В некоторых странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.23.
В Конституции Индии о местном самоуправлении говорится только в ст. 40 (часть IV - «Руководящие принципы политики государства»), в которой отмечается, то «государство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.24. Все вопросы, связанные с местным управлением, по существу, переданы субъектам федерации.
Степень регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое количество норм, устанавливающих компетенцию местных органов (например, Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным регулированием местного самоуправления. В них наряду с принципами деятельности местных органов включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мехико).
Совершенно противоположным примером является Мексика, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура.
В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 56.
Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7: «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).
Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.
Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по направлениям или в отдельных административных единицах. Так, Муниципальный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.
Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выборов. Например, «в Китае таким актом является Закон 1979 г. о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней. Помимо общих актов конституционного права, к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т. д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 62.
Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.
Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX в., применяется принцип «позитивного» регулирования функционирования местного самоуправлении, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения.
В США практика регламентирования штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.63.
Режим «позитивного» регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.
Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приходских советов). Проект частного акта принимается муниципалитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. «Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов-графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр. 34-35. Расходы, связанные с принятием акта, несет муниципалитет-инициатор.
С конца прошлого века в Англии широкое распространение получило «альтернативное законодательство» (аdoptive асts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов.
Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.
В США делегированное законодательство по муниципальным делам не получило столь широкого распространения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм «муниципального права». В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчиненного ему департамента социальной помощи. Акты муниципальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений.
Особое значение для муниципальных органов Великобритании и США имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.
В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды права могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким Судом и Апелляционным судом палаты лордов.
В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности верховных судов штата, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам.
Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником многих норм муниципального права. Судебное толкование придает пластичность громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.
Среди правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, необходимо выделить хартии (уставы) местных коллективов. Широкое распространение эти документы получили в США. Впервые право муниципалитетов принимать свои хартии было закреплено в Конституции штата Миссури в 1875 г. «В настоящее время лишь 6 штатов из 50 предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. В ряде штатов право принятия хартий закреплено за городами, численность населения которых превышает численный минимум (например, в Аризоне - не менее 3,5 тыс. человек, в Техасе - 5 тыс.)» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40. В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств. Как правило, конституции и законы штатов предусматривают, что хартии самоуправления принимаются непосредственно населением, т. е. путем референдума. «Поправки к хартиям могут предлагаться непосредственно муниципальными советами или образованными специальными комиссиями, в которые могут входить как простые граждане, так и представители муниципалитетов. Обычно хартии после их принятия подлежат утверждению в легислатурах штатов, но имеют место и ограничения или исключения. Так, согласно конституции Калифорнии Законодательное собрание штата может отклонить представленную к утверждению хартию, но не вправе вносить в нее поправки. Согласно Конституции штата Нью-Йорк принятая или измененная городом хартия на утверждение законодательного органа штата не представляется» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40-41.
В ряде штатов муниципальным советам рекомендуется регулярно (примерно раз в 12 лет) по собственной инициативе выносить на референдум вопрос о создании комиссии по пересмотру хартии (для сохранения ее в качестве работающего документа, адекватного потребностям времени). Что касается избирателей, то, представив муниципальному совету петицию, подписанную требуемым минимум граждан, они могут инициировать проведение такого референдума в любое время. Принимая хартии, муниципалитеты самостоятельно определяют модели организации местного самоуправления. Вместе с тем наличие хартии самоуправления отнюдь не освобождает их из-под власти закона. Значительная часть положений хартий прямо основывается на нормах законодательства штатов, воспроизводит, детализирует их, дополняет процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в противоречии с законодательством штата, дает возможность для вынесения судами решения о недействительности таких положений из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. При большом разнообразии хартий различных муниципалитетов обнаруживается и значительное сходство их внутренней структуры, характера и круга вопросов, которые они охватывают. Это объясняется существованием общенациональной модели хартии самоуправления. Эта модель не предписывается муниципалитетам в приказном порядке, но пользуется их популярностью в силу присущих ей качеств.
Одним из основных требований раннебуржуазного муниципализма была свобода общинного самоуправления от правительственного вмешательства в местные дела. Это требование, обращенное против феодального абсолютизма, нашло теоретическое обоснование в концепции разделения властей, которая некоторыми идеологами трактовалась не только как разграничение власти «по горизонтали» (разделение законодательной, судебной и исполнительной власти), но и как сбалансирование центральной власти местным самоуправлением, централизма - децентрализацией. Муниципалитеты признавались 4-й властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.
По мере развития централистских тенденций в управлении государством регулирование функций муниципальных органов становилось все более предметным и детализированным. Местное самоуправление превращалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.
Во Франции, родине классических форм административной опеки, местные органы власти были признаны частью административной иерархии. В англосаксонских странах интеграция муниципалитетов в систему государственного не получила такого четкого и полного юридического оформления. «В Великобритании (и еще в большей мере в США) она протекала медленно, при сохранении вплоть до настоящего времени принципа подчинения органов местного самоуправления только закону, но не исполнительной власти» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.54. Юридическая доктрина в обеих странах и сейчас отрицает трактовку административного надзора над муниципалитетами как естественной стороны правительственной деятельности, вытекающей из самой ее природы.
В Великобритании важным шагом в установлении правительственного надзора за местным управлением явилось образование в 1871 г. первого специального органа, ведавшего муниципалитетами - департамента местного управления.
В настоящее время контроль за деятельностью муниципальных органов осуществляется министерством окружающей среды.
Контроль за муниципалитетами входит в той или иной мере в юрисдикцию и других министерств (внутренних дел, социального обслуживания и здравоохранения, образования и науки), управления внутренних доходов (оценка налогооблагаемого имущества) и казначейства, которые имеют общие предметы ведения с муниципальными органами. Ряд министерств имеют свои региональные службы.
Прямое регулирование включает подзаконное нормотворчество и распорядительную деятельность министерств, связанную с конкретными вопросами местного управления. Они издают циркуляры, устанавливающие стандарты муниципальных служб (например, в области местного планирования, организации бюджетно-финансовой работы, строительства школ, полицейского надзора, назначения, смещения и условий труда определенных категорий муниципальных служащих - полицейских, жилищных и санитарных инспекторов и т. п.). Циркулярами толкуется новое законодательство, разъясняется правительственная политика в тех или иных вопросах, предъявляются требования к муниципальной отчетности.
В практике отношений министерств с органами местного самоуправления важное место занимает инструктирование. Инструкции муниципалитетам зачастую содержатся в министерских циркулярах. Несмотря на их просительный тон, местные власти редко отвергают рекомендации правительства. Министерства публикуют также модели нормативных актов муниципалитетов, причем всякое отклонение от предложенного образца требует от муниципалитета особых обоснований.
Одним из наиболее мощных и старейших орудий контроля являются инспекторские службы в области образования, полиции, социальной помощи детям. «Специальной формой контроля является публичное обсуждение поднятого муниципалитетом вопроса, проводимое представителем министерства на месте, с участием заинтересованных сторон. Активный вид контроля - разрешение споров между различными местными властями или местными органами и гражданами, осуществляемое полномочными министерскими чиновниками, в организационных формах административной юстиции» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.96.
Роль «дамоклова меча» выполняет особый вид наказания за неисполнение обязанностей, сводящийся к передаче определенных полномочий и служб муниципалитета назначенным министерством чиновникам или (на предварительной стадии) к изданию непосредственно министром распоряжений, не сделанных органами местной власти.
В США административный контроль над управлением складывался в соответствии с концепцией производности органов местного самоуправления от власти штатов.
«Все многообразие форм и методов административного контроля над местным самоуправлением можно разделить на два типа: прямой и косвенный. К прямому типу контроля относятся:
Косвенный административный контроль включает следующие возможные действия должностных лиц штата:
При всем многообразии конкретной практики использование штатами тех или иных форм административного контроля над местным самоуправлением наиболее широко и жестко он применяется в области финансов, строительства и содержания шоссе, школьного образования, здравоохранения, социального обеспечения и правил, регулирующих прием, продвижение и увольнение служащих органов местного самоуправления.
Усиление административной регламентации наглядно проявляется в увеличении в управленческой структуре штатов числа учреждений по местным делам. В настоящее время департаменты, агентства (их наименования различны) и другие органы по вопросам местного самоуправления существуют в большинстве штатов. Их правовой статус различен. Наиболее типичными функциями для них являются: предоставление рекомендаций, проведение исследований, осуществление координации и оказание технической помощи.
Департаменты и другие органы штатов в пределах своей отрасли или функции связываются с местными властями. Интенсивные отношения с муниципалитетами поддерживают департаменты образования, здравоохранения, социальной помощи, дорог, финансов, комиссии коммунальных служб и др, Необходимо отметить, что эти многочисленные контакты не координируются каким-либо административным центром, подобным английскому министерству окружающей среды.
Со времен рузвельтовского «Нового курса» неуклонно развивались отношения федеральных органов с муниципалитетами. В настоящее время они приобрели систематический характер, сложились стабильные формы, главными из которых являются федеральные программы различных экономических, социальных и административных мероприятий (от местного планирования и жилищного строительства до гражданской обороны), рекомендуемые местным властям. Юридически не обязательные для последних, они формально не нарушают конституционных гарантий верховенства штатов над местным управлением. Однако принятие муниципалитетом финансовой и технической помощи федеральной власти, подкрепляющей программу, означает, что он должен следовать всем ее предписаниям.
В Германии в соответствии с видом полномочий общин государственный надзор подразделяется на правовой и отраслевой.
Правовой надзор распространяется на собственные полномочия органов местного самоуправления. Он ограничивается проверкой не целесообразности, а правомерности управленческой деятельности общины при выполнении закрепленных в законе или добровольно взятых на себя полномочий и обязательств в области публичного права.
Нижней инстанцией, осуществляющей правовой надзор, является ландрантсамт (для небольших сельских общин) и окружное управление - регирунгспрезидиум (для крупных районных центров и городских общин). Средней и высшей инстанцией для всех общин является соответствующее окружное управление и министерство внутренних дел.
Для выполнения своих функций органы правового надзора правомочны:
Община имеет право обжаловать решение органа правового надзора в административном суде. Обжалованию в качестве первичного юридического действия должно предшествовать возражение против принятого решения.
Отраслевой надзор осуществляется за деятельностью общины в сфере делегированных полномочий. В противоположность правовому надзору, в рамках которого может контролироваться только соблюдение законов, отраслевой надзор охватывает проверку и правомерности и целесообразности действий органов местного самоуправления. В большинстве случаев специальные законы определяют орган, осуществляющий отраслевой надзор. Если специальный закон отсутствует, то орган правового надзора выполняет функции отраслевого надзора.
Органы отраслевого надзора обладают правом по получение информации. Они могут также давать общинам указания по поводу осуществления делегированных полномочий. Другими функциями эти органы не обладают. Если же община не выполнит указание, орган отраслевого надзора может обратиться в орган правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в том числе применении механизма принудительного действия.
Таким образом, в сфере собственных полномочий общин надзор ограничивается контролем за соответствием их действий законодательству. В отношении делегированных полномочий надзор распространяется также на то, каким образом выполняются те или иные поручения.
В Италии контроль за законностью административных актов области осуществляет правительственный комиссар, назначенный декретом президента Республики. «Каждый закон, принятый областным советом, в течение 5 дней передается комиссару, который в течение 30 дней должен (при отсутствии возражений со стороны правительства) завизировать его. В течение 10 дней после визирования областной совет публикует областной закон. Тексту закона предшествует следующая формула: «Областной совет одобрил. Правительственный комиссар завизировал. Председатель джунты промульгирует». Если на законе нет визы комиссара, формула изменяется следующим образом: «Областной совет одобрил. Считается, что правительственный комиссар завизировал, так как истек срок для визирования закона. Председатель областной джунты промульгирует». За текстом следует формула: «Настоящий областной Закон публикуется в официальном бюллетене области. Каждый, на кого он распространяется, обязан добиваться его соблюдения как закона области» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.72-73.
Областные законы публикуются также в Официальной газете Республики. Областные законы и регламентные акты вступают в силу не ранее чем на 15-й день после их опубликования в Официальном бюллетене области.
Если совет считает, что отказ правительственного комиссара неправомочен, и вновь одобрит закон абсолютным большинством голосов, правительство Республики может возбудить вопрос о его правомерности перед Конституционным Судом.
В каждом областном центре образуется комиссия по контролю. Комиссия состоит их правительственного комиссара (или назначенного им государственного чиновника), который является ее председателем, судьи Счетной палаты, трех кадровых чиновников государственной администрации (двое из них относятся к гражданскому персоналу органов внутренних дел), двух экспертов из числа специалистов по вопросам административного права и управления. Ей подконтрольны следующие решения советов:
В парламенте Италии создается комиссия по областным вопросам, которая состоит из 15 депутатов и 15 сенаторов, избранных палатами на пропорциональной основе.
Член комиссии не может участвовать в заседаниях, на которых обсуждаются вопросы области, в пределах которой находится избирательный округ, где он был избран.
Областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции и законодательству и если он в состоянии функционировать вследствие отставок или невозможности образовать большинство.
Роспуск предписывается мотивированным декретом президента Республики после заслушивания комиссии по областным вопросам. Декретом о роспуске назначается комиссия из 3 граждан, имеющих право быть избранными в областной совет, которая в течение 3 месяцев назначает выборы.
Органы надзора имеют право требовать предоставления необходимой информации и данных, касающихся организации и деятельности гмины. Могут инспектировать коммунальную администрацию и участвовать в заседаниях органов самоуправления.
Войт или бургомистр обязаны представлять воеводе решения совета в течение 7 дней после их принятия.
Решения по бюджетным вопросам и решения об отказе в доверии правлению гмины представляются в региональную счетную палату.
Противоправные акты органов местного самоуправления признаются недействительными. Решения о недействительности таких актов в целом либо отдельных их частей принимаются органом надзора в течение месяца со дня их получений.
Орган надзора, рассмотрев вопрос о недействительности акта, может приостановить его исполнение. Решение, принятое органом надзора, должно быть обоснованным и содержать разъяснения о возможности его обжалования в административном суде.
В случае нарушения советом гмины Конституции или законов Сейм (по предложению Председателя Совета Министров) может своим постановлением распустить его. Роспуск совета означает одновременно и роспуск всех органов гмины.
В случае отсутствия надежды на повышение эффективности деятельности органов гмины по исполнению общественных задач Председатель Совета Министров может отстранить их и передать управление правительственному комиссару на срок до 2 лет.
Правительственный комиссар назначается Председателем Совета Министров по предложению воеводы, согласованно с Сеймом. Он принимает на себя задачи по осуществлению полномочий органов гмины.
Административный контроль над местным самоуправлением в демократических государствах имеет строго определенные пределы. Так, согласно ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении:
Таким образом, несмотря на определенную самостоятельность, органы местного самоуправления интегрированы в общую систему организации политической власти.
В мировой практике к настоящему времени сложилось несколько правовых систем организации местной власти: англосаксонская система (английская или англо-американская), континентальная система (европейская или французская), смешанная система («гибридная») и советская.
1. Англосаксонская система
Для нее характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономно действующие в пределах предоставленных им полномочий образования. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.
В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредственно населением избираются некоторые должностные лица (например, в США - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др.).
Значительными полномочиями наделяются комитеты местных представительных органов. В Великобритании и ряде штатов США они нередко наделяются и распорядительными функциями (руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, выполняя фактически роль исполнительного органа).
В странах с англосаксонской системой утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.
Одним из источников права в сфере регулирования муниципальных отношений (особенно в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретиирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.
В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. «Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т. п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 78-79.
2. Континентальная система
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная система, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной системы является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.
Так, во Франции комиссар Республики - «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.
В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства. В провинции таким представителем является префект - назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.
В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы.
Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании.
В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначенный центральным правительством.
Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.
Континентальная система характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля за законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.
В странах с континентальной системой утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Таким образом, континентальная система напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть агентов на местах.
3. Смешанная система
В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») система местного самоуправления, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной, обладая при этом специфическими чертами. Так, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Например, в Германии главы администраций районов (ландраты или районные директора) являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
В развитых демократических странах различия между рассмотренными системами организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы). Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий системы местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской системе государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подразделение штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию правительства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справляется со своими обязанностями или 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки. «С середины 60-х годов наблюдалась нерегулярность Проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 16-15, а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х гг. не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано государственным чиновникам» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.83. В результате очень популярный в период борьбы за независимость лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что «Индия добилась самоуправления как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.85. Не всегда можно провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние часто наделяются общегосударственными функциями. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации.
Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал политической системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с государством.
В рамках англосаксонской модели получившей распространение в Великобритании США Канаде Австралии Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с представительными органами в странах с данной системой и в первую очередь в США непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью...
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Модели местного самоуправления в зарубежных странах
В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англосаксонскую (английская), континентальную (французская), германскую и др. 1 Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели , получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин „местное управление”, а само местное управление является составной частью механизма государства.
Континентальная (французская) модель. Существует в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Присуща она Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная ее черта сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных случаях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).
Реформой начала 80-х годов во Франции была несколько снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х гг.). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.
Германская модель местное (коммунальное) самоуправление Германии. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный бароном фон Штейном в 1808 г. Здесь органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законом.
Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общин. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: 1) магистратный; 2) бургомистерский; 3) северо-германский; 4) южно-германский.
Местное управление в ряде стран (Австрия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о "смешанных" формах управления на местах.
Советская модель. Данная модель уходит в историю и сейчас представляет больше не практический, а только академический интерес. Эта модель была характерна для Советского Союза, других стран "мировой системы социализма", и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на строительство социалистического общества. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в некоторых странах, считающих себя социалистическими, таких как Китай, Куба, КНДР.
Иберийская система управления на местах существует в Португалии Бразилии, во многих испано-говорящих государствах Латинской Америки. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькада, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькад одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, алькад сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькаду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.
1 См. Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное исследование. М., 1994; Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.., 1993; Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М.., 1994; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Издательство НОРМА. 2001.
PAGE 4
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 19534. | Особенности местного самоуправления в зарубежных странах | 20.58 KB | |
| Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: а что такое местное самоуправление, какова его сущность? Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. | |||
| 11306. | МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТЕ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ | 37.26 KB | |
| Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в ходе реализации народонаселением права на районное самоуправление, дела, складывающиеся у народонаселения с органами местного самоуправления. Действенное местное самоуправление необходимо для целевого функционирования любого демократической страны. При всем при этом нужно понимать | |||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 4032. | Конституционный контроль в зарубежных странах | 13.78 KB | |
| Конституционный контроль – деятельность государства, направленная на обеспечение соответствующего законодательства текущему закону; это деятельность государства (в лице уполномоченных органов) по обеспечению проверки соответствия Конституции нормативных актов | |||
| 21406. | История трудового права в зарубежных странах | 21.53 KB | |
| История трудового права в России 4 Глава 2. История трудового права в зарубежных странах.18 Введение Уникальность истории трудового права России состоит в том что на протяжении XIX и XX веков несколько раз менялся тип правового регулирования труда. Здесь можно выделить четыре этапа развития отечественного трудового права один из которых подразделяется на несколько периодов. | |||
| 21364. | Конституционный контроль и надзор в зарубежных странах в современный период | 19.86 KB | |
| Если недавно в юриспруденции широко были распространены представления о том что конституция самодостаточна и сама по себе гарантирует демократическое развитие общества свободу и права человека. Между тем подлинная гарантия писаной конституции и закреплённых ею институтов конституционного государства при условии что она потребностям общества и отвечает уровню его развития заключается в такой организации социума которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй... | |||
| 18359. | Правовое регулирование деятельности страховых организаций в зарубежных странах | 130.38 KB | |
| Порядок создания страховой организации. Правовое регулирование деятельности страховой перестраховочной организации. Ответственность страховой организации. Страховой рынок страны сегодня переживает бурное развитие. | |||
| 20805. | Правовые меры и задачи противодействия торговли людьми в зарубежных странах | 106.48 KB | |
| Понятие и общая опасность торговли людьми. Особенности уголовно-правовой борьбы торговли людьми. Уголовно-правовая характеристика преступления торговля людьми по законодательству Республики Казахстан. Особенности объективных признаков торговли людьми. | |||
| 4837. | Современные сетевые дайджесты. Анализ государственных мер по борьбе с террористической угрозой в зарубежных странах | 5.4 MB | |
| Выявить представление в материалах иностранной прессы сетевого дайджеста ИноСМИ.ru террористических актов в России и их исполнителей в 2008-2012 годах; Исследовать освещение в дайджесте реакции властей на террористические события в Российской Федерации и антитеррористические меры российского правительства; Изучить интерпретацию в сетевом дайджесте зарубежной прессы о террористах, действующих вне пределов России; | |||
| 21624. | Конституционно-правовые основы юридического статуса президента как главы государства в зарубежных странах | 90.27 KB | |
| Историческое происхождение поста президента и его современная политическая география. Конституционный статус и предназначение президента в политической системе. Место президента и его роль в системе органов государственной власти. Системы избрания президента в зарубежных странах. | |||
Современная теория управления разграничивает несколько основных типов организации местного управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах.
Первый тип управления представлен в виде системы
┌───────────────┐ ┌────────────┐ ┌───────────┐
│ "совет ├────────┤ управляющий├─────────┤ менеджер" │
└───────────────┘ └────────────┘ └───────────┘
В этом случае мэр (руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий (имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов, преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.
Второй тип управления более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной". Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек, которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой системе не предусмотрен.
Третий и четвертый типы управления представляют собой разновидность системы при которой население избирает и совет, и мэра.
┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│ "мэр ├───────────────────┤ совет", │
└───────────────────┘ └───────────────────┘
Пятый тип характеризуется тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.
При шестом типе устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом. Приоритет принадлежит представительной власти.
При подготовке данного вопроса следует также исходить из того, что понятия «местное самоуправление» и «местное управление» не тождественны. Так, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие. Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов разных стран мира. На практических занятиях рекомендуется показать и обобщить наиболее распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.
В зарубежных странах употребляются такие термины, как «муниципалитет», «муниципальный орган», которые равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа избираемого.
Рассмотрим, как законодательство зарубежных стран регулирует проблемы местного самоуправления и управления.
Законодательством ФРГ наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден – Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно .
Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В содержащемся в ней разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории».
Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы.
В Конституции Греции (раздел Ф, который называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации») сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. В п. 2 ст. 102 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». Это следует понимать так, что местное управление и местные власти – это избираемые органы.
Из приведенных примеров мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления.
Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Следует упомянуть важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.
Что касается административно-территориального деления, то система органов местного самоуправления и управления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции .
Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции насчитывается около 37 тысяч таких образований. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственный власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – это объединение нескольких коммун. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом.
Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете – 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.
В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии – общины .
В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют .
В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус .
В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности .
Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других -странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "местное управление", а само местное управление является составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются "четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.
Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, - главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с "континентальной (французской) моделями.
Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 – 25 лет. Устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, суде и т.д.
Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.
Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.
На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании.
По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные.
Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на вопросы развития коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, планирования строительства населенных пунктов, общего надзора за градостроительством, развития системы местного транспорта и установления порядка регулирования его движения, местного дорожного строительства.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).
Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования и т.д.
В ряде стран (США, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности .
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов считается налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность выступает ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету .
Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета.
Собрание представителей муниципального образования Южный район издало постановление, в соответствии с которым муниципальным образованиям, расположенным на территории района, предписывалось избирать советы депутатов сроком на 2 года в количестве 15 человек. При этом выборы должны проводиться по пропорциональной системе (по партийным спискам). Однако Васильевский сельсовет отказался проводить выборы по пропорциональной системе, указав, что на его территории отсутствуют как местные политические общественные объединения, так и местные отделения региональных общественных объединений.
Проанализируйте ситуацию.
Решение
Согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .
В соответствии с ч.3 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы проводятся:
при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, принимаемыми представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, или по решению представительного органа местного самоуправления в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Таким образом, порядок выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления регулируется уставами муниципального образования. В силу того, что устав имеет прямое действие на всей территории муниципального образования, то в рассматриваемой ситуации есть нарушения в виде издания постановления со стороны собрания представителей. Порядок выборов депутатов представительных органов должен быть закреплен в уставе, а не в постановлении.
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
4. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2001.
5. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. 1994. N 10.
6. Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии и франции. М.,1994.
Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822
Выходные данные сборника:
Дархамбаева Айнура Даулетбековна
канд. юрид. наук, Академии экономики и права
им. У.А. Джолдасбекова,
г. Талдыкорган
E-mail: nuri_7878@ mail. ru
Изучение моделей института местного самоуправления раскрывает позитивные возможности сравнительно-правового анализа, связующего ретроспективы его эволюции и современные тенденции реализации потенциала местного самоуправления. Познание специфики моделей местного самоуправления позволяет обнаружить некоторые важные для рецепции в отечественное право нормы зарубежного законодательства по вопросам местного самоуправления. Теоретико-правовые модели местного самоуправления служат основанием построения национальной системы местного самоуправления, выделяющего демократические пути развития того или иного государства. Совершенствуясь в условиях сохранения исторических традиций, та или иная модель местного самоуправления преобразовывается в некие общие нормативные стандарты, определяющие наличие демократических идеалов и ценностей в современном обществе.
Под моделями местного самоуправления, по мнению В.Н. Иванова и В.И. Петрушева, следует понимать такие претендующие на видовое обособление формы местного самоуправления, которые проявляют свою специфику, отличие от иных форм комплексом сущностных, функциональных, организационно-структурных, материально-финансовых и иных характеристик .
Н.В. Постовой считает, что говорить о соответствующей модели местного самоуправления можно лишь тогда, когда, например, те же организационно-структурные новеллы вызывают существенное перераспределение полномочий, изменение характера отношений между муниципальными органами, взаимосвязей между органами и населением, между различными муниципальными образованиями (город-район в городе, район-село, район-поселок, район-город районного значения) и др. .
Несмотря на разновидность моделей, все они основаны на общих принципах местного самоуправления. Рассмотрим англосаксонскую, континентальную, иберийскую, систему советов социалистического типа и смешанную.
Англосаксонскую модель принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. . В соответствии с англосаксонской системой на местах существуют только выборные органы общей компетенции и применяются сельские сходы. В графствах и округах Англии, в графствах Уэльса, в округах Шотландии (буквально: местные округа для управления), в округах Северной Ирландии, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии, Канады существуют выборные советы (в графствах Северной Ирландии советов нет), а также непосредственно гражданами избираются иногда некоторые другие должностные лица (шериф в США и др.) .
Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:
· формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;
· отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, «опекающих» органы местного самоуправления .
Взаимоотношения между центральной и местной властями в странах, где доминирует англосаксонская модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий». Таким образом, право делегирования полномочий строго определено в нормативном порядке. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными . В отдельных штатах муниципальным органам предоставлено право самостоятельно от центра решать вопросы местного значения в рамках, конечно же, предоставленных им полномочий. Следует также уточнить, что рассматриваемая модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.
Континентальная модель получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки .
Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:
· сочетание местного самоуправления и государственного управления;
· сочетание выборности и назначаемости;
· иерархичность самой системы местного самоуправления;
· наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Примером яркой континентальной модели местного самоуправления является Франция, где избираются советы и мэры, назначаются представители государственной власти - префекты в регионах и департаментах и супрефекты в округах. Префекты обычно назначаются правительством, особенно в регионы, супрефекты - министром внутренних дел. Советы создаются в регионах и департаментах, в округах их нет. В общинах, или как согласно законодательству их называют, коммуны, есть только выборные органы: совет, мэр и его заместитель. Мэр избирается иногда непосредственно населением, отдельно от членов совета, иногда мэр и его заместители избираются советом . В странах континентального права органы местного управления рассматриваются, прежде всего, в качестве политических институтов, посредством которых местные сообщества осуществляют управление своими делами. В данной модели доминирует принцип негативного регулирования, в рамках которого местные органы обладают своеобразными остаточными полномочиями.
Иберийская модель управления на местах существует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.) .
Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства .
Признанной является также система советов социалистического типа. Эта система принципиально отличается от рассмотренных выше моделей. Здесь принцип местного самоуправления не признается, и избранный совет рассматривается как орган государственной власти. Он избирает свой исполнительный орган - исполнительный комитет.
Члены исполкома являются руководителями административных отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни - образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и др. .
В Китае, например, совет избирает помимо исполкома (он называется в Китае местное народное правительство) также постоянный комитет, который осуществляет почти все полномочия совета (собрания народных представителей) между его сессиями. Вся эта система действует под руководством местных органов Коммунистической партии .
Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.
Таким образом, сравнительно-правовой анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.
Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Акцент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации - согласованности функций компонентов политической системы всего общества.
Список литературы:
ПЕДАГОГИКА, ЭКОНОМИКА, ЮРИСПРУДЕНЦИЯ, ФИЛОЛОГИЯ
© Скоков А.М., 2003 УДК 352.1 (100)
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
А.М. Скоков
Рязанский государственный медицинский университет имени академика И.П. Павлова
Статья посвящена формированию структуры и компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах, их руководству всеми подведомственными делами, в том числе и здравоохранением.
I. Понятие местного управления и самоуправления
Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «muшcipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления в республиканский период римской истории. В настоящее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление .
Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выделяя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права .
Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов буржуазной революции, связывающих его
природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму .
Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест.
Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализме развитие местного управления протекало под знаком отступления от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы . На практике это подтверждалось тем, что муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях вмешательство центра в местные дела постепенно усиливалось. К
середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти.
Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается центром, который на долю местных представительных органов оставляет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти .
Для большинства государств мира административно-территориальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах .
Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бахрейн, Мальта, Науру нет такого деления (моногосударства).
В то же время бывает двухзвенное деление:
1) области, губернии, округа, провинции;
2) общины, муниципии, коммуны.
Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии.
А вот трехзвенное деление предполагает:
1) области;
2) районы;
3) общины.
Такое трехзвенное деление харак-
терно для Китая.
И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:
1) регионы (их во Франции 26);
2) департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);
3) округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);
4) коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).
Характер органов, осуществляющих управление на местах в административно-территориальных единицах, определяется конституционным законодательством каждой конкретной страны . В перечисленных выше административно-территориальных единицах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Многие государства мира руководствуются традиционной концепцией, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы, это: парламент, глава государства, судебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов .
Местные органы управления и самоуправления являются публичной властью, но не государственной, а властью населения административно-террито-
риальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы .
Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.
Местное управление - это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Как правило, местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 г.г. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением . В его компетенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования .
Аналогичным статусом наделен префект департамента, те. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, те. на территории округа - промежуточной территориальной единицей между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом
управления) является супрефект (под-префект).
Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, французская Конституция по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано:
«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы
учреждаются законом.
Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.
В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов» .
Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах
являются принимаемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и даже органические законы, как в Бразилии.
Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной территории .
Во время осуществления местным самоуправлением своих функций государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.
В настоящее время нашими литературными источниками называются две системы демократической власти на местах - европейская и англо-американская.
Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления .
Административная опека явилась исторически первой такой функцией.
Смысл ее в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу до получения одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократической централизации, система административной опеки встречается очень редко.
В то же время стала достаточно распространенной функция административного надзора, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступает в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администратор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, правительств и президентов.
В демократических государствах большое значение в деятельности местного самоуправления имеют различные гражданские инициативы: коллектив-
ные выступления жителей в целях решения местных проблем, а также самодеятельное их решение .
В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.
Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Характерным для этой системы является то, что сами жители в административно-территориальных единицах, (например, в графствах Англии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трехсеми членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), атторнея, являющегося, например, в США поверенным представителем графства в суде и казначея.
Местное самоуправление в США осуществляется постоянно действующими членами совета и избранными населением должностными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам образования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом в соответствующей должности, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные населением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо непосредственно населением, либо советами. Отдельные хартии самоуправления в городах предусматривают и вариант
найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за расходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.
Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов, принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем самоуправления. Эта система распространена в существующих странах социализма, где совет рассматривается как орган государственной власти, который в свою очередь избирает другой государственный постояннодействующий орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления на подведомственной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, поддержанием общественного порядка и правопорядка, местной промышленностью, торговлей и др. .
Таким образом, местное самоуправление - это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного народовластия, осу-
ществляемого в развитых государствах на основе конституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.
II. Формирование структуры и
компетенции органов местного
управления и самоуправления
Вопросы административно-территориального устройства в унитарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных -Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государствах - к компетенции их субъектов .
По характеру взаимоотношений между органами местного самоуправления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в которых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США)
Непосредственными административно-территориальными подразделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы -тауншипы и приравненные к ним тау-ны. В основном тауншипы получили свое распространение на севере и северо-востоке страны.
Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское население и лишь незначительная их часть расположена в городах.
Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпораций (сити, бороу,
виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жителей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.
В административно-территориальной организации США большую роль играют особые подразделения штатов -специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов - управления, комиссии - либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением .
В США специфической чертой муниципального управления является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий
Крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. Например, в ареале Нью-Йорка функционирует 1400 самых различных муниципальных органов .
К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной порядка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет расширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.
Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации .
Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно, круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии .
Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электроснабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство .
Наиболее распространенными методами муниципальной деятельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учреждениями). Современная кон-
трольная и регулирующая деятельность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В целом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Не-
редко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Австрии и в ФРГ.
К компетенции муниципальных органов в области охраны порядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Канаде, США и Франции муниципалитеты имеют собственную полицию .
Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного самоуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначительна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сельских общин, небольших городов.
Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градостроительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа социальнокультурных учреждений, здравоохранение, городская и сельская полиция (муниципальная полиция) .
В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.
Сборы с населения и налоги составляют главный источник собственных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные сооружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначительную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост местных
налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строительные работы и различные сооружения. По этой причине широкое распространение получила практика выделения муниципальным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.
Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата . В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избирательного права. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. Их издание в федеративных государствах относится к компетенции органов субъектов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. Одновременно, в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (прайме-риз).
Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бесплатно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Великобритании, США и Японии члены совета получают
вознаграждение за каждое участие в заседании.
Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран -формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и решение других вопросов.
Главной формой работы муниципальных советов являются их заседания, проводимые в сессионном порядке.
Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов -дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие - до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели.
В муниципальном самоуправлении видную роль играет исполнительный аппарат. Его составляющими являются:
1) административные органы общей компетенции - коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;
2) органы отраслевой и специальной компетенции - департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др. .
Естественно, что административные органы общей компетенции зани-
мают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата.
Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представители центрального правительства, будучи ответственными за исполнение порученных им государственных дел.
ЛИТЕРАТУРА
1. Барабашев Г.В. Местное управление / Г.В. Барабашев. - М.: МГУ, 1996.
2. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера / П.Д. Баренбойм. - М.: Белые Альвы, 1996.
3. Беррес Ричард Т. Документы Американской Революции: Декларация независимости, Конституция Соединенных Штатов, Билль о правах / Т. Беррес Ричард. - Тверь; Москва: Альба, 1994. -222 с.
4. Вейнберг И.П. Рождение истории / И.П. Вейнберг. - М.: Наука, 1993. - 128 с.
6. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития / С. Ю. Кашкин. -М.: Юрист, 1993. - 221 с.
7. Кнеймайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) / Ф.Л. Кнеймайер // Государство и право.
1995. - № 4. - С. 4.
8. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт / А.И. Ковлер. - М.: ИГП РАН, 1995. -273 с.
9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. проф. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1996. - 757 с.
10. Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции / М.А. Крутоголов. - М.: Наука, 1993. - 76 с.
11. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии / В. А. Кряжков // Государство и право. - 1995. - № 5. - С.5.
12. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ф. Люшер. -М.: Прогресс - Универс, 1993. - 171 с.
13. Маклаков В.В. Парламенты стран -членов Европейского союза / В.В. Маклаков. - М.: ИНИОН РАН, 1994. - 234 с.
14. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин. - М.: Белые Альвы, 1996.
15. Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы.
М.: ИГП РАН, 1995. - 132 с.
16. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире / Н.А. Сахаров. - М.: Юридическая литература, 1994. - 114 с.
17. Скоков А.М. Общество, государство и право России / А.М. Скоков, Е.А. Строев. - Рязань, 1998. - 356 с.
18. Смирнова Н.Н. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций / Н. Н. Смирнова. - СПб.: Альфа, 2001. - 511 с.
19. Современный федерализм (сравнительный анализ). - М.: ИНИОН РАН, 1995.
20. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
21. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1993. - 174 с.
22. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию / В.А. Четвернин. - М.: ИГП РАН, 1993. - 87 с.
23. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М.: Юрист, 2001. - 567 с.
24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. - М.: ИГП РАН, 1994. - 231 с.
25. Шалягин Д. Д. Органы полиции в системе местного управления США / Д. Д. Шалягин // Рос. юстиция. - 1996. - № 8.
LOCAL GOVERNEMENT AND SELFGOVERNEMENT IN FOREIGN COUNTRIES
About the structure of the local selfgovernment in foreign countries and its guidance of education and public health service
