Нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ являются одними из видов подзаконных нормативных актов.
Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль .
Виды подзаконных актов
К нормативным актам Президента РФ относятся:
Указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Отсюда следует, что указы и распоряжения президента относятся к числу подзаконных актов, то есть могут быть отменены законом.
Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса .
Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным нормативным актам .
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в . Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению РФ. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.
Виды указов президента:
1) В зависимости от характера полномочий Президента:
2) По юридической значимости:
Распоряжения Президента также нормативны и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.
Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом принимает:
Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ.
Постановления Правительства РФ принимаются коллегиально, как правило, нормативны и общеобязательны к исполнению в Российской Федерации, подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию.
Распоряжения Правительства РФ , будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.
Нормативные акты Правительства РФ можно подразделить на
Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.
Принимаемые Правительством акты:
Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.
Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.
Полномочия Президента РФ реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения.
Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера , то есть решения, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на длительное и многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу субъектов.
Указы могут носить и индивидуальный характер . В форме указов издаются решения о назначении и освобождении от должности руководителей подотчетных Президенту РФ федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, о помиловании.
Распоряжения Президента РФ - это акты организационно-оперативного характера, имеющие вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Распоряжения, как правило, не носят нормативного характера .
Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Данная конституционная норма устанавливает подзаконный характер правотворческой деятельности Президента РФ. Вместе с тем отсутствие в Конституции РФ четкого разграничения предметов нормотворческой компетенции Президента РФ и Федерального Собрания позволяет толковать правотворческую деятельность Президента РФ достаточно широко, оправдывая «вторжение» Президента РФ в сферу законодательства.
Начиная с 1993 года в Российской Федерации, в силу значительного отставания законодательного регулирования в сфере экономики, государственного и общественного устройства, сложилась практика принятия Президентом РФ нормативных указов, выполняющих функции федеральных законов. Однако необходимо отметить, что издаваемые Президентом РФ указы в законодательной сфере носят временный характер и утрачивают юридическую силу по мере принятия законодательным органом федеральных законов. * При этом указы Президента РФ, принятые по конкретным вопросам (сферам), не становятся автоматически предметом рассмотрения парламента с целью их одобрения в дальнейшем в качестве федеральных законов. Влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания Президент РФ может лишь путем внесения соответствующего проекта в качестве реализации права законодательной инициативы, предоставленной ему ст. 104 Конституции РФ.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. (в редакции от 13 августа 1998 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Президента РФ публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные.
К правовым актам относятся указы и распоряжения - содержащие правовые нормы, будучи обнародованными, они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты).
Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (1). Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.
К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован.
Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.
Таким образом, выделяются:
Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.
По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного значения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации (3).
Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью.
Нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов.
Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным.
Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.
Кроме того, указы можно классифицировать на постоянные и временные.
Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).
Порядок подготовки указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Президента и юридическую экспертизу, установлен распоряжением Президента РФ(5).
Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ.
Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и помощниками Президента РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту РФ либо о необходимости доработки проекта.
Проекты указов и распоряжений, переданные Президенту РФ с нарушением установленного вышеуказанным распоряжением порядка и подписанные Президентом РФ, выпускаются Канцелярией Президента РФ только после прямого указания Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ или заведующему Канцелярией Президента РФ.
Согласно пункту «б» статьи 86 и пункту «д» статьи 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с разрешения Президента РФ (обычно Руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов.
Правовые акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Такой строгий порядок, установленный Указом (6) Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.
Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера.
Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации.
Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.
В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.
Исходя из анализа Конституции РФ, действующего законодательства и собственно актов Президента РФ, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский предлагают следующую классификацию актов президентских актов:
А. Собственно правовые акты Президента РФ
2. Распоряжения;
Б. Иные формализованные акты Президента РФ
1. Послания;
2. Программы;
3. Обращения;
4. Письма;
Специфика правовых актов Президента РФ заключается в том, что они:
1. Занимают высокое место в правовой системе РФ, так как следуют сразу за Конституцией РФ, и федеральными законами;
2. Регулируют широкий круг общественных отношений, обусловленных масштабным характером его функций и полномочий;
3. Имеют общеобязательный характер (вытекающий из предписаний ч. 2 ст. 90 Конституции РФ), обязательны для исполнения на всей территории России;
4. Принимаются в единоличном порядке, сочетаемом с использованием консультативно – совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
5. Должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам;
6. Сочетают в себе общенормативные, конкретно – регулирующие и оперативные предписания.
Центральное место среди актов Президента РФ, безусловно, занимают указы. Их высокое место в правовой системе России определяется характером содержащихся в указах предписаний, прежде всего нормативного характера. Но, поскольку отсутствуют федеральные законы о Президенте РФ и о нормативных правовых актах РФ, вопрос о полномочиях Президента РФ в сфере правотворческой деятельности не имеет окончательного решения, и нет единого мнения ученых – юристов по этому вопросу. Так, Ю.Н. Старилов считает, что можно выделить два направления правотворческой деятельности Президента РФ:
1. Издание указов в пределах собственной компетенции, которая предусмотрена Конституцией РФ (например, создание изменение аппарата Администрации Президента РФ, а также установление в этой сфере норм права, относящихся к этим органам и подразделениям; вопросы гражданства; создание консультативных органов и т.д.).
2. Издание указов, формально не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, однако касающихся предмета ведения законодательного органа, т.е. такого вопроса, по которому должны быть приняты федеральные законы, а не указы Президента РФ. Эти президентские указы как бы восполняют пробелы в законодательном регулировании общественных отношений. Но это не соответствует положениям Конституции РФ, и едва ли это можно назвать легитимной формой осуществления управленческой деятельности Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституционные положения четко устанавливают процедуру ликвидации пробелов в законодательстве: Президент РФ может внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в порядке реализации законодательной инициативы.
По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, указы следует классифицировать по их «юридическому рангу»:
1. Указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента РФ;
2. Указы как временные законодательные акты на основе полномочий, делегируемых главе государства парламентом;
3. Указы как временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период с сентября по декабрь 1993 г.);
4. указы о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ (1994 г.), о приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ.
Несмотря на неоднозначность взглядов на правотворческую компетенцию Президента РФ, следует указать, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. установил, что Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации, и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Распоряжения Президента РФ имеют, как правило, ненормативный характер. Они издаются по оперативным вопросам управления и позволяют своевременно решать вопросы на уровне главы государства. Но, четкого разграничения между указами и распоряжениями до настоящего времени нет.
К числу формализованных актов Президента РФ в первую очередь следует отнести послания, которые можно условно подразделить на две группы: послания общего характера, охватывающие общие вопросы и затрагивающие основные сферы общественной жизни (политику, экономику, право, охрану природы и т.д.), и послания Президента РФ, имеющие проблемно – тематический, специализированный характер.
Послания общего характера регулируются п. «е» ст. 84 Конституции РФ, где говорится, что Президент РФ обращается к Федеральному Собранию ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Примером специализированных посланий может служить Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год».
Специфика посланий заключается в том, что они, как отмечает Е.В. Колесников, «послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы, но бесспорно, является официальным документом и характеризуется важным социально – политическим звучанием. Оно информирует депутатов, государственных и иных служащих, общественность о задачах, стоящих перед институтами власти, и нерешенных проблемах».
Несмотря на то, что правовое регулирование посланий Президента РФ практически отсутствует, можно сделать вывод: Послания Президента РФ являются важнейшим средством определения путей развития государственной и правовой политики, совершенствования российского законодательства.
Программы Президента РФ – это акты программно – политического характера. Они во многом имеют правовое содержание и окраску, включают юридические предписания. Поэтому программы могут быть обоснованно отнесены к актам Президента РФ.
Формой акта Президента РФ являются также его письма, направляемые председателям палат Федерального Собрания РФ, например письма об отклонении федеральных законов, с помощью которых он реализует право вето. Письма Президента РФ об отклонении федеральных законов – важный и достаточно распространенный правовой акт Президента РФ, играющий существенную роль в укреплении конституционной законности и процесса совершенствования законодательства в стране
Конституция РФ (ст. 90) предусматривает два вида правовых актов Президента РФ: указы и распоряжения. Указы, как правило, имеют нормативный характер, т. е. содержат общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу органов и лиц. Вместе с тем распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. установлено, что в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должностей руководителей федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, о награждении государственными наградами, о присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании1.
Распоряжениями в силу названного акта Президента РФ оформляются решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ.
Круг решений, которые оформляются соответственно указами и распоряжениями Президента РФ, установлен законами и самим Президентом РФ. Однако известны указы Президента РФ по организационным вопросам и изданные им распоряжения нормативного характера.
По общему правилу указ — это акт более высокого ранга по сравнению с распоряжением. Так, законодательство в ряде случаев специально оговаривает необходимость решения в форме >таза (введение военного положения, чрезвычайного положения и др.). Конституция выделяет особое положение указов Президента РФ, позволяя Президенту, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ по мотивам их противоречия указам Президента РФ (ст. 115).
Деление правовых актов Президента РФ на нормативные и ненормативные не в полной мере раскрывает их особенности. По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента имеют комплексный характер, включая в себя те и другие предписания, решения распорядительного характера1.
Вопросы о предмете правовых актов Президента РФ и их месте в правовой системе страны — один из сложнейших в конституционном праве. Общие требования Конституции РФ о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90), что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны (ст. 4), и другие позволяют утверждать, что акты Президента РФ являются, безусловно, подзаконными2.
«Не ясно, однако, как должен действовать Президент РФ, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона», — отмечает Л.А. Окуньков3. В ответе на этот вопрос позиции ученых разошлись. Сторонники концепции подзаконности актов Президента РФ (В.О. Лучин и другие) выступают против признания за Президентом РФ права издавать указы, заменяющие законы даже временно4. Другая позиция сводится к признанию за Президентом РФ права восполнения правовых пробелов с помощью своих актов5. Тем самым обосновывается существующая практика президентского нормотворчества. В защиту и той, и другой позиции приводятся убедительные аргументы. Так, кроме названных аргументов сторонники подзаконности актов Президента РФ заявляют о том, что в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ первичное регулирование общественных отношений по вопросам компетенции РФ должно осуществляться только посредством Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Сторонники другой позиции заявляют, в частности, что такое регулирование не может считаться перечнем отношений, по которым могут издаваться лишь законы.
Представляется, что обе позиции страдают крайностями, а Президент РФ широко практикует так называемое «указное право».
В советской правовой системе теоретическое признание подзаконности указов Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР не исключало первичного регулирования ими общественных отношений. Однако парламент имел право утверждения таких указов или их отмены. Тем самым действовал принцип: молчание парламента в знак согласия с актом президиума.
В зарубежных странах парламенты в той или иной форме признают или терпят так называемое делегированное законодательство, т.е. издание другими государственными органами актов, имеющих силу закона. При этом возможна прямая делегация (передача) полномочий со стороны парламента на издание подобного акта либо делегация в силу молчания парламента. В том и другом случаях за парламентом остается право контроля, вплоть до отмены актов делегированного законодательства. Российское конституционное право не признает делегированное законодательство, а потому не знает парламентского контроля за актами президента и правительства. Думается, вопрос не в том, вправе ли Президент РФ своими актами заполнять пробелы законодательного регулирования, а в делении президентского нормотворчества на две части:
— а) в пределах собственных полномочий;
— б) делегированное законодательство, допускающее жесткий парламентский контроль за последним.
Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент РФ издает директивы и приказы. Они обязательны для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (ст. 13 Федерального закона об обороне). В отличие от указов и распоряжений, сфера действия которых не ограничена, названные акты — правовая форма руководства Вооруженными Силами РФ. Призыв граждан на военную службу, увольнение с таковой производятся на основании указов Президента РФ.
