В Росаккредитации работа по проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, проектов ведомственных нормативных правовых актов организована и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и приказом Росаккредитации от 20 января 2014 г. № 77 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по аккредитации».

Антикоррупционная экспертиза актов, проектов актов проводится Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации.

Работа по проведению антикоррупционной экспертизы актов, проектов актов и их размещению на официальном интернет-сайте Росаккредитации для проведения независимой антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2017 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

16 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2016 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

12 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

2015 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

19 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2014 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

7 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы

PDF-версия

Государственная дума РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части

Государственная дума РФ
[Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части регулирующих проведение проверок
(реквизиты нормативного правового акта)

Адвокатом Гурьевым Александром Анатольевичем, являющегося членом Адвокатской палаты Липецкой области, имеющего регистрационный номер в реестре адвокатов 48/321, свидетельство Минюста России об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность от 16.12.10 № 1040
(наименование эксперта)

в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”*(1), статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”*(2) и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96*(3), проведена антикоррупционная экспертиза в целях выявления в нем коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Российская газета", N 39, 18.02.1992, "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 20.02.1992, N 8, ст. 366.) (далее «Закон») содержит следующие положения регулирующие проведение проверок организаций

В статье 5 закона, следующие пункты:
2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В статье 6 следующие пункты (полностью):
1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

В статье 21 следующие пункты:
2. При осуществлении надзора за исполнением законов*(4) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В статье 22 следующие пункты:
1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В статье 27 следующие пункты:

1. При осуществлении возложенных на него функций*(5) прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Корреспонденция указанных норм Закона позволяет органам прокуратуры проводить проверки коммерческих и некоммерческих организаций руководствуясь собственным усмотрением. 18 февраля 2000 г. Конституционный суд в своём постановлении N 3-П*(6) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" отметил, что «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора, защита непосредственно затрагиваемых такими проверками прав граждан». С момента оглашения указанного постановления, изменения, вносимые в Закон, не коснулись этих положений, что не отвечает принципам, провозглашенным в статье 2*(7) Конституции РФ*(8). Отсутствие или неполнота административных процедур *(9) , а также широта дискреционных полномочий *(10) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (Далее «Методика»).

Говоря о проверках, как об одном из видов государственного контроля, следует обратиться к сложившейся законотворческой деятельности регулирующей аналогичные отрасли. Определить природу и причины правового регулирования.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)»*(11) (Законопроект № 92975-5)*(12) установлено следующее:

«Государственный контроль (надзор) - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В целом, на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном данным Законом, а также 15 специальных видов контроля (надзора), осуществляемых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия осуществляют 30 федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы 85 субъектов Российской Федерации.

Согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 г., более половины предпринимателей (51%) отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было осуществлено от 1 до 3 проверок. Подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отметили, что контроль, проходящий в рамках комплексных (90%), плановых (82%) и внеплановых проверок (80%), проходит в основном от 1 до 3 раз в полугодие. Представители таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), отмечают, что проверки у них проводятся от 6 раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер.

Такую ситуацию подтверждают и результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в 2006 году, всего (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов) в Российской Федерации проходит более 20 млн. проверок на организацию и проведение которых, из федерального бюджета тратиться более 162 млрд. рублей.

Анализ практики применения Закона № 134-ФЗ показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно. Кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не беспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность».

Изложенные фактические и статистические данные в полной мере применимы к прокурорским проверкам, проводимым как в отношении коммерческих организации, так и в отношении некоммерческих организаций.

Пункт 3 статьи 6 Закона корреспондирует к статье 17.7 *(13) Кодекса РФ об административных правонарушениях *(14) , которая устанавливает ответственность за невыполнение законных требований прокурора в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Следует признать, что установленная ответственность является существенной для физических лиц. Но так же следует признать, что для организаций ответственность необходимо классифицировать весьма существенной. Таким образом, любое неисполнение организацией требования прокурора может повлечь минимальную ответственность в размере не менее 50000 рублей. Наложение штрафа в указанный размер, например, для субъектов малого предпринимательства или некоммерческих организаций (далее «НКО») способно серьезно дестабилизировать их деятельность, а в отдельных случаях и блокировать. Применение же такого вида ответственности как административное приостановление деятельности на срок до 90 суток способно полностью вывести коммерческие организации из конкурентной среды, а некоммерческие из общественной деятельности. Применение такого вида ответственности к коммерческой организации повлечет несения прямых затрат без получения дохода и затрат на новый вход в рынок. Для некоммерческих организаций может быть утрачена возможность достижения уставных целей, например, если НКО участвует в контроле за законностью и справедливостью выборов в органы власти, то их деятельность может быть приостановлена как раз на время проведения выборов. Либо в случае, если некоммерческая организаций занимается защитой прав мигрантов приостановление деятельности даже на короткий период может повлечь незаконную выдачу иностранного гражданина другому государству используя процедуры незаконных экстрадиции, административного выдворения *(15) или депортации. И в том и в другом примере, последующее участие НКО будет неэффективным или малоэффективным, так как возможности защиты интересов будут фактически утрачены. Иными словами нанесенный урон правам человека в этом случае будет невосполним.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 14-П от 12 мая 1998*(16) года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи. Данную правовую позицию необходимо учитывать и по отношению к свободе объединения, гарантированной статьёй 30 Конституции РФ.

Поскольку норм регулирующих в полной мере порядок проведения прокурорских проверок в настоящее время нет, то и наступление ответственности при осуществлении надзора является сомнительным. Отсутствие или неполнота административных процедур *(17), а также широта дискреционных полномочий *(18) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96.
Пунктом 2 статьи 5 Закона установлено право прокурора не только не давать объяснения, но и право не предоставлять материалы проверки для ознакомления. Изложенное далее в норме «иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством» является недостаточным правовым регулированием, что корреспондируется с постановлением Конституционного суда N 3-П от 18 февраля 2000 г. Сама норма необоснованно ставит прокурора в привилегированное безотчетное положение, вне принципов открытости и гласности деятельности государственных органов. Затрудняет или делает невозможным право ознакомления с материалами проверки или получения пояснений о предмете проверки.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права*(19) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(20) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики
Пунктом 2 статьи 21 Закона установлено, что проверки прокуратуры не подменяют проверок государственных органов. Эта норма позволяет осуществлять прокурорские проверки как одновременно с проверкой полномочного государственного органа, так и после завершения проверки соответствующего регулятора. Кроме того, указанные положения позволяют государственному органу автономное проведение проверки после проведение проверки органами прокуратуры. И если профильный надзорный орган связан соблюдением федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" *(21) , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(22). , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(23) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(24) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики.

Возвращаясь к поименованной выше корреспонденции норм, следует отметить, что правоприменение норм позволяет органам прокуратуры при проведении проверки действовать без определения предмета проверки и сроков, без раскрытия этой информации проверяемому субъекту, возлагая обязанность по безвозмездному предоставлению документов в неограниченном количестве в краткие сроки, посещая любые помещения и опрашивая любых лиц, возлагая на последних обязанность по явке в установленное прокуратурой время и дату. Указанные обязанности могут быть не только трудновыполнимыми, но могут быть и блокирующими деятельность предприятия.

Установленное право входить в любые помещения по предъявлении служебного удостоверения, получать доступ к документам и материалам является безграничным и не гарантирующим право на защиту. Так как невозможно проверить, что представитель прокураты действует в официальном качестве в связи с поступлением жалобы официально по поручению своего руководителя, а не злоупотребляет полномочиями в собственном интересе или в интересах третьих лиц. Само по себе отсутствие документирования процесса доступа в помещения и к документам на основании всего лишь одного удостоверения без последующего оформления существенно затрудняет процесс обжалования таких действий, так как субъект проверки сталкивается с отсутствием каких-либо доказательств, что действие имело место быть. Кроме того, такое посещение может противоречить, например, требованиям промышленной безопасности и требованиям ограниченного доступа к документам составляющим охраняемую законом тайну (коммерческую, адвокатскую, врачебную, тайну переписки, профессиональных секретов и других).

Отсутствие раскрытия информации о предмете проверки не позволяет осуществлять контроль за любыми действиями прокуратуры формально допустимыми Законом, в том числе по истребованию документов. Кроме того, не раскрытие прокуратурой предмета проверки не позволяет субъекту проверки в полной мере использовать право на защиту, в том числе положения статьи 51 Конституции РФ – не свидетельствовать против самого себя.

Отсутствие установленных в Законе сроков проверки позволяет осуществлять ее любой продолжительностью, что создает неопределенность для субъекта проверки о датах начала и конца государственного контроля и его целях. Привязка же к срокам рассмотрения жалоб и обращений граждан не позволяет эффективно контролировать субъекту проверки начало течения такого срока и его окончание в условиях закрытости обращения и отсутствия у прокуратуры обязанности давать пояснения (пункты 2 и 3 статьи 5 Закона).

Отсутствие процедуры назначения проверки также позволяет реализовывать прокуратуре эти полномочия произвольно, то есть в любой момент, используя широкую дискрецию. Указанная неопределенность может превратить функцию прокурорской проверки из правовосстановительной в карательную, позволит использовать как средство подавления конкуренции и инакомыслия.

Сохранение поименованной корреспонденции норм в Законе будет являться сохранением коррупциогенных факторов, поскольку любое отсутствие урегулированной процедуры проверки влечет произвольность действий государственного органа. В настоящем случае, урегулированной (установленной законом) процедуры не существует, а, следовательно, любая проверка органами прокуратуры производится произвольно и может являться следствием коррупции и иного злоупотребления властью.

В представленном заключении выявлены следующие коррупциогенные факторы корреспонденции вышеприведенных норм*(25):
- в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (далее «Методика») коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в том числе:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- в соответствии с пунктом 4 Методики - Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

Уточнить нормы Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливающие порядок проведения прокурорских проверок – определить сроки и процедуры проверок, права субъектов проверок, установить запрет на неоднократность проверки по одному и тому же вопросу профильным органом исполнительной власти и прокуратурой, исключить коммерческие и некоммерческие организации из числа субъектов проверки.

(указывается способ устранения коррупциогенных факторов: исключение из текста документа, изложение его в другой редакции, внесение иных изменений в текст рассматриваемого документа либо в иной документ или иной способ)

Эксперт адвокат А.А. Гурьев
№ 48/321-13/1 07.06.13

*(4) Предметом надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (пункт 1 статьи 21 закона).

*(5) Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт1 статьи 27 закона).

*(6) Источник публикации: "Собрание законодательства РФ", 28.02.2000, N 9, ст. 1066, "Российская газета", N 43, 01.03.2000, "Вестник Конституционного Суда РФ", N 3, 2000.

*(13) Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

*(15) CASE OF MUMINOV v. RUSSIA (Муминов против России) Judgment (Постановление) № 42502/06 от 11/12/2008

*(16) Текст Постановления опубликован в газете "Финансовая Россия" от 14-20 мая 1998 г. N 18, в "Российской газете" от 21 мая 1998 г. N 96, в газете "Экономика и жизнь", май 1998 г., N 21, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 мая 1998 г. N 20 ст. 2173, в журнале "Нормативные акты для бухгалтера" от 9 июля 1998 г. N 13, в журнале "Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету", 1998 г., N 7, в журнале "Экспресс-Закон", июнь 1998 г., N 26, в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", 1998 г., N 4.

*(17) отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка

*(18) отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения

*(19) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(20) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(22) Такого рода изменение Закона, как исключение коммерческих и некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей из числа проверяемых прокуратурой лиц может быть видом устранения коррупциогенных факторов. Поскольку первичным звеном контроля должен являться всегда профильный контрольный орган действия которого строго оговорены, он располагает соответствующими кадрами и иными ресурсами включая технические. Иными словами первичная проверка не свойственна органам прокуратуры. Проверка может проводится по поручению прокуратуры и прокуратура имеет возможность осуществлять надзор за ее ходом и результатами. Иное приводит не только к дублированию функций профильных органов исполнительной власти и прокуратуры, но и чрезмерному контролю.

*(23) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(24) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(25) Отражаются все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 10, ст. 1084).

Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора

в Российской Федерации»

Проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (далее - проект закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы и направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта закона. Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального контроля и надзора неудачной в силу следующих обстоятельств.

1. Название проекта закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 11 форм контрольно-надзорной деятельности (части 2 статьи 1 проекта закона), а объект контрольно- надзорной деятельности «сужен» до сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами (статьи 12 и 13 проекта закона). При этом разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта закона следовало бы внести поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2. Проект закона не закрепляет цель и задачи его принятия, не устанавливает виды субъектов контроля и надзора, не регламентирует их статус (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность), в связи с чем могут быть созданы дополнительные, неоправданные пробелы в этом фрагменте законодательства. О квалифицированном молчании законодателя здесь вести речь не приходится.

3. Разработчики попытались «встроить» проект закона в действующее законодательство, согласовав его с содержанием ряда федеральных законов: от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Гармонизировать этот «пласт» законодательства удалось только частично.

На фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении государственного и муниципального управления проект закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Предложение создать новые государственные информационные системы (статьи 31, 36, 126 проекта закона) не увязано с крайне важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных».

Статья 35 проекта закона сводит «противодействие коррупции» при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора исключительно к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов и только Прокуратурой Российской Федерации. Между тем механизм противодействия коррупции в Российской Федерации включает намного больше мер, внедренных в законодательство и правоприменительную практику. Нормативные правовые акты Российской Федерации, закрепляющие элементы механизма противодействия коррупции, условно можно сгруппировать так: базовые, закрепляющие основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации (Национальная стратегия противодействия коррупции, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и национальные планы противодействия коррупции1); универсальные, устанавливающие требования к отдельным мерам противодействия коррупции в России

1 В современной истории России реализовано четыре плана: 2008-2009 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № ПР-1568); 2010-2011 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); 2012-2013 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297); 2014-2015 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226).

(требования к одним мерам противодействия коррупции закреплены в федеральных законах1, к другим - в указах Президента Российской Федерации2, к третьим - в постановлениях Правительства Российской Федерации3, четвертые введены актами Минтруда, а часть - решениями Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции4); специальные, в которых раскрыты особенности применения отдельных мер противодействия коррупции для отдельных органов и организаций. А одна из задач Национального плана противодействия на 2014-2015 годы - реализация требований статьи 13.3 Федерал ьного закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, - должна была быть отражена в проекте закона.

1. Проект закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, статьей 12 Конституции Российской Федерации прямо установлено, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках, в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые не отражены в проекте закона. Не учтены изменения, внесенные в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 году № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 2 апреля5, 27 мая6,

1 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-Ф3; Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-Ф3; О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3.

2 Например: О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821; О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г № 309; Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878.

3 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96; Аппаратом Правительства Российской Федерации 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 утверждено Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа; постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 на отдельные категории граждан распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции; постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 10 утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

4 Например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)); Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24); Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: методические рекомендации (одобрены Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2012 г. № 34).

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201404020052

6 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 (ст. 2 и 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201405270020

231, 232 июня, 213, 214, 215 июля, 46, 147, 228 октября, 229, 2210, 2911, 2912, 2913, 3114, 3115 декабря, в том числе связанные с совершенствованием государственного и муниципального контроля и надзора.

2. Проект закона содержит чрезмерно большое количество отсылочных норм (более 250, из которых более 60 - с формулировкой «установленных законодательством Российской Федерации»), что «размывает» содержание проекта закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы правовых средств (например, система управления рисками - глава 4 проекта закона), что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма государственного и муниципального контроля и надзора.

3. Принятие проекта закона в данной редакции повлечет не сокращение (статья 131 проекта закона не устраняет множество действующих нормативных правовых актов), а значительное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку статья 30 проекта закона предполагает разработку каждым субъектом контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом.

4. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам. Например, в статьях 6 и 7 про-

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240004

2 О внесении изменений в Земельным кодекс Российской Федерации и отдельныые законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171 -ФЗ (ст. 16). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240019. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 марта 2015 года.

3 О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ (ст. 9). URL: www .pravo.gov.ru/ 0001201407220037

4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220015

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220074

6 О внесении изменений в ст. 36 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральным закон от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410060018

7 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 14 октября

2014 г. № 307-ФЗ (п. 2 ст. 35). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410150002

8 О внесении изменений в Федеральным закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры|) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410230005. В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-Ф3 ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

9 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230012

10 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. 447-ФЗ (ст. 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230018

11 О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан»: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 454-ФЗ (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412290012

12 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 456-ФЗ (ст. 3). URL: www .pravo.gov.ru/ 000120141229000

13 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo. gov.ru/ 0001201412290022. В соответствии с ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

14 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ (ст. 12). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310124. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 апреля

15 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ (ст. 10). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310043. В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ настоящий закон вступает в силу по истечении девяноста дней со дня его официального опубликования (31 декабря 2014 года), то есть - с 1 апреля 2015 года.

екта закона сделана неудачная попытка «развести» понятия «контроль» и «надзор», причем в обоих случаях «суженных» до применения только части из системы мер административного принуждения.

В части 4 статьи 7 проекта закона предложено ввести «иные правоограничительные меры», которые по своей природе являются мерами административного принуждения.

Главой 4 проекта закона предлагается ввести крайне запутанную систему оценки рисков с использованием: категорий, групп, критериев, профилей, индикаторов, постоянных и переменных факторов (источников), объектных, субъектных и смешанных моделей.

Статьи 111 и 113 проекта закона безосновательно и неубедительно предлагают различать «результативность» и «эффективность» государственного и муниципального контроля и надзора. В философии и теории права это различение возможно и нуждается в обсуждении, но в законодательном акте это вряд ли уместно.

5. Кроме названных концептуальных просчетов, проект закона изобилует ошибками технико-юридического характера. Например, статья 8 проекта закона изложена на 30 страницах, имеет крайне сложную пунктуацию (сложившиеся правила юридической техники не предполагают сочетание в новом нормативном правовом акте буквенно- цифровой пунктуации, для этого есть прием «двойных номеров»), но не имеет самостоятельного содержания (смысла). Также «перегружены» статьи 9 и 10 проекта закона.

Глава 2 проекта закона раскрывает принципы государственного и муниципального контроля и надзора вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права, которые могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта закона.

Название статей проекта закона нередко противоречит их содержанию (например, в названии статьи 121 заявлены «требования», а в содержании раскрыты «принципы»; в названии статьи 122 «реестр функций», а в содержании - «реестр видов»).

6. Текст проекта закона содержит все виды коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Изложенное позволяет утверждать, что в проекте федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России, имеются системные ошибки в структуре и содержании, неустранимые коррупциогенные факторы. Проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» требует кардинальной переработки и в представленной редакции не может быть рекомендован для принятия.

Баранов Владимир Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, заместитель председателя Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Лаврентьев Александр Рудольфович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Трусов Николай Александрович, кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России;

Федосин Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала «Российская академия правосудия»

независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза

1) В соответствии со статьёй 1 Проекта: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении органами иммиграционного контроля деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере миграции, а также определяет перечень прав и обязанностей должностных лиц органа иммиграционного контроля».

Пункт 1 статьи 3 Проекта содержит понятие и определение «иммиграционный контроль - деятельность органов иммиграционного контроля, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере миграции».

Таким образом, в предмете закона и понятийном аппарате существуют формальные различия. Более того, нет обоснованной необходимости использования в предмете закона «раскрытого» определения, если нормативный акт (его проект) содержит соответствующие специальные положения.

Коррупциогенный фактор:

– юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее «Методика»).

Способ устранения:

– исключить из статьи 1 проекта слова «направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере миграции».

2) В соответствии со статьёй 3 Проекта (пункт 1) «иммиграционный контроль - деятельность органов иммиграционного контроля, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере миграции».

Разработчик использует словосочетание «законодательства в сфере миграции». Использование термина «законодательство в области миграции» в Проекте является системным. Вместе с тем, термины «миграция» и «законодательство в сфере миграции» не раскрыты на настоящий момент.

Федеральный законодатель, как правило, раскрывает такие понятия в профильных законах, например статьи 3 и 4 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе» , преамбула и статья 1 Федерального закона от 19.02.1993 N 4528-1 «О беженцах» и другие. Учитывая отсутствие специального закона о миграции и раскрытия, указанных выше терминов в иных законодательных актах, то его содержание является неустоявшимся. Полномочия же органов иммиграционного контроля неопределенными, в том числе по субъектам контроля - иностранные граждане и лица без гражданства или граждане РФ.

Коррупциогенный фактор:

– юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4 Методики);

– широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики).

Способ устранения:

– определить понятия «законодательство в сфере миграции», «миграция», либо внести использовать устоявшуюся юридическую терминологию (по всему тексту Проекта).

3) В соответствии со статьёй 4 Проекта «Деятельность органов иммиграционного контроля осуществляется на основе следующих принципов:

1) законности;

2) соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина;

3) недопустимости вмешательства в деятельность органа иммиграционного контроля;

4) беспристрастности;

5) общественного доверия и поддержки граждан;

6) взаимодействия и сотрудничества».

Принципы, поименованные в настоящей статье, раскрыты в последующих нормах и будут проанализированы отдельно. Вместе с тем следует отметить, что разработчик, включая в принципы деятельности органов иммиграционного контроля «общественное доверие и поддержка граждан» (пункт 3), не предусматривает такого важного принципа как «общественный контроль». Доверие и поддержку граждан
можно сформировать только через прозрачность деятельности государственного органа, в то время как это обеспечивается возможностью осуществления гражданами и общественными объединениями осуществлять контроль над деятельностью властных структур. Иное бы означало «закрытость» органов иммиграционного контроля. А принцип «общественное доверие и поддержка граждан» - декларативным и необеспеченным.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения:

– дополнить пункт 5 статьи 4 после союза «и» словом «контроля».

4) В соответствии со статьёй 7 Проекта «Недопустимость вмешательства в деятельность органов иммиграционного контроля»

1. Должностные лица органов иммиграционного контроля не обязаны давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дела и материалы органов иммиграционного контроля, в том числе затрагивающие права и свободы человека и гражданина, предоставляются для ознакомления в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.

2. Данные проверок и предварительного расследования, проводимых органами иммиграционного контроля, могут быть преданы гласности лишь с разрешения должностного лица органа иммиграционного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации».

А4) Даная проектируемая норма является аналогом положений пункта 2 статьи 5 Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» . Которые, в свою очередь, были предметом конституционного судопроизводства, результаты которой отражены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.02.2000г. N 3-П .

Конституционный суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее (часть 2), (часть 4), 45, (части 1 и и 55 (части 2 и 3), пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Разработчик и, в последующем, непосредственный правоприменитель закона, указывая в качестве одного из принципов деятельности «общественное доверие и поддержка граждан», анализируемой нормой обосабливает себя от возможного общественного контроля, взаимодействия со средствами массовой информации. Так же проектируемая норма влияет на права лица, в отношении которого осуществляются мероприятия органами иммиграционного контроля, так как создают неопределенность в каком порядке и в какой моменту возникает право на ознакомление с такими материалами. Тогда, это нарушает, как принцип гласности, так и право на защиту. Более того, в Пояснительной записке к Проекту ничем не обосновывается необходимость введения такого ограничения, не следует это и из Проекта закона. Тогда, безусловно, что введение такого принципа деятельности органов иммиграционного контроля несовместимо и с конвенционным принципом «необходимости в демократическом обществе».

Коррупциогенный фактор:

– наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики).

Способ устранения:

– исключить статью 7 Проекта

5) В соответствии со статьёй 9 Проекта «Общественное доверие и поддержка граждан»

1. В случае нарушения должностным лицом органа иммиграционного контроля прав и свобод граждан или прав организаций федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции обязан в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод.

2. Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности органов иммиграционного контроля, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

3. При федеральном органе исполнительной власти в миграции и его территориальных органах функционируют общественные советы, которые могут оказывать содействие органам иммиграционного контроля в сфере противодействия незаконной миграции на территории Российской Федерации».

Норма коррупциогенна по основаниям указанным в пункте 3 заключения, имеет аналогичные коррупциогенные факторы.

Способ устранения: дополнить статью 9 Проекта положениями об общественном контроле над деятельностью органов иммиграционного контроля, предусмотрев право доступа общественным объединениям, в чьи цели входит защита прав иностранных граждан, беспрепятственно посещать и осматривать помещения органов иммиграционного контроля, беспрепятственно общаться наедине с лицами, находящимися в помещениях иммиграционного контроля, выступать в защиту интересов иностранных граждан, а также предоставлять иностранным гражданам представителей.

6) В соответствии со статьёй 11 Проекта «Основные направления деятельности органов иммиграционного контроля»

основными направлениями деятельности органов иммиграционного контроля являются:

1) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование (в форме дознания) преступлений в рамках предоставленной компетенции, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

2) оперативное реагирование на сообщения о готовящихся и совершенных преступлениях в рамках предоставленной компетенции;

3) проведение мероприятий по контролю за соблюдением физическими и юридическими лицами,а также индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере миграции;

4) обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении иммиграционного контроля;

5) выявление и устранение причин и условий, способствующих нарушениям законодательства Российской Федерации в сфере миграции;

6) межведомственное взаимодействие, направленное на качественное и оперативное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции;

7) защита в пределах своей компетенциигосударственной и иной охраняемой законом тайны;

8) иные направления деятельности, определяемые законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации».

А6) Пунктом 1 статьи 11 Проекта предусматривается такое направление деятельности как выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование (в форме дознания) преступлений в рамках предоставленной компетенции, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях.

Для оценки данного пункта следует учесть следующие обстоятельства. ФМС России является органом власти, в функции которого входит комплексное взаимодействие с иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ. Федеральная служба признает лицо беженцем, предоставляет временное убежище, документирует иностранное лицо или лицо без гражданства, в том числе на стадии когда лицо ищет убежище. ФМС производит компенсационные выплаты, предоставляет место временного проживания, осуществляет и иные социальные функции. Таким образом, служба предполагает вызывать общественное доверие у иностранных граждан, что позволяет им безбоязненно обращаться в территориальные органы. А последним следовать принципам Концепции миграционной политики, утвержденной Президентом РФ при выполнении своих функций.

Наделение же ФМС функциями предварительного расследования подорвет сформировавшееся доверие, так как у иностранных граждан и лиц без гражданства служба будет ассоциироваться с возможностью возбуждения уголовного дела, в том числе против обращающегося лица. Безусловно, это будет являться существенным моральным барьером для обращения и приведет к формированию большей латентной незаконной миграции. Кроме того, следует учесть, что это будет являться инструментом давления на обратившегося иностранного гражданина.

Таким образом, наделение ФМС функциями дознания является несвойственным для данного органа власти и будет направлено на подрыв имеющегося авторитета перед иностранными гражданами.

Б6) Безусловно, важным является и оценка с точки зрения дублирования полномочий органов ФМС с органами внутренних дел и органами государственной безопасности. На сегодняшний день к их полномочиям последнего отнесено расследование уголовных дел связанных с нахождением иностранных граждан на территории РФ. Проект не предполагает внесение изменений в Уголовный процессуальный кодекс, как и не содержит перечня нормативных актов подлежащих изменению. То есть, настоящим Проектом предполагается наделением функциями дознания органов иммиграционного контроля без изъятия соответствующих функций у иных следственных органов и органов дознания. Что является дублированием полномочий. Более того, такое наделение властью является «пустым», так как в Проекте отсутствует перечень преступлений, по которым ФМС будет осуществлять дознание.

В6) Пояснительной запиской никак не обосновано необходимость наделения органов иммиграционного контроля функциями дознания в условиях наличия функций по расследованию уголовных дел у иных ведомств и возможностью взаимодействия с этими органами.

Такое наделение функции неминуемо приведет к существенному росту расходов федерального бюджета. В то же время к проекту не приложено финансово-экономическое обоснование за счет каких средств и в каком размере такие затраты могут быть понесены. Следует отметить, что помимо затрат связанных с организаций отделов дознания в каждом субъекте РФ, их технического оснащения и прочими расходами, в последствие неминуемо возникнет вопрос социальным и пенсионным обеспечением сотрудников органов иммиграционного контроля, осуществляющих дознание на уровне не меньшем чем это предусмотрено для аналогичных служб полиции.

Данные расходы должны быть указаны в финансово-экономическом обосновании, в отношении таких проектов законов необходимо проведение оценки регулирующего воздействия и процедуры получения заключения Правительства РФ в соответствии со статьёй 104 Конституции РФ.

Данные доводы относятся в равной части и к иным несвойственным проектируемым функциям органов иммиграционного контроля
(патрулирование, задержание, доставление, использование специальных средств и огнестрельного оружия и так далее).

В то же время, говоря о необходимости наделения органов иммиграционного контроля функциями дознания, следует руководствоваться не только вопросами необходимости экономии средств федерального бюджета, а в первую очередь действительной необходимостью и наличием либо отсутствием возможности решения этого вопроса уже существующими средствами. В этой связи следует вспомнить, что ряд федеральных государственных органов, ранее имевшие функции дознания и следствия, были либо упрощены, либо реорганизованы - разделены, либо используют в настоящее время межведомственное взаимодействие для уголовного преследования. Таким примером может являться последовательная реструктуризация Государственной налоговой службы первоначально обладающей правами в отношения расследования уголовных дел о налоговых правонарушениях. Данные функции были изъяты в связи с созданием Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП) и соответственно разделением функция по налоговому контролю и расследованию налоговых преступлений. В последующем ФСНП было ликвидировано и его следственные и оперативные функции были переданы в органы МВД РФ, а в последующем в Следственный комитет РФ (СКР). С момента первой реорганизации и до настоящего времени Федеральная налоговая служба в рамках межведомственного взаимодействия и специально предусмотренного Налоговым кодексом РФ порядком осуществляют обмен информацией. Оперативные сотрудники органов внутренних дел участвуют в налоговых проверках. Следственные отделы СКР расследуют дела по материалам, переданным налоговыми органами в рамках процедуры предусмотренной законодательством о налогах и сборах. Это позволило обеспечить не только экономию бюджетных средств, но и выстроить взаимоотношения между органами на основе взаимного контроля. Анализируемый Проект не объясняет невозможность такого взаимодействия в действующей системе правовых норм. Не показывает и безусловную необходимость наделения органов иммиграционного контроля функциями дознания. При таких обстоятельствах наделение органом иммиграционного контроля такими функциями как дознание являются излишними, дублирующими функции иных органов и создающих необоснованные затраты для федерального бюджета.

Выводы по А6-В6.

Коррупциогенные факторы:

– определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «б» пункта 3 Методики);

Способ устранения: исключить пункт 1 статьи 1 Проекта.

Г6) Пунктом 2 статьи 11 Проекта предусматривается такое направление деятельности как «оперативное реагирование на сообщения о готовящихся и совершенных преступлениях в рамках предоставленной компетенции».

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: исключить пункт 2 статьи 11 Проекта.

Д6) Пунктом 3) статьи 11 Проекта предусматривается такое направление деятельности как «проведение мероприятий по контролю за соблюдением физическими и юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере миграции», а пунктом 5) «выявление и устранение причин и условий, способствующих нарушениям законодательства Российской Федерации в сфере миграции».

7) В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 12 проекта косновным обязанностям органов иммиграционного контроля относятся «предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции (1); проведение мероприятий по контролю за соблюдением физическими и юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере миграции (2)».

Разработчик использует словосочетание «законодательство в области миграции».

Норма коррупциогенна по основаниям, указанным в пункте 2 заключения. Имеет аналогичные квалификацию и способы устранения.

8) В соответствии с пунктами 3-5, 7 статьи 12 проекта косновным обязанностям органов иммиграционного контроля относятся «прием и проведение проверки сообщений о совершенном или готовящемся преступлении, принятие решения по результатам проверки сообщения о преступлении (3); выполнение неотложных следственных действий в рамках полномочий, предоставленных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации (4); предварительное расследование преступлений (в форме дознания), а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо к компетенции органа иммиграционного контроля (5); проведение регистрации, аудиозаписи, фото- и видеосъемки, дактилоскопирования лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, заключенных под стражу, обвиняемых в совершении преступления, иных задержанных лиц, а также других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (7)».

Полномочия основаны на наличие прав органов иммиграционного контроля на дознание.

Норма коррупциогенна по основаниям указанным в пунктах А6-В6 заключения. Имеет аналогичные квалификацию и способы устранения, изложенные в выводах по данным пунктам (за исключением дел об административных правонарушениях).

9) В соответствии с пунктом 6 статьи 12 проекта косновным обязанностям органов иммиграционного контроля относится «мониторинг, прогнозирование, анализ и оценка эффективности мер, направленных на противодействие незаконной миграции».

В соответствии пунктом 8 этой статьи к обязанностям также отнесено «взаимодействие и информационный обмен с другими правоохранительными органами в области противодействия незаконной миграции, представление интересов Российской Федерации в международных организациях по вопросам противодействия незаконной миграции».

Обязанности государственного органа в данном пункте «привязана» к использованию термина «незаконная миграция». Как указывалось ранее термина «миграция» в действующем законодательстве не дается. Соответственно, раскрыть понятие «незаконная миграция» не предоставляется возможным ни из проекта, ни из действующего законодательства. Тогда объекта полномочий установить невозможно.

Норма коррупциогенна по основаниям указанным в пункте 2 заключения. Имеет аналогичные квалификацию и способы устранения.

10) В соответствии с пунктом 11 статьи 12 проекта косновным обязанностям органов иммиграционного контроля относится «иные обязанности, установленные законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации».

Из предложенной формулировки следует, что компетенция органов иммиграционного контроля является «открытой». Вместе с тем, правом дальнейшего наделения компетенцией предлагается предоставить Правительству РФ, а не федеральному законодателю. Такой посыл разработчика является несколько противоречивым, как по полномочиям Правительства РФ, сфере нормативного регулирования, так и логики. Кроме того, разработчик не определяет никаких параметров к расширению полномочий Правительством РФ.

Коррупциогенный фактор:

– чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт (подпункт «г» пункта 3 Методики).

Способ устранения: исключить проектируемую норму.

11) В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 13 Проекта «Должностные лица органов иммиграционного контроля при осуществлении полномочий, возложенных на него законодательством Российской Федерации, вправе проверять документы,
удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно, если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан, должностных лиц и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на орган иммиграционного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Прежде всего, следует отметить, что данный пункт является аналогом пункта 2 части 1 статьи 13 Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» . Поименованные функции у полиции не изымаются. В связи с чем, следует признать наличие дублирующих полномочий. Необходимость дублирующих полномочий Пояснительной запиской не обосновывается.

Первое из них - право проверять документы, удостоверяющие личность граждан. Разработчик связывает с наличием следующих оснований:

– если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления (1)

– или полагать, что они находятся в розыске (2),

– либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении (3),

– а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом (4).

Разработчик желает наделить правом проверки документов граждан, а не иностранных граждан и лиц без гражданства. То есть контроль, затронет только граждан РФ.

Как уже говорилось ранее, данные полномочия являются аналогом полномочий органов полиции. Но к полномочиям органов полиции отнесено и расследование уголовных дел по множеству составов преступлений, проведение оперативно-розыскных мероприятий, охрана общественного порядка, административная практика и прочее. То есть, описанные выше права являются свойственными полиции в силу их функций. Проектом же предлагаются наделить ФМС функциями, несвойственными им, без изъятия этих функций у полиции.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: исключить норму.

12) Анализируя иные права органов иммиграционного контроля, поименованные в пункте 1 статьи 13 Проекта, следует отметить, что они в большей своей части являются правами предоставленным полиции и скопированы из соответствующего закона в этот Проект. Вместе с тем, они зачастую не являются необходимыми для осуществления иммиграционного контроля. Либо нет необходимости в их наделении, поскольку орган иммиграционного контроля может свободно пользоваться правами иных правоохранительных органов через систему межведомственного взаимодействия. Отдельные полномочия следует признать чрезмерными для целей иммиграционного контроля либо несоответствующие принципам государственного контроля определенного в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» . Также в некоторых случаях предоставляется право без указания процедуры или лица (нормотворца), которое такую процедуру вправе будет определить.

Коррупциогенный фактор:

– выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики).

Способ устранения:

– исключить все дублирующие положения с правами, предоставленными органам полиции соответствующим законом,

– привести права менее свободно - определить процедуры, полномочные органы определяющие порядок действия, соотнести с положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

13) Статья 14 Проекта предусматривает следующее:

«1. Законные требования должностных лиц органа иммиграционного контроля, связанные с исполнением ими служебных обязанностей, обязательны для исполнения всеми государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и физическими лицами.

2. Орган иммиграционного контроля при выполнении возложенных на них обязанностей может использовать возможности государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Государственные органы и органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и должностные лица обязаны оказывать содействие органу иммиграционного контроля при выполнении возложенных на него обязанностей».

Часть 2 статьи 14 Проекта содержит слово «возможности» неопределённое по смыслу и содержанию. В связи с чем, его использование предоставляет неограниченные и бесконтрольные возможности органам иммиграционного контроля и сего сотрудникам. Соответственно, существуют основания полагать, что это спровоцирует создание целого ряда коррупционных практик.

Относительно части 3 этой статьи следует отметить, что проектируемая норма содержит обязанность «содействовать». Что также является неопределенным по содержанию термином. Его фактическое правоприменение также является сверхкоррупциогенным. Так нормой не определен срок такого «содействия», не решен вопрос о возмещении затрат понесенных лицами, оказывающими «содействие», не решен вопрос о документировании такого содействия.

Более того, необходимо, чтобы возложение обязанностей по «содействию» не нарушало положения статьи 51 Конституции РФ. И, собственно, не должна ставить лиц, на которых возложена обязанность по «содействию» в безвольное положение исполнителей всего того, что скажет сотрудник органа иммиграционного контроля.

Коррупциогенные факторы:

– отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

– юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4 Методики).

Способ устранения:

– заменить слова «возможности» и «содействие» на устоявшиеся юридические термины или раскрыть их содержание (1); предусмотреть права лиц, в отношении которых возлагается оказывать содействие, в том числе права использовать положения стать 51 Конституции РФ (2); определить порядок документирования «содействия»
и порядок возмещения расходов лицу, оказывающего «содействие» (3).

14) В соответствии с частью 3 статьи 15 проекта «При исполнении должностным лицом служебных обязанностей не допускаются его привод, задержание, личный досмотр и досмотр его вещей, а также досмотр личного и используемого им транспорта без официального представителя органа иммиграционного контроля или решения суда».

Проектируемой нормой с должностного лица фактически снимаются все ограничения по контролю за ним, как минимум, в рабочее время. Фактически на такое лицо распространяется иммунитет по административным делам в части принуждения. Более того, в отдельных случаях блокируется и проведение оперативных мероприятий, например, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями. Такие высокие гарантии не свойственны должностным лицам органов власти, так как они снимают «факторы, сдерживающие поведение». И при проведении контроля лицо может вести себя как угодно скверно, допуская совершение, как административных правонарушений, так и уголовных преступления. Такое поведение возможно и вне рамок контроля, а в рамках обычного исполнения любых служебных обязанностей.

Вместе с тем, чем обусловлено установление таких специальных гарантий Пояснительной запиской не объясняется. Снятие ограничений (предоставление иммунитета) будет способствовать большему количеству проявления коррупции. Так как должностное лицо будет явно осознавать отсутствие контроля и в связи с этим большую свободу к злоупотреблениям. Кроме того, это не согласуется с принципом иммиграционного контроля - соблюдение и уважения прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 4 Проекта).

Коррупциогенные факторы:

Способ устранения: исключить часть 3 статьи 15 из Проекта.

15) В соответствии со статьёй 19 Проекта:

«1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, имеет право задерживать:

1) лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, - по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

2) лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, - по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях;

3) иностранных граждан и лиц без гражданства, если имеются основания полагать, что указанные лица незаконно находятся на территории Российской Федерации, а также при отсутствии у указанных лиц документов, удостоверяющих личность;

2. Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

3. Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания.

4. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и документы, а также их транспортные средства подвергаются досмотру в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, если иной порядок не установлен федеральным законом.

5. Задержанное лицо в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания, если иное не установлено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, имеет право на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения. Такое уведомление по просьбе задержанного лица может сделать должностное лицо органа иммиграционного контроля.

6. О задержании составляется протокол, в котором указываются дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица органа иммиграционного контроля, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица.

7. Протокол о задержании подписывается составившим его должностным лицом органа иммиграционного контроля и задержанным лицом. В случае если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе о задержании делается соответствующая запись. Копия протокола вручается задержанному лицу.

8. Задержанные лица содержатся в специально отведенных для этого помещениях территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо в территориальных органах или подразделениях органов внутренних дел (полиции) под охраной в условиях, исключающих угрозу их жизни и здоровью. Условия содержания, нормы питания и порядок медицинского обслуживания задержанных лиц определяются Правительством Российской Федерации. Задержанные лица перед водворением в специально отведенные для этого помещения и после окончания срока задержания подвергаются осмотру, результаты которого заносятся в протокол о задержании».

А15)Само по себе право задерживать не является свойственным ФМС и безусловно необходимым для выполнения функции, как уже высказывалось ранее. Такое право свойственно полиции и прямо предусмотрено статьёй 14 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции». Так пункты 1 и 2 части 1 анализируемой статьи Проекта совпадают по своему содержанию с пунктами 1 и 5 части 2 статьи 14 Закона № 3-ФЗ. Таким образом, следует говорить о наличии дублирующих полномочий полиции и органов иммиграционного контроля. Более того, не обоснован отказ от взаимодействия с органами МВД по этому предмету.

Норма коррупциогенна по основаниям, указанным в пункте 12 заключения и имеет аналогичные способы устранения.

Б15) В соответствии с частью 1 статьи 19 Проекта «Должностное лицо органа иммиграционного контроля в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, имеет право задерживать». Норма коррупциогенна в связи с тем, что не предусматривает максимальный срок, на который лицо может быть подвергнуто задержанию до судебного решения.

Так в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции»- «Полиция защищает право каждого на свободу и личную неприкосновенность. До судебного решения в случаях, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов».

Проектируемая норма существенно сужает права задерживаемого лица. Фактически позволяет содержать его в изоляции неограниченное количество времени без судебного решения.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: исключить норму либо предоставить гарантии аналогичные тем, которые предоставляются лицам задерживаемым органами полиции.

В15) В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 19 Проектаправо задержания органами иммиграционного контроля распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, если имеются основания полагать, что указанные лица незаконно находятся на территории Российской Федерации, а также при отсутствии у указанных лиц документов, удостоверяющих личность.

Таким образом, даже при наличии документов иностранный гражданин может быть подвергнут задержанию, так как у сотрудника органа иммиграционного контроля имеются «основания полагать, что указанные лица незаконно находятся на территории РФ». Таким образом, в данном случае речь идет о наличии ничем не подтвержденного предположения сотрудника ФМС. Что не может и не должно являться объективным критерием для задержания иностранного гражданина.

Коррупциогенный фактор:

Способ
устранения: исключить норму.

Г15) В соответствии с частью 7 статьи 19 Проекта «Протокол о задержании подписывается составившим его должностным лицом органа иммиграционного контроля и задержанным лицом. В случае если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе о задержании делается соответствующая запись. Копия протокола вручается задержанному лицу».

Само по себе право подписания протокола является верным. Вместе с тем, в условиях не владения иностранным гражданином русским языком и отсутствием гарантий с предоставления бесплатного переводчика с момента задержания, право ознакомления с протоколом и обязанность расписаться в нем является иллюзорной гарантией.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: предусмотреть, право на «бесплатного переводчика» и гарантию составления и оглашения протокола в присутствии этого переводчика.

Д15) Федеральный закон «О полиции» (часть 2 статья 14) в части. Касающегося задержания, является более «богатым» и урегулированным, нежели Проект. В нем закладываются следующие прав и обязанности, не предусмотренные Проектом:

«3. В каждом случае задержания сотрудник полиции обязан выполнить действия, предусмотренные частью 4 статьи 5 настоящего Федерального закона, а также разъяснить лицу, подвергнутому задержанию (далее - задержанное лицо), его право на юридическую помощь, право на услуги переводчика, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, право на отказ от дачи объяснения.

8. О каждом случае задержания несовершеннолетнего полиция незамедлительно уведомляет его родителей или иных законных представителей.

10. О задержании иностранного гражданина или подданного иностранного государства полиция уведомляет посольство (консульство) соответствующего государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

12. Полиция принимает при необходимости меры по оказанию задержанному лицу первой помощи, а также меры по устранению возникшей при задержании угрозы жизни и здоровью граждан или объектам собственности.

Коррупциогенный фактор:

– принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт «д» пункта 3 Методики).

Способ устранения: из проектируемой нормы исключить, дополнить этими положениями закон № 115-ФЗ.

19) В соответствии с частью 3 статьи 27 Проекта «В случае неисполнения законного требования должностного лица органа иммиграционного контроля о предъявлении документов, указанных в пункте 3 части второй настоящей статьи, в отношении иностранного гражданина могут быть приняты меры государственного принуждения, предусмотренные статьями 19 и 20 настоящего Федерального закона».

Норма коррупциогенна по основания, указанным в пунктах 12, А15.

Способ устранения: слова «предусмотренные статьями 19 и 20 настоящего Федерального закона» заменить «органами полиции».

20) В соответствии с частью 1 статьи 29 Проекта «В целях осуществления государственного федерального контроля (надзора) в сфере миграции орган иммиграционного контроля в рамках своей компетенции проводит плановую и внеплановую проверки. Указанные проверки проводятся на основании распоряжений (приказов) органа иммиграционного контроля».

Норма коррупциогенна, поскольку не предполагает вручение субъекту проверки распоряжения (приказа) о ее назначении. Вместе с тем, данный документ может быть подвергнут судебному контролю по заявлению проверяемого лица. Указанные положения нарушают право на защиту.

Кроме того, является правильным определять законом обязательные реквизиты такого документа - срок проверки (начало и окончание), предмет проверки. Это сложившаяся законодательная практика, нашедшая отражение, например, в Налоговом кодексе РФ, и прошедшая тщательный судебный контроль.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: дополнить норму предложением «Документ о назначении проверки вручается проверяемому лицу» (1); урегулировать вопрос о содержании документа о назначении проверки (2).

21) В соответствии с частью 4 статьи 30 Проекта «Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки».

Норма является неопределенной по своему содержания в связи с отсутствием определений и процедур «выездная проверка» и «документарная проверка». Также не определены права и обязанности проверяемого лица и органа иммиграционного контроля во время проверок, в том числе разница прав при том и ином виде контроля.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: определить понятия «выездная проверка», «документарная проверка», определить пава и обязанности проверяемых лиц и органов иммиграционного контроля при проведении каждой из видов проверок.

22) В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Проекта «Основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной выданного органом иммиграционного контроля предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований».

Проект не содержит ни определения «предписания», ни случаев когда орган иммиграционного контроля может его выдавать, ни процедуры. В этой связи является неопределённым и сама форма возложения обязанностей на третьих лиц этим документом, и случаи когда направление предписания возможно, последствия связанные с получением такого документам и прочее. При таких обстоятельствах это не может быть и основанием для проведения внеплановой проверки.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: в иных норма Проекта необходимо определить понятие «предписание» (1), определить условия, когда право на направление такого предписания возникает у органа иммиграционного контроля (2), последствия связанные с направлением предписания (3).

23) В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 31 Проекта «Основанием для проведения внеплановой проверки является выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом иммиграционного контроля мониторинга соблюдения таких требований».

Разработчиком используется понятие «мониторинг», не раскрытое по своему значению.

Норма коррупциогенна по основаниям указанным в пункте 22 заключения и имеет аналогичные способы устранения.

24) В соответствии с частью 3 статьи 31 Проекта «Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки».

Норма коррупциогенна по основаниям указанным в пункте 21 заключения и имеет аналогичные способы устранения.

25) В соответствии с частью 4 статьи 31 Проекта «Срок проведения внеплановой выездной проверки не может превышать семь рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа иммиграционного контроля, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на семь рабочих дней».

Норма перечень «исключительных случаев» - «проведения сложных и (или) длительных специальных экспертиз и расследований». Вместе с тем право на проведение таких мероприятий и их содержание не предусмотрено и не раскрыто в проекте.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: в иных норма Проекта необходимо определить понятия «специальных экспертиз», «расследования» (1), определить условия, когда право на направление таких мероприятий возникает у органа иммиграционного контроля (2).

26) В соответствии с частью 7 статьи 31 Проекта «По результатам проверки осуществляющее ее должностное лицо органа иммиграционного контроля составляет акт, копия которого вручается руководителю юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителю под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. Типовая форма акта проверки устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции».

Проектируемая норма не предполагает возможность
возражать против доводов, изложенных в акте проверки, путем направления соответствующего письменного документа, Вместе с тем, отказ разработчика от данной устоявшейся законодательной модели является явно необоснованным, поскольку ее использование направлено на всестороннее изучение вменяемых обстоятельств.

Коррупциогенный фактор:

Способ устранения: предусмотреть право на направление проверяемым лицом возражений на акт проверки в течение 15 календарных дней.

В представленном Проекте выявлены коррупциогенные факторы, поименованные по тексту заключения.

Способы устранения коррупциогенности нормы приведены непосредственно после анализа каждого из факторов.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 51, 15.03.2006, «Собрание законодательства РФ», 20.03.2006, N 12, ст. 1232.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 126, 03.06.1997, «Ведомости СНД и ВС РФ», 25.03.1993, N 12, ст. 425.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 39, 18.02.1992, «Ведомости СНД РФ и ВС РФ», 20.02.1992, N 8, ст. 366.

«Собрание законодательства РФ», 28.02.2000, N 9, ст. 1066, «Российская газета», N 43, 01.03.2000, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 3, 2000.Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», N 25, 08.02.2011, «Российская газета», N 28, 10.02.2011, «Парламентская газета», N 7, 11-17.02.2011, «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011, N 7, ст. 900.

2) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения посещать в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, разрешение которых отнесено к компетенции органа иммиграционного контроля, государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации, знакомиться с необходимыми документами и материалами, в том числе с персональными данными граждан, имеющими отношение к расследованию уголовных дел, производству по делам об административных правонарушениях, проверке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях;

3) доставлять иностранных граждан в специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии (далее - специальные учреждения), а в случае необходимости в суд, медицинскую организацию, дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации;

4) осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств в целях выявления и пресечения нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции;

5) останавливать транспортные средства, если
это необходимо для выполнения возложенных на орган иммиграционного контроля обязанностей;

6) патрулировать населенные пункты и общественные места в целях выявления и пресечения нарушений законодательства в сфере миграции;

7) истребовать по письменному запросу уполномоченных должностных лиц органа иммиграционного контроля от организаций независимо от форм собственности предоставление необходимой документации и иных необходимых материалов;

8) объявлять розыск лиц, совершивших преступления илиподозреваемых и обвиняемых в их совершении;

9) привлекать граждан с их согласия к внештатному сотрудничеству;устанавливать сотрудничество с гражданами, изъявившими желание оказывать содействие органам иммиграционного контроля;

10) привлекать народных дружинников в целях разъяснения гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам положений миграционного законодательства, а также для участия в выявлении лиц, нарушающих законодательство в сфере миграции, в работе по профилактике правонарушений.

11) выдаватьв соответствии с законодательством Российской Федерациипредписания юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям об устранении выявленных нарушений с указанием срока их устранения;

12) аннулировать в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, разрешения (лицензии), выдача которых отнесена к компетенции органов иммиграционного контроля;

13) изымать разрешения (лицензии) и иные документы в случаях выявления признаков их фальсификации, а также в случаях их аннулирования в установленном порядке;

14) осуществлять полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

15) производить неотложные следственные и иные процессуальные действия, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

16) беспрепятственно и безвозмездно пользоваться в служебных целях средствами связи, информационными системами, видео- и аудиотехникой, кино- и фотоаппаратурой, а также другими техническими и специальными средствами, принадлежащими государственным предприятиям и организациям, а в случаях, не терпящих отлагательства, принадлежащими негосударственным предприятиям и организациям, а также общественным объединениям и гражданам;

17) в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, вызывать граждан и должностных лиц, а также получать необходимые объяснения, справки, документы (их копии);

18) подвергать приводу в органы иммиграционного контроля граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову;

19) доставлять иностранных граждан в помещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или подразделений органов внутренних дел (полиции) в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;

20) принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных гражданин или лиц без гражданства в Российской Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

21) принимать решение о неразрешении въезда иностранных гражданин или лиц без гражданства при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

22) осуществлять депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства в порядке, установленном Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

23) передавать и принимать иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с международными договорами о реадмиссии в порядке, установленном Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

24) использовать информационные системы, видео- и аудиотехнику, кино- и фотоаппаратуру, специальные и иные технические средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде;

25) применять физическую силу, специальные средства, а также огнестрельное оружие в случаях, установленных настоящим Федеральным законом;

26) реализовывать иные права, предоставленные органам иммиграционного контроля законодательством Российской Федерации.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 266, 30.12.2008, «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249, «Парламентская газета», N 90, 31.12.2008.

1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения (группы) в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

2. Перечень состоящих на вооружении органов иммиграционного контроля специальных средств, огнестрельного оружия и патронов к нему, боеприпасов устанавливается Правительством Российской Федерации.

3. В состоянии необходимой обороны, в случае крайней необходимости или при задержании лица, совершившего преступление, должностное лицо органа иммиграционного контроля при отсутствии у него необходимых специальных средств или огнестрельного оружия вправе использовать любые подручные средства, а также по основаниям и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, применять иное не состоящее на вооружении органа иммиграционного контроля оружие.

4. Должностное лицо органа иммиграционного контроля, имеющее право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, обязано проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

6. Превышение должностным лицом органа иммиграционного контроля полномочий при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

7. Должностное лицо органа иммиграционного контроля не несет ответственность за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля перед применением физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия обязано сообщить лицам, в отношении которых предполагается применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, о том, что оно является должностным лицом органа иммиграционного контроля, предупредить их о своем намерении и предоставить им возможность и время для выполнения законных требований должностного лица органа иммиграционного контроля.

2. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право не предупреждать о своем намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, если промедление в их применении создает непосредственную угрозу жизни и здоровью гражданина или должностного лица органа иммиграционного контроля, либо может повлечь иные тяжкие последствия.

3. Должностное лицо органа иммиграционного контроля при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия действует с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, в отношении которых применяются физическая сила, специальные средства или огнестрельное оружие, характера и силы оказываемого ими сопротивления. При этом должностное лицо органа иммиграционного контроля обязано стремиться к минимизации любого ущерба.

4. Должностное лицо органа иммиграционного контроля обязано оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, а также принять меры по предоставлению
ему медицинской помощи в возможно короткий срок.

5. О причинении гражданину телесных повреждений в результате применения должностным лицом органа иммиграционного контроля физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия орган иммиграционного контроля в возможно короткий срок, но не более 24 часов уведомляет близких родственников или близких лиц гражданина.

6. О каждом случае причинения гражданину ранения либо наступления его смерти в результате применения должностным лицом органа иммиграционного контроля физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия уведомляется прокурор в течение 24 часов.

7. Должностное лицо органа иммиграционного контроля обязано по возможности сохранить без изменения место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если в результате применения им физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия гражданину причинено ранение, либо наступила его смерть.

8. О каждом случае применения физической силы, в результате которого причинен вред здоровью гражданина или причинен материальный ущерб гражданину либо организации, а также о каждом случае применения специальных средств или огнестрельного оружия должностное лицо органа иммиграционного контроля обязано сообщить непосредственному руководителю в течение 24 часов с момента их применения, представив соответствующий рапорт, а также сообщить прокурору.

1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, если не силовые способы не обеспечивают выполнения возложенных на орган иммиграционного контроля обязанностей, в следующих случаях:

1) для пресечения преступлений и административных правонарушений;

2) для доставления в служебное помещение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо в территориальный орган или подразделение органов внутренних дел (полиции), в специальное учреждение, в суд, учреждение здравоохранения, дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, а также к месту передачи иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии либо до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц;

3) для преодоления противодействия законным требованиям должностного лица органа иммиграционного контроля.

2. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право применять физическую силу во всех случаях, когда настоящим Федеральным законом разрешено применение специальных средств или огнестрельного оружия.

1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять специальные средства в следующих случаях:

1) для отражения нападения на гражданина или должностное лицо органа иммиграционного контроля;

2) для пресечения преступления или административного правонарушения;

3) для пресечения сопротивления, оказываемого должностному лицу органа иммиграционного контроля;

4) для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться.

5) для задержания лица, если это лицо может оказать вооруженное сопротивление;

6) для доставления в служебное помещение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо в территориальный орган или подразделение органов внутренних дел (полиции), в специальное учреждение, в суд, учреждение здравоохранения, дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, а также к месту передачи иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии либо до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также в целях пресечения попытки побега, в случае оказания лицом сопротивления должностному лицу органа иммиграционного контроля, причинения вреда окружающим или себе;

7) для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование должностного лица органа иммиграционного контроля об остановке;

8) для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления или административные правонарушения;

2. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право применять специальные средства во всех случаях, когда настоящим Федеральным законом разрешено применение огнестрельного оружия.

3. Должностному лицу органа иммиграционного контроля запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или должностного лица органа иммиграционного контроля.

1. Должностное лицо органа иммиграционного контроля имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять огнестрельное оружие в следующих случаях:

1) для защиты другого лица либо себя от посягательства, если это посягательство сопряжено с насилием, опасным для жизни или здоровья;

2) для пресечения попытки завладения огнестрельным оружием, транспортным средством органа иммиграционного контроля, специальной техникой, состоящей на обеспечении органа иммиграционного контроля;

3) для задержания лица, застигнутого при совершении деяния, содержащего признаки тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни, здоровья или собственности, и пытающегося скрыться, если иными средствами задержать это лицо не представляется возможным;

4) для задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление, а также вооруженных лиц (лица), отказывающихся выполнить законное требование о сдаче оружия;

5) отражения группового или вооруженного нападения на здания, сооружения, транспортные средства, принадлежащие органам иммиграционного контроля или используемые ими, а также для освобождения указанных объектов, транспортных средств в случае их вооруженного захвата;

6) остановки автомобильных транспортных средств путем их повреждения, если они создают реальную опасность жизни и здоровью должностных лиц органов иммиграционного контроля или не подчиняются их неоднократным требованиям остановиться после предупредительных выстрелов;

7) обезвреживания животных, угрожающих жизни и здоровью должностных лиц органов иммиграционного контроля;

8) предупреждения о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги или вызова помощи.

2. Вооруженным сопротивлением и вооруженным нападением, указанными в пунктах 4 и 5 части 1 настоящей статьи, признаются сопротивление и нападение, совершаемые с использованием оружия любого вида, либо предметов, конструктивно схожих с настоящим оружием и внешне неотличимых от него, либо предметов, веществ и механизмов, при помощи которых могут быть причинены тяжкий вред здоровью или смерть.

3. Запрещается применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен должностному лицу органа иммиграционного контроля, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или должностного лица органа иммиграционного контроля.

4. Должностное лицо органа иммиграционного контроля не имеет права применять огнестрельное оружие при значительном скоплении граждан, если в результате его применения могут пострадать случайные лица.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, N 30, ст. 3032, «Российская газета», N 140, 31.07.2002, «Парламентская газета», N 144, 31.07.2002.

Заключение

Антикоррупционной экспертизы Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"

Предпосылки

Антикоррупционная экспертиза законодательства является важнейшей частью обширного пакета законов и иных правовых актов , принятых в России в последнее время в целях комплексного противодействия коррупции. Механизм проведения антикоррупционной экспертизы закреплён в Федеральном законе -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный Закон «Об антикоррупционной экспертизе») . Суть экспертизы заключается в том, чтобы не допустить проникновения в российские законы положений и норм, которые сами по себе могут порождать коррупцию.

Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее закон «О полиции» или Федеральный Закон «О полиции») вступил в силу 01 марта 2011 года.

Федеральный Закон «О полиции» был внесён в Государственную Думу РФ Президентом РФ, однако Президент не являлся разработчиком данного нормативно-правового акта.

Так, в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» разработать и внести до 1 декабря 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о милиции было поручено Правительству Российской Федерации . В ходе разработке законопроекта было принято решение о переименовании милиции в полицию. Согласно информации опубликованной на официальном сайте обсуждения законопроекта *****, разработчиками выступили Организационный комитет по подготовке проекта федерального закона «О полиции» и Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы.

В соответствии с пунктом 6.4. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в установленном порядке и до внесения в Правительство направляются руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) на правовую экспертизу и на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что разработкой закона занимался орган исполнительной власти - Министерство внутренних дел. Руководитель МВД или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей) был обязан направить закон на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции. Таким образом, закон «О полиции» должен был пройти антикоррупционную экспертизу до передачи законопроекта Президенту и соответственно до внесения законопроекта в Государственную Думу Президентом РФ.

Цели экспертизы

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» организовал независимую антикоррупционную экспертизу принятого закона «О Полиции». В проведении экспертизы приняли участие эксперты Центра ТИ-Р, а так же эксперты, входящие в Рабочую Группу неправительственных организаций по реформе правоохранительных органов .

Данная антикоррупционная экспертиза была проведена Центром ТИ-Р по собственной инициативе для достижения следующих целей:

1. Установить коррупциогенные нормы рассматриваемого Федерального Закона «О полиции»

2. Выедлить наиболее коррупциогенные нормы Федерального Закона «О полиции», основываясь на изучении правоприменительной практики.

3. Подготовить платформу для дальнейшего улучшения Федерального Закона «О Полиции», о необходимости которой говорил Президент России на встрече Совета при Президенте.

Нормативная база

Федеральный закон -ФЗ “О полиции”. Методика проведения антикоррпуционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ. Федеральный закон РФ -ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел»

Коррупциогенные факторы.

По итогам исследования Федерального Закона «О Полиции» были выявлены системные проблемы. Их классификация была проведена по официальной методике проведения антикоррупционной экспертизы. При этом в ходе работы сотрудники Центра ТИ-Р пришли к заключению, что некоторые нормы закона являются коррупциогенными, однако в официальной методике нет подходящего коррупциогенного признака.

В рамках работы над экспертизой нами были введены доктринальное понятие юридико-лингвистической неопределенности, а так же понятие конфликта интересов, определение которого содержится в п.1 статьи 10 Федерального закона РФ от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Мы считаем целесообразным провести в дальнейшем коренной пересмотр существующей методики с введением новых понятий и подробного определения их. Центр ТИ-Р готов принять участие в рабочей группе по переработке существующей методики.

Ниже приводятся выявленные в ходе экспертизы коррупциогенные факторы закона «О полиции»:

● Юридико-лингвистическая неопределенность.

● Конфликт интересов.

● Широта дискреционных полномочий.

● Отсутствие административных процедур.

● Определение компетенции по формуле “вправе”.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В общепризнанной концепции теории государства и права, с одной стороны, органы государственной власти, их подразделения и составные части наделяются компетенцией или полномочиями, с другой – физические лица (граждане) наделяются правами и обязанностями. Глава 3 Закона «О полиции» определяет обязанности и права полиции, что, на наш взгляд, не соответствует законодательному определению полиции как составной части Министерства внутренних дел. В частности, Так глава II Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел», наделяет данный федеральный орган исполнительной власти именно полномочиями, а не правами и обязанностями. Таким образом при дальнейшем совершенствовании закона «О полиции» предлагается отказаться от понятия «права полиции» и определять лишь конкретные полномочия.

Эксперты Цента ТИ-Р выделили ряд норм, которые с наибольшей вероятностью могут привести к коррупционным ситуациям:

Пункт 37 части 1 статьи 12: « На полицию возлагаются следующие обязанности: изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения».

В данной норме не определены условия и основания принятия решения по изъятию документов, имеющих признаки подделки, а так же не ограничен список документов, которые могут быть изъяты у граждан и должностных лиц. Эта норма касается непосредственного взаимодействия сотрудника полиции с гражданином и может спровоцировать коррупционную ситуацию, так как полицейский на своё усмотрение определяет содержаться ли признаки подделки в данном документе.

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права: проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении , а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом...»

Формулировка "данные, дающие основания подозревать" максимально размыта и дает неограниченно широкие полномочия для трактования в рамках правоприменительной практики. Более того, список оснований является достаточно обширным, он значительно увеличился по сравнению с законом «о милиции» и пополнился столь широким пунктом, как «имеются основания для задержания», причём этот пункт во многих случаях пересекается с другими основаниями для проверки документов. По оценкам экспертов Центра ТИ-Р значительная часть коррупционных ситуаций при общении представителей правоохранительных органов с гражданами возникает в ходе проверки документов. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется сократить и упростить список поводов для проверки документов и прописать процедуру проверки максимально чётко. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным выделить данную процедуру в отдельную статью по аналогии с «задержанием» (ст. 14) и «Вхождением (проникновением) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории» (ст. 15).

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «…проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности , контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;»

В тексте нормы существует отсылка к «иным документам», которые нормативно не установлены, также не определены основания для проверки документов сотрудниками полиции. Кроме того, нормой установлено, что указанные документы должны быть на совершение «определенных действий» и или на осуществление «определенной деятельности». При том нормой не установлены критерии термина «определенность». Таким образом, проверка документов сотрудниками полиции у граждан может осуществляться без каких-либо оснований и перечень документов, которые имеют право проверять сотрудники полиции, является открытым.

Часть 4 статьи 14, «Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях». Часть 5 статьи 14 «Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания»

Данные нормы содержат юридико-лингвистическую неопределённость в отношении понятия "задержание". Фактически часть 4 статьи 14 содержит две нормы об исчислении срока задержания в зависимости от вида производства по делу - уголовного или по делам об административных правонарушениях. Начало срока задержания (в уголовном процессе) является в достаточной степени определённым - момент фактического ограничения свободы передвижения. В то же время, норма об исчислении срока административного задержания является отсылочной и фактически содержится в ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ . Согласно данной норме, административное задержание исчисляется с момента доставления либо вытрезвления лица. При этом сроки, в которые необходимо провести доставление не установлены, таким образом сотрудник полиции может произвольно сократить или увеличить фактическое время ограничения свободы задержанного. Так же данная норма приводит к разночтениям по вопросу о том, в какой момент задержанный получает право пользоваться услугами защитника. Это не только ставит в опасность право на защиту гражданина, но и создаёт высокие коррупционные риски.

Полный перечень коррупциогенных норм, выявленных экспертами Центра ТИ-Р содержится в приложении №1.

Изъятия из экспертизы

Отдельно необходимо отметить проблему доступа к внутренним актам ведомства . Глава 6 Закона «О полиции» определяет правовое положение сотрудника полиции, которое отчасти регулируется подзаконными актами ведомства. Многие из этих актов отсутствуют в публичном доступе и носят гриф «для служебного пользования». Без изучения этих актов крайне сложно определить наличие либо отсутствие коррупциогенных факторов. В частотности в Законе «О полиции» отсутствует указание на нормативно правовой акт, который четко определяет открытую административную процедуру выявления личной заинтересованности или конфликта интересов в рядах сотрудников полиции. Например, п.13 ч.1 ст. 27 устанавливает, что сотрудник полиции по своему усмотрения сообщает непосредственному начальнику о возникновении личной заинтересованности или конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей. Содержание данной нормы свидетельствует об отсутствии ответственности сотрудников полиции в случае неисполнения нормы при обнаружении возникшей личной заинтересованности. Высока вероятность, что в данном случае наблюдается отсутствие административных процедур, что является коррупциогенным фактором. Существует ряд других норм, которые так же могут являться коррупциогенными, однако однозначное решение можно вынести лишь изучив материалы, которые отсутствуют в публичном доступе. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным провести экспертизу всего комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность полиции. При невозможности предоставить доступ независимым экспертам такая экспертиза должна быть проведена специалистами Министерства Юстиции.

Список привлеченных экспертов.

В ходе подготовки данной экспертизы Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» провёл консультации с широким кругом организаций. Значимый вклад в экспертизу внесли представители следующих организаций:

· Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций "АГОРА"

· Институт Прав Человека

· Калининградский экспертный центр

· МРОО «Комитет против пыток»

· Фонд «Общественный Вердикт»

Выводы

В результате антикоррупционной экспертизы Федерального Закона «О Полиции» экспетры Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» пришли к следующим выводам:

1. В нарушение Федерального Закона «Об антикоррупционной экспертизе» законопроект Федерального Закона «О Полиции» не проходил обязательную антикоррупционную экспертизу. Ответственными за несоблюдение данного требования являются руководитель Министерства внутренних дел или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей).

2. Закон наделяет полицию правами, в то время, как органы государственной власти должны быть наделены лишь компетенциями или полномочиями. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется отказаться от формулировки «Полиции предоставляются следующие права» и указывать лишь обязанности и полномочия полиции.

3. В Федеральном Законе «О Полиции» содержатся многочисленные коррупционные факторы, в частности, таковые встречаются в статьях, регулирующих проверку документов. Данная сфера обладает высокими коррупционными рисками и должна регулироваться максимально чёткими нормами. Однако в законе «О полиции» фигурируют чрезмерно нечеткие формулировки, как например: «имеются данные, дающие основания подозревать или полагать...», «иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности». По мнению экспертов Центра ТИ-Р данные формулировки не направлены на снижение возможности возникновения коррупционных ситуаций.

4. Значимая часть норм опирается на документы, которые отсутствуют в открытом доступе. Для выявления возможных коррупциогенных норм необходимо провести анализ всего нормативно-правового комплекса.

Приложения

1. Перечень коррупциогенных норм закона “О полиции”.

2. Ответ Министерства юстиции на запрос Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р».

Тематические материалы: