так и недлящиеся составы правонарушений. Так, по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве) к определенному сроку, является недлящимся правонарушением, а неисполнение обязанностей, срок реализации которых законодательно не установлен, квалифицируется как длящееся правонарушение.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности конкурсного управляющего по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Решением арбитражного суда от 06.09.2006 заявленное требование удовлетворено, ответчик привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ в виде штрафа в размере 3000 руб. При этом довод заявителя жалобы о том, что срок исковой давности привлечения его к административной ответственности истек в отношении неисполнения конкурсным управляющим обязанности по завершению конкурсного производства, предусмотренной ст. 97 Закона о банкротстве 1998 г., арбитражный суд апелляционной инстанции признал обоснованным, поскольку конкурсное производство подлежит завершению в срок не позднее одного года, т. е. до 04.04.2002.

Но в отношении срока давности привлечения конкурсного управляющего к административной ответственности за неисполнение им обязанности, предусмотренной ст. 115 Закона, арбитражный суд апелляционной инстанции признал ошибочным вывод суда о его истечении, так как непредставление информации о своей деятельности - длящееся правонарушение, ибо выражается в длительном непрекращающемся невыполнении обязанности, возложенной на нарушителя. Значит, срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, за неисполнение конкурсным управляющим требований ст. 115 Закона о банкротстве 1998 г., следует исчислять с момента обнаружения управлением данного правонарушения, т. е. с 31.07.2006.

Итак, норма ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ изложена бланкетным способом. Если по законодательству о несостоятельности (банкротстве) исполнение обязанности связано с календарной датой или периодом времени, позволяющим установить такую календарную дату, то правонарушение не будет длящимся (неисполнение обязанностей, установленных п. 2 ст. 67, п. 1 ст. 128 Закона № 127-ФЗ). В то же время неисполнение обязанностей (например, непроведение инвентаризации}, закрепленных в п. 2 ст. 129 Закона № 127-ФЗ, является длящимся правонарушением.

Также не всегда правоприменитель учитывает, что срок исполнения публичной обязанности может быть установлен не только в нормативном правовом акте, но и в лицензионном соглашении в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Таким образом, для квалификации административных правонарушений как длящихся следует исходить из анализа такого признака объективной стороны вменяемого состава правонарушения, как срок исполнения юридической обязанности. При этом нужно учитывать особенности конструкции административных составов, в которых большая часть признаков закреплена не в охранительных нормах КоАП РФ, а в регулятивных нормах права различных отраслей российского законодательства.

Около пятидесяти статей КоАП РФ содержат прямое указание на необходимость выполнения правовой обязанности в срок. Полагаем, что более соответствует смыслу и назначению правового регулирования привлечения к административной ответственности подход тех арбитражных судов, которые под сроком как квалифицирующим признаком правонарушения понимают установление законодателем календарной даты (не позднее 20 числа следующего месяца, до 15 числа месяца, следующего за месяцем отгрузки товара, и т. д.) или периода времени, позволяющего определить такую календарную дату (не позднее 45 дней со дня совершения операции, в течение 90 дней).

Если объективная сторона не содержит указания на срок как календарную дату и правонарушение выражено в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом, правонарушение следует квалифицировать как длящееся.

Проблема установления момента обнаружения правонарушения для исчисления срока давности

Не менее актуален в судебной практике вопрос о моменте обнаружения длящегося правонарушения, с которого в силу ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ исчисляется давностный срок.

Если из материалов дела усматривается, что административным органом проведена одна проверка и по ее результатам составлен протокол об административном правонарушении, как правило, проблем с определением момента обнаружения правонарушения не возникает. Но если нарушение требований административного законодательства выявлено в ходе первой проверки, а дело об административном правонарушении было возбуждено по результатам повторной проверки, возникает вопрос - с какого момента исчислять срок давности?

Согласно официальному разъяснению, данному в п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Все же на сегодняшний день в практике сложилось два подхода по обозначенному вопросу. Согласно первому, поскольку о фактах нарушения законодательства стало известно в ходе плановой проверки, то и срок давности следует исчислять с момента данной проверки независимо от того, когда составлялся протокол об административном правонарушении.

По мнению автора, такой подход основан на буквальном толковании ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ и ошибочном смешении двух понятий: правонарушения и противоправного деяния. Названную норму следует толковать в системной связи с нормой ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, а именно считать днем обнаружения длящегося правонарушения день установления всех признаков состава правонарушения. В зависимости от обстоятельств дела таким моментом может быть день проверки, по материалам которой впоследствии был составлен протокол об административном правонарушении, или непосредственно день составления протокола.

Суд кассационной инстанции признал ошибочным вывод суда первой инстанции об исчислении срока давности с момента вынесения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности и указал, что исчислять его следует со дня, когда совершенное обществом правонарушение было выявлено прокурором и вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Позиция суда мотивирована тем, что материалами дела подтверждено, что после вынесения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 28.09.2006 общество продолжало эксплуатировать пожароопасный производственный объект (АЗС) без соответствующей лицензии. Следовательно, дата составления предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (28.09.2006) не может быть признана датой обнаружения административного правонарушения.

Второй подход к определению момента обнаружения длящихся правонарушений теоретически и практически обоснован. Во-первых, длящееся правонарушение - это непрерывное протяженное во времени противоправное состояние, которое можно обнаруживать каждый день. Во-вторых, поскольку в силу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ возбуждение дела связано с получением достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, под обнаружением длящегося правонарушения следует понимать получение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, документально подтвержденных данных о противоправном неисполнении субъектом публичной обязанности.

Апелляционный суд признал обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек, так как из материалов дела усматривается, что целью проведения внеплановой проверки, проведенной административным органом в период с 24.04.2006 по 15.05.2006, явилась проверка исполнения обществом ранее выданного ему предписания от 06.04.2004 № 208. В ходе повторной проверки установлено, что лицензия на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта обществом так и не получена. Поскольку по результатам первой проверки дело об административном правонарушении не возбуждалось (административным органом не было обнаружено достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения), срок давности следует исчислять со дня обнаружения таких данных в ходе проведения повторной (внеплановой) проверки.

В практике арбитражных судов актуален вопрос и о дате обнаружения длящегося правонарушения в случае назначения по материалам проверки экспертизы. С учетом изложенного выше второго подхода полагаем правильной практику тех судов, которые датой обнаружения административного правонарушения (с учетом его характера, а также обстоятельств его совершения и выявления) признают дату получения результатов экспертного заключения.

Таким образом, на сегодняшний день единство в практике применения арбитражными судами норм ст. 4.5 КоАП РФ не достигнуто. Это обусловлено как обстоятельствами объективного характера (бланкетные нормы Особенной части КоАП РФ, несовершенство законодательства, устанавливающего административные обязанности), так и субъективными факторами (суды не используют системный способ толкования применяемых норм).

Арбитражная практика №11, 2007

Статья 4.5. Давность привлечения к административной ответственности

2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Часть 4 статьи 4.5 признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 N 15-П). В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

6. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные , 14.31 , 14.31.1 - 14.33 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
(часть шестая введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ)

Тематические материалы: