Управление здравоохранением осуществляется как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ.
В соответствии с Основами законодательства осуществляется:
· Установление основ государственной политики, разработка и реализация федеральных программ,
· Разработка и принятие федеральных законов,
· Защита прав и свобод человека в области охраны здоровья,
· Охрана семьи, детства, материнства, отцовства,
· Формирование государственного бюджета и его обоснование,
· Управление федеральной государственной собственностью,
· Установление порядка и структуры федеральных органов управления,
· Координация деятельности органов государственной власти и управления,
· Охрана окружающей среды,
· Организация государственной санитарно – эпидемиологической службы,
· Разработка и реализация мер по спасению людей в ЧС,
· Обеспечение единой технической политики в фармакологии, медицинской промышленности,
· Разработка федеральных программ подготовки медицинских и фармакологических кадров,
· Установление стандарта качества оказания помощи и контроль их соблюдения,
· Установление порядка лицензирования и проведения экспертиз,
· Установление единой базы статистического учета,
· Установление порядка создания и деятельности комитетов по этике,
· Международное сотрудничество.
От имени государства деятельность по охране здоровья населения координирует Минздрав РФ. Он является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и координирую деятельность в своей области других органов исполнительной власти. В систему МЗ РФ входят его территориальные органы, государственные лечебно – профилактические, научно – исследовательские, образовательные учреждения, государственный СЭС, центры по реабилитации, фармакологические, технические предприятия и т.д. также МЗ РФ осуществляет управление медико – биологических и экстремальных проблем при МЗ РФ.
Задачи МЗ РФ:
· Разработка в своей компетенции основ государственной политики и федеральных программ,
· Организация оказания медицинской помощи населению,
· Осуществление государственного сан. – эпид. надзора,
· Нормирование, регуляция и координация вопросов охраны здоровья населения,
· Обеспечение функционирования ведомственной системы специального профессионального образования в области здравоохранения,
· Координация взаимодействия государственной (и федеральных органов исполнительной власти) с муниципальной и частной системами здравоохранения,
· Организация и проведение научных исследований, внедрение новых технологий,
· Разработка нормативов и стандартов в своей области,
· Охрана здоровья матери, отца, ребенка,
· Профилактика инвалидности и проведение реабилитации,
· Обеспечение деятельности подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС.
МЗ РФ возглавляет министр, назначенный Президентом РФ. Министр имеет заместителей, отвечающих за наиболее крупные отрасли. Приказы, установления, инструкции, принятые МЗ РФ, обязательны для всех учреждений, предприятий независимо от их организационно – правовой собственности.
Структурной единицей министерства является департамент. Помимо начальника, заместителей, сотрудников, выделены должности главных специалистов МЗ РФ. Существует коллегия (от министра до ведущих специалистов). Для научного анализа проблем существует Ученый совет.
Сейчас происходит постепенный переход с отраслевого управления на территориальный. Поэтому введена курация заместителями министра различных федеральных округов. В каждом ФО есть представитель МЗ.
Непосредственное руководство в субъектах РФ осуществляют министерства здравоохранения республик, комитеты по здравоохранению автономных округов, краев, областей, Москвы, Санкт – Петербурга.
На местах – органы муниципального управления.
Система двойного подчинения. Например, министерство здравоохранения по общим вопросам подчиняется – соответствующему правительству, а по вопросам здравоохранения – Министерству здравоохранения РФ. Территориальные органы – с одной стороны административным органам управления, а с другой – вышестоящим органам управления здравоохранения.
Система органов исполнительной власти и основы их компетенции в области здравоохранения определены Конституцией Российской Федерации, Основами, а также другими нормативными актами.
Общее руководство здравоохранением осуществляет Президент и Правительство Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации государственной политики в области здравоохранения. Оно утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности.
Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, специально созданным для непосредственного руководства здравоохранением в стране. Оно действует на основе Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Правительством Российской Федерации 3 июня 1997 г. На него возложено: а) проведение государственной политики, б) осуществление управления, в) координация в установленных случаях деятельности других федеральных органов исполнительной власти в области охраны здоровья (здравоохранения).
К основным задачам Минздрава России относятся: разработка основ государственной политики в области здравоохранения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия населения; разработка и реализация федеральных целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами, медицинской техникой и изделиями медицинского назначения; организация оказания медицинской помощи населению; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности; обеспечение функционирования ведомственной системы профессионального образования в области здравоохранения; координация, обеспечение методического руководства и взаимодействия государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; организация проведения научных исследований, внедрение достижений науки и техники в медицинскую практику; разработка нормативов и стандартов в области здравоохранения, включая медицинскую помощь, фармацевтическую деятельность, контроль за их соблюдением; охрана здоровья матери, отца и ребенка; профилактика инвалидности и медицинская реабилитация инвалидов; обеспечение функционирования и развития Всероссийской службы медицины катастроф совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
Минздрав России, выполняя возложенные на него задачи, осуществляет разнообразные функции и полномочия, в том числе разрабатывает совместно с другими органами исполнительной власти и учреждениями здравоохранения целевые программы в области здравоохранения; проводит экспертизу проектов федеральных и иных программ, затрагивающих вопросы охраны здоровья, входящие в компетенцию министерства. Оно выполняет функции государственного заказчика по федеральным целевым программам здравоохранения.
Данное министерство осуществляет лицензирование деятельности по производству, хранению и оптовой реализации лекарственных средств, изделий медицинского назначения, по производству, реализации и техническому обслуживанию медицинской техники, работ с возбудителями инфекционных заболеваний человека, деятельности органов по сертификации лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники.
Оно выдает разрешения на применение новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий; на применение в медицинских целях лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники.
В его функции входит осуществление государственной политики в области стандартизации качества лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники.
В целях охраны семьи, отцовства и детства Минздравмедпром России разрабатывает мероприятия, обеспечивающие охрану здоровья указанных лиц и членов их семьи. Оно участвует в решении вопросов медико-санитарной помощи семье, матери, отцу и ребенку; разрабатывает предложения по улучшению питания детей, беременных женщин и кормящих матерей.
Минздрав России выполняет важные функции в области обязательного и добровольного медицинского страхования. Оно осуществляет также разнообразную деятельность, связанную с решением кадровых задач, организацией и охраной труда, в финансово-экономической и иных сферах применительно к своему основному профилю деятельности.
Минздрав России осуществляет специализированный контроль по многим направлениям: качества предоставляемой населению медицинской помощи; производства, качества, эффективности и безопасности лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники; соблюдения нормативов и стандартов; оборота и порядка использования наркотических и психотропных средств в учреждениях здравоохранения.
Разноплановостью задач и функций Минздрава России обусловлено вхождение в его систему различных по целям деятельности органов, учреждений, предприятий и организаций: территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев); государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения; фармацевтические и аптечные предприятия; санаторно-курортные учреждения; учреждения судебно-медицинской экспертизы; учреждения, предприятия и организации санитарно-эпидемиологической службы и др.
Минздрав России осуществляет руководство деятельностью существующего при нем Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем.
Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава России по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех учреждений, предприятий и других организаций независимо от их организационно-правовой формы.
В субъектах Российской Федерации нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.
Задачи, функции и полномочия органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации во многом сходны с теми, которые имеет Минздравмедпром России в области здравоохранения. Это определяется во многом общностью целей и содержания управления здравоохранением. Разумеется, распределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статус и территориальные масштабы деятельности их органов государственной власти допускают возможные особенности в компетенции, в частности, органов управления здравоохранением.
Задачи и функции этих органов, как и Минздравмедпрома России, разнообразны. На них возложен контроль за выполнением федерального законодательства по вопросам здравоохранения; осуществление федеральной государственной политики в области здравоохранения; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения.
Они разрабатывают и реализуют программы соответствующих субъектов Российской Федерации по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам охраны здоровья граждан. К их компетенции относится осуществление мер по развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения на соответствующей территории.
Органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации участвуют в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия. Им поручена координация деятельности субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства. На них возложена реализации мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья в чрезвычайных ситуациях.
Упомянутые органы выдают разрешения на применение новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий. Они осуществляют лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.
Помимо органов управления здравоохранением, государственные функции в этой области осуществляют другие органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения. Медицинские службы имеют свыше двадцати трех министерств и ведомств. Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др. Их учреждения действуют в общем правовом режиме, установленном правовыми актами, относящимися к учреждениям здравоохранения. Структуры, осуществляющие управление ведомственными учреждениями здравоохранения, определяются соответствующими органами.
Глава 5. Основы управления здравоохранением
5.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
В современных условиях одно из важнейших направлений реформирования здравоохранения это формирование новой системы управления. В последние годы широкое распространение получил термин менеджмент - рациональное управление современным производством для достижения его высокой эффективности и оптимального использования ресурсов. Другими словами, менеджмент - это вид деятельности по эффективному использованию материальнотехнических, финансовых, кадровых и других ресурсов в решении поставленных задач.
Возникает вопрос, можно ли считать перевод английского слова management и русский термин управление равнозначными понятиями? Строго говоря, «управление» - это понятие более общее, которое базируется на теории и методологии решения проблем. «Менеджмент» - понятие более узкое, которое включает в себя совокупность организационно-правовых, экономических и других механизмов решения этих проблем на основе разработанной теории управления. Поэтому не следует отказываться от привычного руководитель в угоду американизированному менеджер, в то же время не следует и противопоставлять эти понятия друг другу. Очевидно, термин «менеджмент» в здравоохранении целесообразно использовать применительно к конкретным организациям здравоохранения (независимо от форм собственности) и работающему в них персоналу, а термин «управление» - к системам здравоохранения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Управление - это функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, информационных и др.), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их целей и программ.
В системе управления обязательно присутствуют два звена: управляющее и управляемое. Тех, кто управляет, принято называть субъектами управления, а то, чем управляют, - объектами управления.
Таким образом, субъект управления это управляющее звено в системе управления, осуществляющее целенаправленное воздействие на объект управления, а объект управления это управляемое звено системы управления, воспринимающее управляющее воздействие со стороны субъекта управления.
Объектом управления в здравоохранении могут быть системы здравоохранения России, субъектов РФ, муниципальных образований, организации здравоохранения и их структурные подразделения, медицинский персонал и др. В системе управления здравоохранением субъект управления одновременно может выступать и управляющим, и управляемым звеном, например: орган управления здравоохранением субъекта РФ по отношению к органу управления здравоохранением муниципального образования или отдельных организаций здравоохранения является субъектом управления, в то же время по отношению к Министерству здравоохранения и социального развития РФ оказывается объектом управления.
5.2. ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ
Управление организацией здравоохранения - это сложный процесс, основанный на выборе оптимальных решений, с постоянным учетом как внутренних проблем организации, так и меняющейся социальной, экономической и политической ситуации, поэтому для оптимального управления необходимо опираться на основные принципы управления.
Принцип целенаправленности
В управлении этот принцип главенствующий, поскольку аккумулирует в себе все составляющие процесса управления.
Прежде чем приступить к какому-либо действию, направленному на достижение каких-либо результатов, руководитель (главный врач, заведующий отделением, главная медицинская сестра и др.) ставит перед собой цель.
Выделяют следующие виды целей в управлении системами и отдельными организациями здравоохранения:
В зависимости от уровня управления: стратегические, тактические, оперативные;
По характеру решаемых задач: комплексные, промежуточные, конечные;
По содержанию: медико-организационные, финансово-экономические, медико-технологические и др.
Формулировка цели должна отвечать конкретным требованиям. Она должна быть своевременной и необходимой, реальной и достижимой, конкретной и согласованной с другими целями, иметь количественную или качественную оценку. Таким образом, один из важнейших принципов управления можно сформулировать предельно коротко и четко: каждое действие должно иметь ясную и определенную цель.
Принцип правовой защищенности управленческого решения
Управленческая деятельность в здравоохранении, особенно в условиях рыночной экономики, всегда сопряжена с определенным риском. Принцип правовой защищенности управленческого решения требует от руководителя органа управления или отдельной организации здравоохранения знаний и соблюдения законодательства в технологии разработки и реализации управленческих решений. Соблюдение законодательства в процессе разработки и реализации управленческого решения представляет собой не только проявление правовой культуры руководителя, но и определенную гарантию успеха в достижении намеченных целей.
Принцип оптимизации управления
В процессе управления любой управляемый объект развивается, совершенствуется. В нем возрастает упорядоченность отдельных структурных элементов, оптимизируется структурная организация в целом. Проводимые реформы здравоохранения в первую очередь должны касаться оптимизации системы управления отраслью и организационно-функциональной структуры учреждений здравоохранения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Принцип достаточности в централизации и децентрализации управления
Централизация и децентрализация власти, по сути дела, два взаимосвязанных процесса, предусматривающих концентрацию власти и ее распределение, централизованное управление и самоуправление. Баланс, который устанавливается между ними, очень динамичен и может быть нарушен в ту или иную сторону, но чаще - в пользу централизованной власти. Централизация функции управления должна гибко сочетаться с децентрализацией и создавать необходимые условия для нижестоящих звеньев в системе управления здравоохране-
нием, позволяющие им эффективно выполнять возложенные на них функциональные обязанности.
Централизация управления имеет несомненные преимущества при решении глобальных, стратегических задач, а также в случаях возникновения чрезвычайных, экстремальных ситуаций (война, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, которые сопровождаются большими санитарными потерями). Децентрализация управления характеризуется передачей на нижние иерархические уровни управления функций, которые прежде были закреплены за звеньями управления более высоких уровней или входили в компетенцию вышестоящих органов. Эта форма управления освобождает исполнителей от ненужной опеки, стимулирует инициативу, раскрывает потенциальные возможности личности.
Децентрализация оправдана, если на низших уровнях управленческой иерархии принимаются обоснованные и результативные тактические решения, которые не противоречат стратегическим решениям, принимаемым на высшем уровне управления. Другими словами, при наличии продуманной стратегии развития здравоохранения на федеральном уровне больше прав, а соответственно и обязанностей, можно передать органам управления здравоохранением субъектов РФ. Аналогично разработка эффективной политики охраны здоровья населения на уровне субъекта РФ позволит делегировать многие полномочия по ее реализации органам управления здравоохранением муниципальных образований. Децентрализация ряда управленческих функций оправдана и при территориальной разобщенности структурных подразделений крупных, многопрофильных организаций здравоохранения.
Принцип единоначалия
Принцип единоначалия означает предоставление руководителю органа управления или организации здравоохранения широких полномочий для выполнения его функций, с установлением персональной ответственности за результаты работы. Этот принцип, как правило, оправдан и реализуется в системе управления с высоким уровнем централизации власти. Эффективная реализация этого принципа во многом зависит от авторитета руководителя.
Принцип делегирования полномочий
В самом названии этого принципа заключен его главный смысл: передача руководителем части своих функций подчиненным без
активного вмешательства в их действия. В итоге руководитель получает возможность освободиться от текущих дел и сконцентрировать свой интеллектуальный и организаторский потенциал на решении задач более сложного уровня управления. Одновременно реализация этого принципа предоставляет большие возможности для повышения квалификации сотрудников, способствует мотивации их труда, проявлению инициативы и самостоятельности. Делегирование полномочий целесообразно и в том случае, когда руководитель готовит на свое место преемника.
В реализации этого принципа есть и такой аспект, как организация контроля над работой подчиненных, которым делегированы дополнительные полномочия: мелочная опека ничего не дает, а отсутствие контроля может сделать ситуацию неуправляемой. Решение проблемы - в эффективных формах обратной связи руководителя с подчиненными, возможности свободного обмена информацией, наличии доверительных отношений и здорового психологического климата в коллективе.
Переход от командно-административных к социально-психологическим и экономическим методам управления с соблюдением вышеперечисленных принципов возможен только эволюционным путем. Однако, прежде всего, должны произойти изменения в сознании самих руководителей. В итоге должен сформироваться новый тип руководителя-менеджера, нацеленного на достижение главного результата в своей управленческой деятельности - повышение доступности и качества медицинской помощи населению.
5.3. СТИЛИ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ
С личностью руководителя во многом связан стиль управления - как индивидуальный способ осуществления управленческой деятельности. Стиль управления во многом формируется под влиянием сложившихся отношений между руководителем и коллективом в процессе принятия и реализации управленческих решений.
Наиболее распространены следующие четыре стиля управления:
2)либеральный;
3)демократический;
4)динамичный.
Авторитарный стиль руководства характеризуется абсолютизированием власти в одних руках. Он предполагает полное отрицание коллегиальности в принятии решений. Авторитарный стиль руководства в повседневной деятельности не следует смешивать с административно-авторитарным стилем, эффективно используемым в экстремальных ситуациях. Для авторитарного стиля управления характерны преувеличение роли административно-командных форм руководства, централизация власти, единоличное принятие управленческих решений. Руководители такого стиля ориентируются, прежде всего, на дисциплину и жесткий контроль над деятельностью подчиненных, который основан преимущественно на силе власти (власти принуждения). Инициатива подчиненных не одобряется, не стимулируется и даже в отдельных случаях подавляется. Исключительное право на новые идеи, оценку результатов имеет только руководитель. Руководитель авторитарного стиля зачастую резок, прямолинеен, властолюбив, подозрителен, болезненно реагирует на критику. Нередко под этой маской скрывается его некомпетентность и профессиональная несостоятельность.
Либеральный стиль управления еще называют анархическим, попустительствующим. Руководитель такого стиля стоит как бы в стороне от своего коллектива. Для него характерны минимальное вмешательство в работу подчиненных и коллектива в целом, низкий уровень требовательности как к сотрудникам, так и к себе. Он предпочитает нейтральные методы воздействия на подчиненных, чья инициатива хотя и не подавляется, но активно не поощряется. В такой ситуации властью, как правило, пользуются неформальные лидеры.
Для демократического стиля характерны децентрализация управления, коллегиальное принятие решений, инициатива подчиненных поддерживается и активно поощряется. Во взаимоотношениях руководителя с подчиненными отмечаются тактичность, выдержка, доброжелательность.
В современных условиях оптимальным для руководителя признан динамичный стиль управления. Для такого стиля руководства характерны: четкая позиция по любым вопросам, творческий подход к решению проблем, готовность идти в разумных пределах на риск, деловитость и предприимчивость, непримиримость к недостаткам, чуткое и внимательное отношение к людям, отсутствие субъективизма и формализма, опора на коллективное мнение в решении поставленных задач.
Безусловно, представленное разделение руководителей по стилю их управления довольно условно, так как у одного и того же руководителя зачастую можно наблюдать одновременно черты, характерные для разных стилей руководства.
Методы управления - это способы и приемы воздействия руководителя организации здравоохранения или его подразделения на коллектив для более эффективного использования имеющихся ресурсов в решении поставленных задач. Различают следующие методы управления здравоохранением:
Организационно-распорядительные;
Экономические;
Социально-психологические;
Общественные или коллективные.
Организационно-распорядительные методы управления позволяют, прежде всего, компенсировать просчеты в планировании, оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию и, внося коррективы, выводить объект управления на новые параметры путем директив, приказов, указаний, распоряжений, резолюций, предписаний и т.д. Этими методами достаточно эффективно можно обеспечивать взаимодействие между отдельными структурными элементами системы или организации здравоохранения.
В настоящее время в управлении здравоохранением все большую распространенность приобретают экономические методы управления, которые включают в себя экономический анализ деятельности организации здравоохранения, методы планирования и прогнозирования, статистического анализа. Особое значение имеют методы экономического стимулирования, позволяющие материально заинтересовать работников здравоохранения, создать мотивацию для оказания высококвалифицированной, качественной медицинской помощи.
Социально-психологические методы управления можно рассматривать как совокупность средств воздействия на коллектив, на происходящие в коллективе процессы в целом и на отдельных работников в частности. Это умение мотивировать работника к эффективному труду, партнерским отношениям, создание благоприятного психологического климата в коллективе. Поэтому в задачи руководителя органа управления, организации здравоохранения, отдельных подразделений входит формирование психологически совместимых, профессионально зрелых и экономически эффективно работающих коллективов.
Общественные или коллективные методы управления подразумевают демократизацию управления, т.е. расширение участия работников в выполнении управленческих функций. При этом используются такие коллективные организационные структуры, как коллегии, медицинские советы, советы медицинских сестер, советы трудовых коллективов, которые создаются при руководителе организации здравоохранения в качестве совещательного органа. Как правило, в состав этих совещательных органов включаются заместители главного врача, главные (старшие) медицинские сестры, руководители общественных организаций, специалисты, пользующиеся наибольшим авторитетом в коллективе. Надо отметить, что решения коллегии или совета имеют рекомендательный характер, но на их основании руководитель организации здравоохранения может издать приказ, закрепляя тем самым юридически эти решения.
5.4. ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
Управление представляет собой многоплановый, системный вид человеческой деятельности, включающий функции, представленные на рис. 5.1.
Рис. 5.1. Функции управления в здравоохранении
Эти функции лежат в основе управленческой деятельности руководителей органов, учреждений здравоохранения, других категорий руководящих работников отрасли.
5.4.1. Основы прогнозирования общественного здоровья и здравоохранения
Человеку свойственно желание заглянуть в будущее. Это обусловлено тем, что вся наша жизнь связана с выбором решений, а правильный выбор нельзя сделать, не предвидя всех его желательных и нежелательных последствий. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно и полно учитываются сложившаяся ситуация, факторы и тенденции, способствующие ее изменению в перспективе. Видение перспектив и способность предугадывать события позволяют своевременно принимать превентивные меры и избегать нежелательных результатов.
Сознательно или подсознательно человек прогнозирует последствия своих действий, разрабатывает сценарии развития событий, строит для себя модель будущего. Роль прогнозирования неизменно возрастает в связи с ускорением научно-технического прогресса, усложнением задач управления, переходом здравоохранения на систему бюджетирования, ориентированного на результат.
Прогнозирование по своей сути означает «предвидение» и основано на познании законов природы, общества, человеческого мышления. В зависимости от степени конкретизации и характера воздействия на ход исследуемых процессов (объектов) различают гипотезу и прогноз.
Гипотеза - это научное предположение, выдвигаемое для объяснения каких-либо явлений.
Прогноз - это комплекс аргументированных предположений (выраженных в качественной и количественной формах) относительно будущих параметров системы.
Прогноз, по сравнению с гипотезой, более определен и достоверен, имеет качественные и количественные параметры. В то же время прогноз вероятностен и многовариантен, что обусловлено наличием неопределенностей в отображаемой им в будущем действительности. Именно поэтому прогноз, не определяя параметры развития системы с абсолютной точностью, раскрывает возможные альтернативы, положительные и отрицательные тенденции, противоречия и условия, при которых обеспечивается решение поставленных задач. Он
может иметь несколько вариантов в зависимости от вероятностного воздействия различных факторов.
Поскольку прогноз строится на вероятностном развитии событий, то он может иметь несколько сценариев: оптимистический, пессимистический, реалистический. Сценарий устанавливает логическую последовательность событий, имеет системный характер и учитывает факторы, позволяющие достичь поставленных целей.
Прогнозы в здравоохранении могут разрабатываться по следующим основным направлениям:
Прогнозы здоровья населения;
Прогнозы развития отдельных видов медицинской помощи, специализированных служб;
Прогнозы финансово-хозяйственной деятельности системы здравоохранения и др.
Хотя такие прогнозы и разрабатываются для отдельных служб, они между собой взаимосвязаны. На их основе должен разрабатываться прогноз развития системы здравоохранения в целом, который, в свою очередь, должен стать составной частью прогноза социальноэкономического развития страны.
В Российской Федерации прогнозы социально-экономического развития разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. В здравоохранении в зависимости от поставленных задач выделяют следующие формы прогнозов:
Оперативные (текущие);
Краткосрочные (годовые);
Перспективные (среднесрочные - 3-5-летние и долгосрочные - 10 лет и более).
В современной теории управления прогнозирование тесно связано с математическим моделированием процессов, сценарии развития которых предполагаются в будущем. Для построения таких математических моделей (например, прогнозирование рождаемости, смертности, структуры и уровня заболеваемости, физического здоровья населения, потребности здравоохранения в отдельных видах ресурсного обеспечения и др.) необходима исчерпывающая информация за значительный (не менее 10-12 лет) ретроспективный период наблюдения. В основе разработки таких математических моделей лежит регрессионный анализ, а также построение и анализ динамических рядов с экстраполяцией полученных данных.
Однако для получения качественных и достоверных прогнозов развития той или иной ситуации нельзя ограничиваться только математическим моделированием. Построения математических моделей целесообразно сочетать с другими способами построения прогнозов, в первую очередь с методами экспертных оценок (Дельфи, ПАТТЕРН и др.). Эксперты, применяя методы качественного и количественного анализа, отбирают наиболее важные факторы, оценивают их взаимосвязи, влияние на тенденцию в развитии того или иного явления и определяют тем самым вероятность достижения тех или иных результатов в будущем.
В теории и практике управления известно более 150 методов прогнозирования, которые можно объединить в четыре основные группы:
1)экспертные оценки;
2)экстраполяция;
3)моделирование;
4)комбинированные прогнозы.
Таким образом, в здравоохранении прогнозирование представляет важнейшую функцию управления, так как ценой ошибок при принятии управленческого решения могут быть здоровье и даже жизнь десятков и сотен тысяч людей.
5.4.2. Принципы, виды и методы планирования в здравоохранении
Как уже было отмечено, прогноз предполагает вероятность того или иного события, явления. План выражает наиболее оптимальный вариант развития ситуации, ориентирует на получение спрогнозированных результатов, обязателен для выполнения и должен быть обеспечен необходимыми ресурсами.
План - это надлежаще оформленное управленческое решение, включающее точно сформулированные цель, задачи, пути и средства их достижения, предвидение конечных результатов. По существу, план - это программа деятельности отдельных организаций, системы здравоохранения в целом.
Исходя из вышесказанного, планирование в здравоохранении - это процесс определения необходимых ресурсов и механизма эффективного их использования для решения задач повышения качества и доступности медицинской помощи, достижения конкретных показателей здоровья населения. Планирование в системе здравоохранения
Российской Федерации должно строиться на единых принципах и методических подходах, имея главной целью реализацию конституционных прав граждан на охрану здоровья.
Использование в практической деятельности основных принципов, видов и методов планирования в здравоохранении далее будет изложено на примере разработки Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
Принципы планирования в здравоохранении
В бывшем СССР накоплен уникальный опыт государственного планирования здравоохранения, который не потерял своего значения и ныне. Планирование базировалось на принципах директивности, комплексности, выделения приоритетов, соблюдения интересов государства и общества. В то время эти принципы сыграли свою положительную роль, но в процессе политических и социальноэкономических реформ сформировались новые принципы планирования в здравоохранении, другие подверглись изменению, а некоторые утратили свою значимость.
На современном этапе основные принципы планирования в здравоохранении следующие:
Системный подход;
Сочетание отраслевого и территориального планирования;
Выделение приоритетных направлений;
Директивность планов;
Единство методических подходов к планированию на всех уровнях управления системой здравоохранения;
Обеспечение сбалансированности в развитии всех секторов здравоохранения: государственного, муниципального, частного.
Системный подход
Его сущность состоит в том, что каждый объект, согласно теории управления, должен рассматриваться как большая и сложная система и одновременно как элемент более общей системы. При системном подходе в управлении здравоохранением система здравоохранения рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов (входящих в нее организаций здравоохранения), имеющая вход (ресурсы), выход (цель), взаимосвязь с внешней средой (коммуникации).
Говоря о системном подходе в планировании здравоохранения, можно говорить о некотором способе организации действий на этапе
разработки планов с целью выявления закономерностей и взаимосвязей в системе здравоохранения, а также методов более эффективного использования ресурсов для достижения поставленных целей.
Сочетание отраслевого и территориального планирования
Суть этого принципа состоит в том, что план развития здравоохранения (как отрасли) представляет собой часть общего плана социально-экономического развития субъекта РФ, его муниципальных образований. Он должен быть связан с общим планом единством целей и задач, поэтому составляется с учетом перспектив, прежде всего, таких отраслей, как образование, наука, санитарноэпидемиологическое благополучие населения, физическая культура, социальное обеспечение, культура, сельское хозяйство, строительство и др. Взаимосвязь этих планов достигается на основе статистических показателей, утвержденных соответствующим Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Выделение приоритетных направлений
Этот принцип особенно значим для разработки планов в условиях ограниченных ресурсов. Он предполагает необходимость концентрации имеющихся ресурсов в приоритетных направлениях для достижения конкретных результатов. Реализация этого принципа позволяет достигать максимальных результатов с наименьшими затратами. Принцип выделения приоритетных направлений преимущественно используется для разработки целевых медико-социальных программ, касающихся, например, охраны здоровья матери и ребенка, профилактики, диагностики, лечения социально значимых заболеваний, снижения смертности населения трудоспособного возраста и др.
Профилактическое направление является главным приоритетом в деятельности системы здравоохранения Российской Федерации.
Директивность планов
Этот принцип предполагает, что план, утвержденный на вышестоящем уровне, по своим основным показателям обязателен для исполнения на нижестоящих уровнях управления. В то же время этот план является базовым (рамочным), поэтому не исключает возможность внесения в него необходимых корректив и дополнений с учетом региональных особенностей здоровья населения и системы здравоохранения. Например, на федеральном уровне утверждается Программа государственных гарантий оказания гражданам
Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (далее - Программа), на ее основе в субъектах РФ утверждаются территориальные Программы, в рамках которых в муниципальных образованиях разрабатываются муниципальные задания.
Единство методических подходов к планированию на всех уровнях управления системой здравоохранения
Этот принцип реализуется, прежде всего, в разработке единых методических подходов для установления нормативов материальных, финансовых, трудовых ресурсов для возмещения затрат на оказание тех или иных видов медицинской помощи с учетом региональных особенностей здоровья населения и функционирующей системы здравоохранения. Этому принципу необходимо также следовать при разработке статистических показателей для оценки эффективности использования ресурсов.
В итоге все это должно обеспечить одинаковые условия, качество и доступность медицинской помощи населению, проживающему в различных регионах Российской Федерации, в соответствии со стандартами, установленными на федеральном уровне. Например, затраты на проведение операции по поводу острого аппендицита в Республике Саха (Якутия) и Новгородской области будут разные. Это связано с влиянием таких факторов, как районные коэффициенты, транспортные расходы, действующая система оплаты труда и др. В то же время условия и качество оказания медицинской помощи должны быть одинаковые.
Обеспечение сбалансированности в развитии всех секторов здравоохранения: государственного, муниципального, частного
Этот принцип действует в условиях формирования в здравоохранении рыночных отношений. С одной стороны, органы управления здравоохранением при разработке планов должны в первую очередь предусматривать развитие государственного и муниципального секторов здравоохранения для обеспечения населения гарантированной (бесплатной) медицинской помощью. С другой стороны - в рамках законодательства, регламентирующего лицензирование медицинской деятельности, создавать условия для формирования частного сектора здравоохранения. При этом работа по развитию этих секторов должна идти параллельно, сбалансировано, с обеспечением конституционных прав граждан на получение гарантированной (бесплатной) медицинской помощи.
Виды планирования в здравоохранении
С учетом политической и социально-экономической ситуации в стране, приоритетов и поставленных задач в области охраны здоровья населения выделяют следующие виды планирования в здравоохранении:
Стратегическое;
Перспективное;
Текущее.
Стратегическое планирование определяет цели, задачи, приоритеты, ресурсы, прогнозируемые результаты деятельности системы здравоохранения в целом и отдельных медицинских организаций на перспективу 10 лет и более.
Стратегическое планирование осуществляется на двух уровнях управления:
Федеральном;
Субъекта РФ.
Стратегическое планирование на федеральном уровне. Министерство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает и утверждает:
Стратегические цели, задачи и приоритеты развития здравоохранения РФ;
Прогнозируемые показатели состояния здоровья населения и деятельности системы здравоохранения;
Федеральные нормативы, стандарты и методику их разработки с учетом региональных особенностей субъектов РФ;
Федеральные целевые медико-социальные программы.
Стратегическое планирование на уровне субъектов РФ. Задача органов управления здравоохранения субъектов РФ состоит в разработке стратегических планов формирования эффективной системы оказания населению территории доступной медицинской помощи на перспективу 10 лет и более. Эта работа осуществляется на основе индикаторов (показателей), устанавливаемых на федеральном уровне с учетом региональных особенностей состояния здоровья и действующей системы здравоохранения.
Разработка стратегических планов на уровне субъекта РФ предусматривает следующие этапы:
Анализ и прогноз состояния здоровья населения территории на расчетный период;
Определение цели, задач и приоритетов развития здравоохранения на расчетный период;
Расчет прогнозируемых показателей деятельности системы здравоохранения территории;
Разработка и утверждение региональных нормативов для планирования развития системы здравоохранения территории;
Определение необходимых для достижения поставленных целей и задач ресурсов, источников их получения;
Разработка и утверждение планов и целевых медико-социальных программ развития системы здравоохранения субъекта РФ.
Перспективное планирование предусматривает разработку планов и программ развития здравоохранения субъектов РФ и муниципальных образований в рамках утвержденных стратегических планов, как правило, на 3-5 лет. Методология составления этих планов и программ в здравоохранении муниципальных образований должна в целом соответствовать подходам перспективного планирования на уровне субъекта Российской Федерации, но при этом учитывать имеющиеся особенности социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов.
Текущее планирование предусматривает разработку ежегодных планов и программ деятельности системы здравоохранения субъектов РФ, муниципальных образований и конкретных организаций здравоохранения в соответствии с перспективными планами и программами, утвержденными на уровне субъекта РФ и муниципального образования.
Методы планирования в здравоохранении
В теории управления здравоохранением используются многие методы планирования: аналитический, нормативный, балансовый, экономико-математический, организационного эксперимента и др. В практическом здравоохранении в основном применяются следующие два метода:
1)нормативный;
2)балансовый.
Нормативный метод используется в стратегическом, перспективном и текущем планировании на основе утвержденных нормативов.
Норматив - это расчетная величина затрат материальных, финансовых, временных и других ресурсов, применяемая при нормировании труда, планировании производственной и хозяйственной деятельности.
Нормативы разрабатываются и утверждаются МЗиСР РФ или другими уполномоченными органами исполнительной власти.
По своей сути норматив это количественная мера затрат финансовых, материальных, временных и других видов ресурсов, необходимых для оказания определенного объема медицинских услуг соответствующего качества.
Существует следующая классификация нормативов по видам ресурсов:
материальные, устанавливающие уровень затрат в натуральном выражении (расход энергоносителя на 1 м 3 отапливаемых помещений, количество комплектов белья на 1 больного или 1 койку, расход продуктов питания на 1 койко-день и др.);
финансовые, устанавливающие уровень затрат в денежном выражении (подушевое финансирование, расход финансовых средств на лекарственные препараты или питание на 1 койко-день, расход финансовых средств на 1 койко-день в отделениях различного профиля и др.);
временные, устанавливающие уровень затрат во времени (норматив времени выезда бригады скорой медицинской помощи, норматив среднечасовой нагрузки врачей отдельных специальностей на амбулаторно-поликлиническом приеме и др.).
Применение нормативов в планировании здравоохранения является неотъемлемой частью механизма государственного регулирования в условиях рыночной экономики.
Балансовый метод служит одним из основных методов планирования в здравоохранении и позволяет увязывать потребности населения в тех или иных видах медицинской помощи с их ресурсным обеспечением. С помощью балансового метода вскрываются диспропорции развития отдельных видов медицинской помощи, например амбулаторно-поликлинической и стационарной, определяются оптимальные соотношения между соответствующими разделами комплексного плана развития здравоохранения, выявляются резервы, устанавливается макроэкономическое равновесие здравоохранения с другими отраслями.
В практике планирования здравоохранения используется следующая система балансов:
Натуральные (материальные);
Стоимостные (денежные);
Трудовые (кадровые);
Межотраслевые (например, баланс потребности в работниках здравоохранения и возможности их подготовки в системе медицинского образования).
В сложившейся практике планирования здравоохранения нормативный и балансовый методы, как правило, используются вместе, дополняя друг друга.
5.4.3. Система стандартизации в здравоохранении
Важнейшим направлением совершенствования системы охраны здоровья населения является обеспечение граждан РФ доступной, качественной и безопасной медицинской помощью. Возросшие ожидания и потребности пациентов, появление дорогостоящих технологий, сохраняющийся дефицит финансирования, децентрализация управления здравоохранением с перераспределением ответственности за сохранение и укрепление здоровья граждан главным образом на органы управления здравоохранением субъектов РФ определяют необходимость поиска новых механизмов управления качеством медицинской помощи на федеральном, территориальном и муниципальном уровнях. Один из таких действенных механизмов - это система стандартизации в здравоохранении, которая направлена на совершенствование управления отраслью, обеспечение ее целостности за счет единых подходов к планированию, нормированию, лицензированию и сертификации. Это, в свою очередь, должно привести к повышению качества медицинской помощи, рациональному использованию финансовых, материальных, трудовых, информационных ресурсов, оптимизации лечебно-диагностического процесса, интеграции отечественного здравоохранения в мировую медицинскую практику.
Развитие системы стандартизации в здравоохранении обусловлено объективной необходимостью обобщения и унификации новых позитивных результатов исследований и разработок в форме нормативнотехнической документации для создания в конечном счете условий для многократного эффективного применения их в сфере оказания
медицинской помощи. Эта система создает необходимую нормативную базу для развития доказательной медицины.
Анализ существующих в здравоохранении проблем позволяет установить следующие причины, определяющие приоритетность работ по стандартизации:
Отсутствие единых подходов к формированию нормативной базы отрасли;
Необходимость повышения эффективности использования ресурсов здравоохранения на фоне растущей стоимости медицинских товаров и услуг;
Неуклонный рост числа новых медицинских технологий, который усложняет процесс выбора врачом оптимального способа профилактики, диагностики, лечения и реабилитации больных.
С учетом возросшей необходимости системного решения этих проблем в 1997 г. было принято совместное решение коллегии Министерства здравоохранения РФ, Государственного комитета РФ по стандартизации и сертификации и Совета исполнительных директоров территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) «Об основных положениях стандартизации в здравоохранении», которое положило начало созданию современной системы стандартизации в здравоохранении Российской Федерации.
Этим решением были определены основные направления развития системы стандартизации в современных условиях модернизации здравоохранения:
Стандартизация в области ресурсов здравоохранения;
Стандартизация в области технологий в здравоохранении;
Стандартизация в области результатов применения технологий. Под стандартизацией в здравоохранении понимают деятельность,
направленную на совершенствование управления отраслью, повышение качества медицинской помощи и эффективности использования ресурсов путем разработки и установления нормативов, правил, требований, условий, технологий при производстве и реализации медицинских товаров и услуг.
Осуществление этой деятельности предусматривает последовательное решение целого комплекса задач:
Создание единой системы оценки показателей качества и экономических характеристик медицинских услуг, установление научно-обоснованных требований к их номенклатуре и объему;
Установление требований к условиям оказания медицинской помощи, а также технологической совместимости и взаимозаменяемости процессов, оборудования, материалов, лекарственных средств и других компонентов, применяемых при оказании медицинской помощи;
Нормативное обеспечения метрологического контроля в здравоохранении;
Установление единых требований к аккредитации медицинских учреждений, сертификации специалистов;
Создание и информационная поддержка систем классификации, кодирования и каталогизации в здравоохранении и др.
В основе процесса стандартизации лежит понятие «стандарт». В общем понимании стандарт - это нормативный документ, регламентирующий набор правил, нормативов и требований к объекту стандартизации и утвержденный компетентным органом. Применительно к системе здравоохранения стандарт - это нормативный документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный соответствующим органом, в котором устанавливается определенный набор правил, нормативов, условий, требований, касающихся различных видов медицинской деятельности и их результатов.
Действующая в здравоохранении Российской Федерации система стандартизации базируется на следующих основных принципах.
Принцип актуальности: соответствие требованиям законодательства и нормативным правовым актам РФ, международным нормам и современным достижениям науки.
Принцип согласия (консенсуальности): все субъекты-участники процесса стандартизации должны стремиться к единообразию формы и содержания нормативных документов.
Принцип единообразия: в системе здравоохранения должен быть установлен единый порядок разработки, согласования и использования нормативных документов по стандартизации.
Принцип целесообразности: требования должны быть целесообразными как с научной, так и с практической точек зрения и соответствовать федеральному и международному законодательству, современным достижениям науки и техники.
Принцип комплексности и проверяемости: требования, предъявляемые к различным объектам стандартизации, должны согласовываться между собой и быть проверяемыми объективными методами.
Стандартизация в здравоохранении - процедура сложная и многоплановая, поэтому стандартизации подлежат практически все составляющие процесса оказания медицинской помощи, которые называют объектами стандартизации в здравоохранении. К ним относятся:
Организационные технологии;
Медицинские услуги;
Технологии выполнения медицинских услуг;
Качество медицинских услуг;
Системы жизнеобеспечения в экстремальных ситуациях;
Квалификация медицинского, фармацевтического, вспомогательного персонала;
Производство, условия реализации, качество лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинской техники, диетического питания;
Учетно-отчетная документация;
Информационные технологии;
Критерии экономической деятельности;
Технологии изъятия, переработки и введения в организм человека органов и тканей, полученных от донора;
Этические правила и др.
Эффективное функционирование вышеперечисленных объектов стандартизации в процессе обеспечения населения доступной и качественной медицинской помощью возможно при наличии системы нормативных документов, разработка которых представляет собой важнейшую задачу в комплексе работ по стандартизации. Эта система включает в себя следующие основные группы документов (табл. 5.1).
Таблица 5.1. Основные группы нормативных документов для стандартизации
Данная система нормативных документов является открытой и может при необходимости дополняться новыми документами.
К нормативным документам по стандартизации в области здравоохранения относятся государственные, отраслевые стандарты Российской Федерации; международные, региональные, учрежденческие стандарты, правила, нормы и рекомендации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации и др.
В системе стандартизации в здравоохранении могут разрабатываться и приниматься также комплексы стандартов - нормативные документы, объединяющие взаимосвязанные стандарты, имеющие общую целевую направленность и устанавливающие согласованные требования к взаимосвязанным объектам стандартизации.
Единая система стандартов представляет собой необходимую нормативную и методическую базу для осуществления планирования, лицензирования, сертификации, аккредитации в здравоохранении.
С учетом функционирующих в системе здравоохранения объектов стандартизации стандарты можно классифицировать следующим образом:
Стандарты (протоколы) ведения больных (диагностика и лечение отдельных заболеваний);
Стандарты, регламентирующие действия медицинского персонала в отдельных ситуациях (оказание экстренной медицинской помощи, выполнение манипуляций и др.);
Стандарты, регламентирующие условия оказания различных видов медицинской помощи (материально-техническое оснащение организаций здравоохранения, санитарные, строительные нормы и правила и т.д.);
Стандарты технологических требований к изготовлению, применению лекарственных средств и медицинской техники;
Стандарты, регламентирующие требования к уровню профессионального образования (медицинского, фармацевтического, вспомогательного персонала).
Как показывает международный медицинский опыт, важнейшее условие повышения качества медицинской помощи и защиты прав пациентов состоит в разработке и соблюдении стандартов (протоколов) ведения больных. Эти протоколы должны основываться на современных технологиях оказания медицинской помощи, конкретном алгоритме действий и ориентировать врача на то, что ему необходимо делать в той или иной ситуации. При разработке протоколов ведения больных следует учитывать не только медицинские аспекты оказания помощи, но и социальные, экономические, правовые, нравственные и этические нормы. Использование стандартов (протоколов) ведения больных в клинической практике не должно исключать индивидуальный подход к больному, у которого течение заболевания и схемы лечения могут не укладываться в рамки установленных стандартов.
Система стандартизации в здравоохранении предусматривает иерархическую, соответствующую уровням управления здравоохранением в Российской Федерации, процедуру согласования и принятия нормативных документов.
Министерство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает и утверждает отраслевые стандарты, входящие в комплекс системообразующих основополагающих стандартов, координирует работу всей системы стандартизации в здравоохранении Российской Федерации.
На уровне субъекта РФ функции по стандартизации в здравоохранении административно-территориального уровня выполняет соответствующий орган. Как правило, им является орган управления здравоохранением субъекта РФ. К его компетенции относятся разработка, согласование, принятие и внедрение нормативных документов системы стандартизации в здравоохранении административно-территориального уровня. Эти документы должны соответствовать требованиям государственных и отраслевых стандартов системы стандартизации в здравоохранении Российской Федерации.
На уровне медицинской организации приказом руководителя создается соответствующий орган, ответственный за разработку, согласование, внедрение нормативных документов соответствующей категории, а также за контроль исполнения требований государственных и отраслевых нормативных документов.
Очень важным направлением в системе стандартизации в здравоохранении служит гармонизация отечественных стандартов с международными и национальными стандартами других стран. Для этого МЗиСР РФ ведет активное международное сотрудничество, которое включает в себя в первую очередь участие в работе Европейской экономической комиссии ООН по разработке международных стандартов, а также обеспечение их применения в системе здравоохранения Российской Федерации.
Дальнейшее совершенствование системы стандартизации в здравоохранении Российской Федерации позволит использовать единые методические подходы к разработке стандартов, отраслевых норм и правил, создать систему управления качеством, т.е. реально влиять на повышение качества оказания населению медицинской помощи.
Таким образом, стандартизация представляет собой приоритетное направление в модернизации здравоохранения, от развития которого во многом зависит соблюдение прав граждан в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий.
5.4.4. Координация и организация
как функции управления здравоохранением
Координация обеспечивает согласованность действий участников процесса выработки, реализации управленческого решения и достижения поставленной цели.
Таким образом, основная задача координации в управлении здравоохранением - это достижение согласованности в работе всех звеньев системы или отдельных организаций здравоохранения путем установления коммуникаций между ними. Различают три основных аспекта коммуникации: технический, семантический и прагматический.
Технический аспект определяет типы носителей информации (бумажные, электронные носители информации, аудио- и видеозаписи и др.); семантический аспект отражает факт передачи и приема информации, включая ее понимание пользователем; прагматический - учитывает влияние этой информации на дальнейший процесс реализации управленческого решения.
С помощью этих и других аспектов коммуникаций устанавливается взаимодействие между объектами и субъектами управления (как в горизонтальной, так и в вертикальной плоскостях), осуществляется маневрирование ресурсами, обеспечивается единство организационно-методических подходов в реализации всех функций управления.
Термин организация (от лат. organizo - придаю стройный вид) имеет в управлении двоякий смысл. С одной стороны, это некий субъект права, коллектив, усилия которого направлены на достижение конкретных, общих для членов коллектива целей. С другой стороны, «организация» как функция управления - это процесс по формированию структуры учреждения или предприятия, по обеспечению их деятельности финансовыми, материально-техническими, трудовыми, информационными и другими ресурсами, по созданию оптимальных социально-психологических условий, правовой базы для достижения поставленных целей.
Интересно предложение известных американских специалистов в области менеджмента Т. Питерса и Р. Уотермана рассматривать организацию как единство шести основных переменных S: структуры (structure), стратегии (strategy), системы и процедур управления (systems), совокупности приобретенных навыков (skills), стиля управления (style) и состава кадров (staff).
В связи с этим к формированию современного учреждения здравоохранения на данном этапе развития общества предъявляются следующие требования.
Новый образ организации. Формирование собственного, привлекательного для населения, профессионального облика, коренное изменение отношения к качеству оказываемых медицинских услуг, неукоснительное соблюдение принципов медицинской этики, забота о высокой репутации организации в медицинском сообществе.
Профессиональное управление. Сегодня лидером организации здравоохранения становится настоящий менеджер, способный преодолеть инертность, устоявшиеся стереотипы, стремящийся к постоянному профессиональному совершенствованию.
Особая роль человеческого фактора. Понимание того, что объектом и субъектом управления является человек, должно существенно повысить уровень организационной культуры, стимулировать развитие у сотрудников нестандартного и лишенного стереотипов мышления.
Внедрение достижений научно-технического прогресса. Широкое использование инновационных технологий в профилактике, диагностике, лечении, реабилитации заболеваний.
5.4.5. Организация контроля
в управлении здравоохранением
Процесс управления протекает в условиях постоянно меняющейся ситуации и характеризуется различной степенью неопределенности. При этом важно понимать, достигнуты ли в процессе управления поставленные цели и нуждаются ли в корректировке управленческие решения. На эти и другие вопросы дает ответ система контроля как одна из важнейших функций управления. Ни одну из функций управления (планирование, организацию, стандартизацию, мотивацию и др.) нельзя рассматривать в отрыве от контроля.
В процедуре контроля существует три четко различаемых этапа:
1)выработка стандартов и критериев;
2)сопоставление с ним реальных результатов;
3)принятие необходимых корректирующих действий.
В организациях здравоохранения контроль осуществляется в отношении материальных, финансовых, трудовых, информационных ресурсов. Особое место занимает контроль качества оказываемой
населению медицинской помощи, о чем подробно будет изложено в главе 18.
Материальные ресурсы. Контроль осуществляется путем сопоставления фактических расходов лекарственных средств, изделий медицинского назначения, мягкого инвентаря, продуктов лечебного питания и других, например, на 1 койко-день в стационаре, на 1 посещение амбулаторно-поликлинической организации, с установленными нормативами (стандартами).
Финансовые ресурсы. Контроль над использованием финансовых ресурсов осуществляется путем сопоставления фактических финансовых затрат, например, на 1 посещение амбулаторнополиклинической организации, на 1 койко-день в стационаре, на 1 вызов скорой медицинской помощи, с установленными нормативами (стандартами).
Трудовые ресурсы. Контроль трудовых ресурсов осуществляется путем постоянного анализа профессиональных знаний и навыков, деловых качеств, необходимых для выполнения тех или иных должностных обязанностей. Для этого используются образовательные стандарты и квалификационные характеристики. Кроме того, осуществляется контроль над выполнением нормативов нагрузки персонала, работающего в организациях здравоохранения.
Информационные ресурсы. Контроль информационных ресурсов в здравоохранении осуществляется, прежде всего, в направлении своевременности и полноты их использования в различных формах (бумажных, электронных и иных носителей информации о здоровье населения и деятельности организаций здравоохранения). Это осуществляется путем расчета и анализа статистических показателей эффективности использования информационных ресурсов, например коэффициента полноты использования учетных (отчетных) статистических форм, коэффициента своевременности использования информации и др.
Реализация процедуры контроля может оказать как позитивные, так и негативные психологические последствия на поведение персонала. В одних случаях система контроля может привести к укреплению трудовой дисциплины, повышению эффективности труда и как ожидаемый итог - к повышению качества медицинской помощи. В других случаях результатом контроля могут быть психологические срывы в поведении отдельных сотрудников и возникновение
конфликтов в коллективе. Для предупреждения такой ситуации руководителям (менеджерам) организаций здравоохранения можно следовать рекомендациям, которые позволят избежать непреднамеренного негативного воздействия контроля на поведение сотрудников и таким образом повысить эффективность их труда:
необходимо устанавливать высокие, но достижимые стандарты: согласно мотивационной теории ожидания, мотивировать людей можно на достижение только тех целей, которые они считают реальными. Таким образом, если стандарт воспринимается как нереальный или несправедливо высокий, он может разрушить мотивационные установки работника. Аналогично, если стандарт установлен на таком низком уровне, что достичь его не составляет большого труда, это обстоятельство может оказать демотивирующее воздействие на сотрудников с высоким уровнем профессиональных возможностей;
необходимо избегать чрезмерного контроля: руководитель не должен подвергать своих подчиненных излишнему контролю, в противном случае это будет отвлекать их внимание и в итоге приведет к обратным результатам - снижению эффективности и качества работы;
необходимо вознаграждать за достижение результата: руководитель должен справедливо вознаграждать сотрудников за достижение результата, установленных стандартов. Согласно теории ожидания, существует четкая взаимосвязь между результативностью в работе и вознаграждением. Если работник не ощущает такой взаимосвязи или чувствует, что вознаграждение несправедливо, эффективность и качество его труда в дальнейшем могут упасть.
Медицинский маркетинг - это комплекс мероприятий, направленный на изучение спроса, организацию производства и создание условий для удовлетворения потребности населения в различных видах медицинских товаров и услуг.
Анализ применения маркетинговых технологий в деятельности медицинских организаций позволил выделить три основные задачи маркетинга в системе управления здравоохранением:
1)исследование рынка медицинских товаров и услуг;
2)разработка новых медицинских товаров и услуг;
3) организация реализации произведенных медицинских товаров и услуг.
Исследование рынка медицинских товаров и услуг
Анализ рынка - главное направление маркетинговых исследований. Провести анализ рынка - это значит тщательно изучить и оценить особенности маркетинговой среды, в которой находится конкретная организация здравоохранения. Без исследований рынка невозможно собрать информацию, необходимую для принятия важных решений, связанных с предстоящей деятельностью на рынке. Основные результаты маркетинговых исследований на рынке медицинских товаров и услуг - это:
Прогнозы развития рынка, оценка конъюнктурных тенденций, выявление ключевых факторов успеха;
Определение наиболее эффективных способов ведения конкурентной политики на существующем рынке и возможности выхода на новые рынки.
Главный объект маркетинговых исследований в здравоохранении - маркетинговая среда, которая складывается из внутренней и внешней среды.
Внутренняя среда - это то, что определяется организационнофункциональной структурой организации здравоохранения, ее собственным потенциалом.
Внешняя среда подразделяется на:
микросреду - факторы, непосредственно связанные с деятельностью на рынке организации здравоохранения (поставщики, посредники, конкуренты, пациенты);
макросреду - факторы, которые существуют и действуют независимо от усилий самой организации здравоохранения, но оказывают на нее влияние (политическая, демографическая ситуация, уровень доходов населения, структура и уровень заболеваемости и др.).
Для изучения маркетинговой среды проводят количественные и качественные маркетинговые исследования с использованием методов математической статистики.
Одна из важнейших задач исследования рынка - его сегментирование.
Известный американский маркетолог профессор П. Дойл говорил, что, если фирма не сумеет разбить рынок на сегменты, рынок разо-
бьет на сегменты фирму. Сегмент - это особым образом выделенная часть рынка (группа населения на рынке), обладающая сходными характеристиками, одинаково реагирующая на один и тот же предлагаемый продукт и определенные маркетинговые усилия.
Сегментация рынка медицинских товаров и услуг осуществляется на основе данных о численности и возрастно-половом составе проживающего на данной территории населения, уровне доходов, расходов на медицинскую помощь, лекарственные средства и товары медицинского назначения, о структуре и уровне заболеваемости населения и др.
Решение задачи сегментирования завершается выделением целевого рынка.
Отбор целевых рынков может проводиться в двух направлениях:
1)углубленное проникновение в существующий рынок;
2)поиск новых рынков реализации медицинских товаров и услуг.
Следующий шаг маркетинговой деятельности - это позиционирование на рынке, т.е. создание определенной позиции, ниши для товаров и услуг, которая нашла бы отражение в иерархии ценностей, в сознании потенциального покупателя. Другими словами, позиционирование - это выработка у покупателей системы стереотипов относительно объекта покупки, что делает этот объект максимально привлекательным и отличным от других. Таким образом, позиционирование товаров и услуг - это действия, направленные на обеспечение им конкурентоспособного положения на рынке.
5.4.7. Основные теории мотивации
в системе управления здравоохранением
Мотивация управления представляет собой комплекс мер по стимулированию деятельности индивида или коллектива, направленный на достижение в процессе управления поставленных перед организацией целей. При всей простоте и ясности этого определения теория и практика мотивации непросты, так как истинные побуждения, которые заставляют человека отдавать работе максимум времени, физических и духовных сил, делать ее качественно, сложны и многообразны.
Существует несколько теорий, являющихся базовыми для формирования мотивации в коллективах. Приведем некоторые из них:
Классическая теория;
Теория человеческих отношений;
Теория человеческих ресурсов.
Заметим, что ни одну из этих теорий нельзя считать универсальной. Скорее, синтез и сочетание отдельных элементов каждой из них
позволяет учитывать многообразную палитру характерологических особенностей работающих в коллективе.
Классическая теория
Труд большинству работников не приносит удовлетворения. То, что они делают, менее важно для них, нежели то, сколько они зарабатывают. При этом главная функция руководителя - разложить задачи на простые и повторяющиеся операции, обеспечить строгий контроль над работой подчиненных.
Теория человеческих отношений
Индивиды стремятся быть полезными и значимыми, они испытывают желание быть максимально интегрированными в трудовую деятельность и признанными. Это является для них более важным, чем деньги. В такой ситуации руководитель должен предоставлять своим подчиненным возможность определенной самостоятельности и личного контроля в процессе трудовой деятельности. Вовлечение подчиненных в процесс выработки управленческих решений позволяет руководителю удовлетворить профессиональные амбиции коллег и чувство собственной значимости.
Теория человеческих ресурсов
Труд большинству работников приносит удовлетворение. Большинство из них способны к самостоятельности, творчеству, ответственности, личному контролю, а также к возможности реализовать себя на более высокой ступеньке должностной лестницы. В таких случаях главная задача руководителя - более эффективное использование человеческих ресурсов. Он должен создать такую обстановку, в которой каждый сотрудник может максимально проявить свои возможности. Руководитель должен способствовать максимальному вовлечению своих подчиненных в решение важнейших проблем организации, системы здравоохранения в целом, постоянно расширяя их самостоятельность и самоконтроль.
Эффективность деятельности человека зависит от многих факторов, среди которых основную роль играют четкое понимание цели своей работы и система материальных и моральных стимулов.
Если руководитель не знает потребностей своих подчиненных, то его попытка обеспечить мотивацию деятельности обречена на провал.
5.5. ТЕХНОЛОГИЯ ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ
Важнейшее звено системы управления - разработка и реализация управленческого решения.
Управленческое решение - это директивный акт целенаправленного воздействия на объект управления, основанный на анализе данных и содержащий алгоритм достижения цели. Управленческое решение принимается руководителем (лицом, ответственным за принятие управленческого решения) на основе анализа существующей ситуации путем выбора оптимального (из множества альтернативных вариантов) решения. Управленческие решения классифицируются по различным признакам:
По времени реализации решения (стратегические, тактические, оперативные);
По степени участия коллектива, отдельных специалистов (индивидуальные, коллегиальные);
По стилю и характерологическим особенностям руководителя (интуитивные, импульсивные, инертные, рискованные, осторожные и др.).
Технология принятия управленческого решения представляет собой замкнутый управленческий цикл (рис. 5.2).
Управленческое решение должно отвечать следующим требованиям:
Целевая направленность (полное соответствие поставленным целям и задачам);
Обоснованность (необходимость принятия этого решения, а не другого);
Адресность (по исполнителям);
Непротиворечивость (согласованность с предыдущими решениями);
Легитимность (соответствие правовым актам и нормативным документам);
Эффективность (достижение максимальных результатов с минимальными затратами);
Рис. 5.2. Технология принятия управленческого решения
Конкретность во времени, в пространстве и своевременность (принятие именно в тот момент, когда реализация решения может привести к желаемому результату). Управленческие решения могут быть оформлены письменно, на электронных носителях либо переданы вербальным путем (например, устные распоряжения). Управленческие решения могут приниматься в форме законов, постановлений, приказов, распоряжений, рекомендаций и др.
5.6. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вопросами управления здравоохранением занимаются как органы исполнительной, так и законодательной власти. В Совете Федерации действует Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, в Государственной Думе - Комитет по охране здоровья. Высшие органы законодательной власти определяют основные направления государственной политики, принимают законы, утверждают федеральные программы по вопросам охраны здоровья населения, расходы на здравоохранение в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере охраны здоровья граждан, а именно:
Демографической политики;
Санитарно-эпидемиологического благополучия;
Организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа;
Медицинской помощи, медицинской реабилитации, курортного дела;
Фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;
Медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда;
Социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей;
Разработки и реализации современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной);
Организации судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, проведения медико-социальной экспертизы;
Профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации медицинских, фармацевтических и санитарноэпидемиологических работников и др.
МЗиСР РФ возглавляет министр, назначаемый на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность Правительством Российской Федерации.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального медико-биологического агентства, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации.
Управление здравоохранением осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Непосредственное руководство здравоохранением в субъектах РФ осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ в области здравоохранения.
В муниципальных образованиях функцию руководства здравоохранением исполняют органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения [городские и районные комитеты (отделы) здравоохранения].
Органы управления здравоохранением субъектов РФ имеют двойное подчинение: с одной стороны - органам исполнительной власти субъектов РФ, с другой - Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Особая роль в управлении здравоохранением на местах отводится органам местного самоуправления. Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарногигиеническое просвещение населения, обеспечение доступности населению бесплатной медико-социальной помощи в рамках Программы госгарантий, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан. Кроме того, муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют организацию первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной),
медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях.
Важную роль в демократизации управления здравоохранением страны выполняет Общественная палата, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов жизни страны, в том числе и касающихся охраны здоровья населения. В составе Общественной палаты действуют Комиссия по вопросам здравоохранения и Комиссия по формированию здорового образа жизни.
Общественное здоровье и здравоохранение: учебник / О. П. Щепин, В. А. Медик. - 2011. - 592 с.: ил. - (Послевузовское образование).
Глава 4. Организационные основы здравоохранения в Российской Федерации
4.1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии сп. 2 ст. 41 Конституции РФ, ст. 12-14 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, в РФ выделяют три системы здравоохранения:
1)государственную;
2)муниципальную;
3)частную.
К государственной системе здравоохранения относятся федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, а также находящиеся в государственной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные, аптечные, санитарно-профилактические учреждения и некоторые другие предприятия, учреждения, организации.
К муниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, и находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации.
К частной системе здравоохранения относятся лечебнопрофилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью.
В то же время по сложившейся практике в Российской Федерации действует единая система здравоохранения, которая представляет собой совокупность федеральных органов управления здравоохранением, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, а также субъектов частной медицинской практики и частной фармацевтической деятельности, функционирующих в целях сохранения и укрепления здоровья граждан.
Организационно-функциональная структура системы здравоохранения РФ представлена на рис. 4.1.
Возникает вопрос, не противоречит ли Конституции РФ функционирование в России единой системы здравоохранения, ввиду того, что п. 2 ст. 41 Конституции РФ предусматривается автономное существование государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения? Если создание единой системы здравоохранения РФ не противоречит Конституции, то можно ли рассматривать эту единую систему в качестве конституционного института? Несмотря на отсутствие прямых норм, Конституция дает основания считать, что единая система здравоохранения РФ функционирует в правовом поле. Согласно подпункту «ж» п. 1 ст. 72 Конституции координация вопросов здравоохранения отнесена к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из понимания того, что координация осуществляется для обеспечения определенного единства функционирования обособленных элементов системы, то выделение, таким образом, в Конституции вопросов координации здравоохранения в качестве предмета совместного ведения следует расценивать как необходимость системного подхода в охране здоровья граждан, что невозможно без создания единой системы здравоохранения. Такая цель может быть достигнута при формировании единой системы здравоохранения, состоящей из трех иерархически упорядоченных подсистем:
1)здравоохранение федерального уровня;
2)здравоохранение уровня субъектов РФ;
3)здравоохранение уровня муниципальных образований. Координацию деятельности этих подсистем как составляющих
единой системы здравоохранения РФ должен осуществлять федеральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения.
На уровне каждой из перечисленных подсистем соответствующим органом управления здравоохранением должно осуществляться управление деятельностью организаций здравоохранения государственной и муниципальной форм собственности, входящих в эту подсистему.
Субъекты частной системы здравоохранения вправе, наряду с государственными и муниципальными учреждениями здравоохра-
Рис. 4.1. Организационно-функциональная структура системы здравоохранения Российской Федерации
нения, участвовать в реализации государственной политики в сфере здравоохранения, формировании рынка медицинских услуг, решении задачи обеспечения граждан квалифицированной медицинской помощью. Деятельность частных организаций здравоохранения должна основываться на принципах применения единых в сфере здравоохранения нормативно-правовых актов, стандартов медицинской помощи и этических норм.
Только в этом случае может быть обеспечена эффективная деятельность федерального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения, соответствующих органов управления здравоохранением субъектов РФ и муниципальных образований в решении задач по сохранению и улучшению здоровья населения Российской Федерации.
Для обеспечения легитимности функционирования единой системы здравоохранения РФ необходимо закрепление данного положения в Основах и его конкретизация соответствующими федеральными подзаконными актами и правовыми актами субъектов РФ.
4.2. ВИДЫ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
Учреждения, входящие в систему здравоохранения РФ, оказывают населению различные виды медицинской помощи. Существует несколько принципов классификации медицинской помощи населению. Согласно ст. 37.1-42 Основ выделяют:
Первичную медико-санитарную помощь;
Скорую медицинскую помощь;
Специализированную медицинскую помощь;
Медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями;
Медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.
Наиболее массовый вид медицинской помощи - первичная медико-санитарная помощь (ПМСП). Первичная медико-санитарная помощь - это основной, доступный и бесплатный для каждого гражданина вид медицинского обслуживания, включающий лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний, проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики
важнейших заболеваний, санитарно-гигиеническое образование, проведение мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.
ПМСП оказывается жителям муниципального района и городского округа учреждениями муниципальной системы здравоохранения и предоставляется населению в рамках территориальной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. В оказании ПМСП могут участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения, индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующую лицензию на данный вид деятельности.
С учетом номенклатуры учреждений здравоохранения, а также стоящих перед ними задач выделяют следующие виды медицинской помощи:
Амбулаторно-поликлиническую (внебольничную) медицинскую помощь;
Больничную (стационарную) медицинскую помощь;
Скорую медицинскую помощь;
Санаторно-курортную медицинскую помощь.
Кроме того, медицинскую помощь с учетом этапов ее оказания и уровня специализации можно классифицировать следующим образом:
Первая;
Доврачебная;
Первая врачебная;
Скорая;
Специализированная;
Высокотехнологичная.
4.3. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ
ОРГАНИЗАЦИЙ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
В системе здравоохранения Российской Федерации действуют некоммерческие и коммерческие организации здравоохранения. Основной формой некоммерческих организаций здравоохранения служат учреждения.
Номенклатура учреждений здравоохранения утверждается федеральным органом управления здравоохранением. В настоящее время действует Единая номенклатура государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, утвержденная приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 7 ноября 2005 г. № 627, в основу которой заложены юридические и функциональные признаки учреждений здравоохранения. Можно использовать и другие подходы для классификации учреждений здравоохранения:
По форме собственности: государственные, муниципальные, частные;
По территориально-административной подчиненности: федеральные, субъектов РФ, муниципальные;
По ведомственной принадлежности: системы МЗиСР, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Российской академии медицинских наук и др.;
По месту расположения учреждений: городские и сельские;
По организационно-функциональной структуре: объединенные и необъединенные;
По специализации: многопрофильные и специализированные;
По возрастному признаку: детские, взрослые, гериатрические и др.;
По степени интенсивности лечения: интенсивного, восстановительного, паллиативного лечения и др.
Можно выделить и другие характеристики, по которым разделяются организации здравоохранения, однако каждая из них, как правило, включает в себя несколько признаков, относясь с учетом решаемых задач к той или иной номенклатурной группе учреждений здравоохранения.
Кроме того, к некоммерческим организациям здравоохранения относятся некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации и автономные учреждения. Сравнительная характеристика некоммерческих организаций здравоохранения представлена в табл. 4.1.
К основным формам коммерческих организаций здравоохранения относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также хозяйственные товарищества (полные и коммандитные) и хозяйственные общества (акционерные, с ограниченной или дополнительной ответственностью), сравнительная характеристика которых представлена в табл. 4.2.
Таблица 4.1. Сравнительная характеристика основных организационно-правовых форм некоммерческих организаций здравоохранения
Продолжение табл. 4.1
Продолжение табл. 4.1
Продолжение табл. 4.1
Продолжение табл. 4.1
Окончание табл. 4.1
НП - некоммерческое партнерство; БУ - бюджетное учреждение; АУ - автономное учреждение; ЧУ - частное учреждение; АНО - автономная некоммерческая организация.
Таблица 4.2. Сравнительная характеристика основных организационно-правовых форм коммерческих организаций здравоохранения
Продолжение табл. 4.2
Продолжение табл. 4.2
Продолжение табл. 4.2
Продолжение табл. 4.2
Окончание табл. 4.2
МРОТ - минимальный размер оплаты труда; ООО - Общество с ограниченной ответственностью; АО - акционерное общество; ОДО - Общество с дополнительной ответственностью; ПТ - Полное товарищество; КТ - Коммандитное товарищество; ГП - Государственное предприятие; КП - Казенное предприятие.
4.4. ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
4.4.1. Социально-экономические модели здравоохранения
Несмотря на большое разнообразие национальных и исторических особенностей, имеющих место в различных странах мира, выделяют пять устойчиво функционирующих моделей здравоохранения:
1)модель здравоохранения без государственного регулирования;
2)модель здравоохранения с государственным регулированием программ обязательного медицинского страхования для отдельных категорий граждан;
3)модель здравоохранения с государственным регулированием программ обязательного медицинского страхования для большинства граждан;
4)монопольная государственная модель здравоохранения;
5)модель здравоохранения на основе всеобщего государственного медицинского страхования.
Эти модели принципиально отличаются друг от друга: во-первых, степенью участия государства в финансировании здравоохранения; во-вторых, формами собственности производителей медицинских услуг; в-третьих, степенью охвата населения программами государственной поддержки; в-четвертых, источниками финансирования здравоохранения.
Условно первые две модели можно отнести к негосударственным (частным), а последние три - к государственным моделям здравоохранения. В странах с неустойчивыми политическими системами и переходной экономикой могут встречаться промежуточные формы (переходные модели), включающие элементы разных моделей.
Модель здравоохранения без государственного регулирования
Эта модель основана на простых законах потребительского рынка. Виды и объем медицинской помощи формируются путем саморегулирования спроса и предложения на медицинские услуги. Неимущие слои населения не имеют доступа к квалифицированной медицинской помощи. Для такой модели характерно отсутствие существенной государственной поддержки малоимущих категорий граждан. Производители медицинских услуг представлены врачами частной практики. Участие государства сводится к обеспечению необходимых противоэпидемических мероприятий и минимальных санитарных
условий в общественных местах. Государство также берет на себя обязанность по изоляции и лечению больных, представляющих опасность для общества (инфекционных, психиатрических и т.п.).
В этой системе здравоохранения оплата медицинской помощи осуществляется непосредственно потребителями медицинских услуг - пациентами. Для нее характерны следующие признаки:
Основной источник финансирования медицинской помощи - личные средства граждан;
Свободные (нерегулируемые) цены на медицинские услуги;
Свободный выбор врача;
Высокие доходы врачей;
Ограниченная доступность медицинской помощи большинству граждан.
Такая модель здравоохранения существует в ряде стран Азии и Африки.
Модель здравоохранения с государственным регулированием программ обязательного медицинского страхования для отдельных категорий граждан
Эта модель здравоохранения возникла в эпоху раннего капитализма. Ее появление было связано с развитием сложных медицинских технологий (полостная хирургия, наркоз, рентген и т.п.), потребовавших больших дополнительных материальных и финансовых затрат. Это, в свою очередь, поставило перед населением проблему оплаты дорогостоящего лечения.
Одним из решений проблемы стали создание больничных касс, развитие частного медицинского страхования. Страховые компании использовали принцип общественной солидарности, при котором богатый платит за бедного, молодой - за старого, здоровый - за больного. Это оказалось удобно для большинства пациентов. Механизм страхового дела оттачивался в течение десятилетий. Формировалась юридическая база для правового регулирования отношений между страхователями, пациентами, страховыми компаниями, частными производителями медицинских услуг, адвокатскими конторами, которые регулировали спорные вопросы, и т.д.
В этот период стала постепенно усиливаться роль государства в формировании правовой базы, начали вводиться отдельные элементы обязательного медицинского страхования для отдельных категорий граждан (программы для неимущих и инвалидов в США). Таким
образом, появилась государственная поддержка отдельных категорий граждан в получении медицинской помощи. Однако эта поддержка государства не носила всеобщего характера.
При этой модели взаимоотношения между производящими, финансирующими, контролирующими и потребляющими субъектами основываются на свободном выборе, независимости и двусторонних договорных обязательствах. Для нее характерны следующие признаки:
Основной источник финансирования медицинской помощи - личные средства граждан и прибыль (доход) юридических лиц;
Большой выбор медицинских учреждений, врачей, создающих конкурентную среду на рынке медицинских услуг;
Свободное (нерегулируемое) ценообразование на медицинские услуги;
Высокие доходы врачей, других медицинских работников;
Высокая стоимость медицинских услуг, ограниченная доступность медицинской помощи для широких слоев населения;
Недостаточное внимание к помощи на дому и профилактике, приоритет в лечении «легких» заболеваний;
Неэффективное использование ресурсов, преобладание затратных хозяйственных механизмов;
Гипердиагностика, выполнение значительной доли дорогостоящих процедур и вмешательств без достаточных медицинских показаний;
Государственная поддержка отдельных категорий граждан. Такая модель характерна для здравоохранения США, ряда арабских, африканских и латиноамериканских стран.
Модель здравоохранения с государственным регулированием программ обязательного медицинского страхования для большинства граждан
Более прогрессивная и совершенная модель обязательного медицинского страхования зародилась в конце XIX в. в Германии и получила развитие в период после Первой мировой войны в большинстве европейских стран. Основная характеристика такой модели состоит в том, что государство с целью обеспечения гарантированной медицинской помощью большинства населения (за исключением самых богатых) обязывает всех работодателей и самих граждан отчислять часть дохода на медицинскую страховку в рамках государственных нормативов по программе обязательного медицинского страхования (ОМС). Работодатели перечисляют деньги в страховые компании, те,
в свою очередь,- в лечебные учреждения, которые оказывают медицинскую помощь населению.
Основная роль государственных органов управления здравоохранением при этом сводится к выполнению функции экспертноаналитических, арбитражных служб и контроля над санитарноэпидемиологическим благополучием в стране.
Для этой модели здравоохранения с государственным регулированием программ всеобщего ОМС характерны следующие положительные стороны:
Наличие нескольких основных источников финансирования (средства бюджетов, обязательные платежи по страхованию, осуществляемые как работодателями, так и самими работниками);
Высокая доля национального дохода, выделяемого на здравоохранение;
Наличие централизованной системы финансирования, основанной на независимых специализированных организациях (фондах, страховых компаниях);
Большое внимание со стороны финансирующих организаций к контролю качества медицинской помощи и объемам расходов при оказании медицинских услуг;
Регулируемое ценообразование на медицинские услуги, многообразие форм и способов оплаты медицинской помощи;
Обеспечение высокого, гарантированного государством уровня качества оказания медицинской помощи.
Основной недостаток - неполный охват населения программами обязательного медицинского страхования.
В настоящее время данная модель наиболее развита в Германии и Франции и называется регулируемой системой страхования здоровья.
Монопольная государственная модель здравоохранения
После Октябрьской революции (1917) в СССР была создана монопольная государственная модель здравоохранения. Она была ориентирована на высокий уровень централизации управления отраслью. Организация материально-технического и лекарственного обеспечения производится на основе государственного заказа и фондового снабжения по фиксированным ценам. Формирование и развитие медицинских учреждений осуществляется в соответствии с государственными нормативами по штатам, ресурсам, заработной плате и т.п. Монопольная государственная модель здравоохранения имеет ряд неоспоримых преимуществ:
Высокую степень социальной защищенности граждан путем установления всеобщих гарантий предоставления бесплатной медицинской помощи;
Строгий государственный контроль за условиями оказания медицинской помощи;
Воздействие на заболеваемость управляемыми инфекциями путем иммунизации населения;
Высокую степень мобилизационной готовности при чрезвычайных ситуациях.
В то же время к существенным недостаткам этой модели следует отнести:
Низкоэффективную бюрократическую систему управления;
Недостаток дополнительных платных и сервисных услуг и отсутствие конкурентной среды;
Низкую заработную плату медицинских работников;
Отсутствие экономических стимулов в работе медицинского персонала;
Отсутствие системы независимого контроля над качеством медицинской помощи;
Диспропорции развития стационарной и амбулаторно-поликлинической помощи;
Низкую эффективность использования ресурсов в здравоохранении.
Эта модель, несомненно, сыграла положительную роль в эпоху политических кризисов и войн в обществах с устойчивыми и традиционными представлениями о медицине как о социальном благе, в равной степени доступном и бесплатном для всех граждан. Однако развитие рыночных отношений, а также эволюция потребностей граждан в пользу получения все более разнообразных и качественных медицинских услуг приводят к тому, что государство оказывается не в состоянии эффективно финансировать и управлять национальной системой здравоохранения.
Основным отрицательным фактором монопольной государственной модели здравоохранения служит то, что финансирование медицинской деятельности осуществляется исключительно из госбюджета по остаточному принципу.
В этой модели не предусмотрено использование принципов ни обязательного, ни добровольного медицинского страхования.
Модель здравоохранения на основе всеобщего государственного медицинского страхования
После Второй мировой войны ряд ведущих стран мира (Италия, Испания, Япония, Канада) заимствовали у Советского Союза положительные стороны монопольной государственной модели здравоохранения и построили новые страховые модели, которые существенно отличаются от предыдущих частных моделей обязательного медицинского страхования и которые можно охарактеризовать как модели государственного медицинского страхования.
Для этой модели здравоохранения, основанной на всеобщем государственном медицинском страховании, характерно то, что государство непосредственно координирует работу всех медицинских учреждений и само обеспечивает производство медицинских услуг всему населению страны. Система государственного страхования это наиболее экономичная и рациональная модель организации медицинского обслуживания населения. Фактически это модель XXI в. для стран, которые стремятся ограничить расходы, не потеряв эффективность и качество медицинской помощи.
Такие модели не допускают отделения государства от управления, управления от финансирования, финансирования от ответственности за производство услуг и качество обслуживания населения. В функции государственных органов управления входит также ответственность за сбор средств, управление финансами, формирование госзаказа и установление цен на медицинские услуги.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации система здравоохранения, которая в основном базируется на принципах государственного и всеобщего обязательного медицинского страхования, наиболее приближена к этой модели.
4.4.2. Всемирная организация здравоохранения
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) - это крупнейшая международная медицинская организация, основная цель деятельности которой - достижение народами всех стран возможно высшего уровня здоровья. В уставе ВОЗ впервые на международном уровне было провозглашено право каждого человека на здоровье, утвержден принцип ответственности правительств за здоровье своих народов.
ВОЗ была создана после Второй мировой войны. В 1946 г. в НьюЙорке была созвана международная конференция по здравоохра-
нению, на которой был разработан устав ВОЗ, вступивший в силу 7 апреля 1948 г. Этот день ежегодно отмечается как Всемирный день здоровья.
В числе стран-учредителей ВОЗ, активно участвовавших в разработке ее устава, был Советский Союз, правопреемником которого в этой организации стала Российская Федерация.
С самого начала ВОЗ создавалась как поистине всемирная организация: прием в ее ряды открыт для всех государств, независимо от их социально-политического строя и уровня экономического развития. Все государства - члены ВОЗ наделены одинаковыми правами. Сегодня это одна из самых крупных и авторитетных международных организаций, объединяющая в своих рядах около 200 государств мира.
В качестве своих официальных языков организация использует шесть наиболее распространенных языков мира, в том числе русский, на нем издаются публикации ВОЗ, он используется при проведении международных совещаний.
Высший орган ВОЗ - Всемирная ассамблея здравоохранения, которая состоит из делегатов, представляющих государства - члены ВОЗ. Сессии Ассамблеи созываются ежегодно. Между сессиями высшим органом ВОЗ служит исполком, который собирается на очередные сессии 2 раза в год. Центральным административным органом ВОЗ является секретариат, возглавляемый генеральным директором, который избирается Ассамблеей сроком на 5 лет. Штабквартира секретариата находится в Женеве. У генерального директора есть шесть помощников, один из них - представитель Российской Федерации. Структурно секретариат ВОЗ состоит из пяти отделов:
1)отдел гигиены окружающей среды и отдел санитарной статистики;
2)отдел укрепления служб здравоохранения и охраны здоровья семьи;
3)отдел неинфекционных болезней, развития кадров здравоохранения и лекарственных средств;
4)отдел административного руководства и персонала;
5)отдел бюджета и финансов.
Для оказания государствам адекватной помощи, с учетом специфических для данной страны вопросов здравоохранения, в рамках ВОЗ создано 6 региональных организаций. Каждая такая организация имеет региональный комитет, который состоит из представи-
телей государств-членов ВОЗ, входящих в данный географический район. Исполнительными органами этих организаций служат региональные бюро, которые находятся в следующих странах:
Европейское - в Копенгагене (Дания);
Американское - в Вашингтоне (США);
Восточно-Средиземноморское (Средиземноморское) - в Алексан дрии (Египет);
Юго-Восточной Азии (Азиатское) - в Дели (Индия);
Западной части Тихого океана (Тихоокеанское) - в Маниле (Филиппины);
Стран Африки южнее Сахары (Африканское) - в Браззавиле (Конго).
Ежегодный бюджет ВОЗ составляет более 550 млн долларов. Он формируется за счет взносов стран-членов.
Основные направления деятельности ВОЗ - это:
Укрепление и совершенствование национальных служб здравоохранения;
Предупреждение и борьба с неинфекционными и инфекционными заболеваниями;
Охрана и оздоровление окружающей среды;
Охрана здоровья матери и ребенка;
Подготовка медицинских кадров;
Разработка международных стандартов, номенклатуры и классификации болезней;
Развитие медико-биологических исследований.
ВОЗ сотрудничает с большинством неправительственных международных организаций, в том числе с Лигой обществ Красного Креста, Международным обществом реабилитации, Всемирной медицинской ассоциацией, Советом международных медицинских научных организаций, Всемирной федерацией помощи слепым и др.
Общественное здоровье и здравоохранение: учебник / О. П. Щепин, В. А. Медик. - 2011. - 592 с.: ил. - (Послевузовское образование).
Социально-культурная сфера государственного управления целиком совпадает с соответствующей сферой жизни личности, при этом задачами управления являются, прежде всего, заботы о физической жизни человека (здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение), а также, в не меньшей степени, и о его духовной жизни (образование, наука, культура). В соответствии с указанными задачами и построен материал настоящей главы.
Здравоохранение имеет целью сохранение и укрепление здоровья людей посредством лечебной,профилактической и иных видов деятельности медицинскихучреждений, которые в совокупности и составляют отрасль в материальном значении этого термина. Физическая культура, спорт, туризм, наряду со здравоохранением, направлены на всестороннее развитие человека, утверждение здорового образажизни. Как отрасль, здравоохранение имеет всеохватывающий масштаб, подобно другие отраслям социальной сферы. В основу размещения учреждений здравоохранения положен территориальный принцип в целяхудобства для населения. Он дополнен отраслевым принципом - ряд ведомств имеют свои медицинскиекомплексы – системы Министерства обороны, МВД, ФСБ, некоторыетранспортные отрасли. Наряду с лечебной и профилактической работой система здравоохранения осуществляет государственный санитарно-эпидемиологическийнадзор в масштабе страны, а также дает разрешения на использование лечебных препаратов.
Здравоохранение представляет собой непроизводственную отрасль, поэтому основа его финансирования – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные, хотя самофинансирование посредством оказания платных медицинских услуг населению государственными и муниципальными медицинскими учреждениями по специальному разрешению соответствующего органа управления здравоохранениемтакже имеет определенное значение. С позиции конституционного разграничения полномочий – это отрасль совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 ч. 1 пп. «е» и «ж» - общие вопросы физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения).
Здравоохранение как объект государственного управления и, следовательно, административно-правового регулирования, представляет собой комплексную отрасль сохватом таких изначально самостоятельных первичных отраслей, как труд, защита прав потребителей, социальное обеспечение (развитие): есть общее законодательство о здравоохранении, законодательные акты по его направлениям (отдельным задачам) –Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (в ред. от 27 декабря 2009 г.), Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», федеральные законы от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и, наконец, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере труда, защиты прав потребителей, социального обеспечения.
К государственной системе здравоохранения относятся федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан. В государственную систему здравоохранения входят также находящиеся в государственной собственности и подчиненные федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.
Кмуниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
Вчастную систему здравоохранения входят также лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.
В целях осуществления указанных функций Минздравсоцразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального медико-биологического агентства, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Самостоятельным направлением деятельности государственной системы здравоохранения является осуществление санитарно-эпидемиологического надзора .
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя:
Контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
Санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
Меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;
Контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;
Проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
Разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
Статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.
Структура органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначения руководителей устанавливаются положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.
Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации осуществляют:
руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также:
руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации;
главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте;
главный государственный санитарный врач Министерства внутренних дел Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Министерства обороны Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы исполнения наказаний;
главный государственный санитарный врач Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач по объектам Управления делами Президента Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы охраны Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;
главный государственный санитарный врач Федерального медико-биологического агентства.
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации координирует деятельность всех указанных главных государственных санитарных врачей.
Издаваемые главным государственным санитарным врачом Российской Федерации правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями и федеральными государственными учреждениями, входящими в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Рассмотрим систему органов управления здравоохранением в субъекте Российской Федерации на примере Омской области. Возглавляет указанную систему Министерство здравоохранения Омской области, взаимодействующее с Департаментом здравоохранения администрации г. Омска. В структуре последнего образованы и действуют отделы здравоохранения по административным округам г. Омска. В сельских районах области сохранились центральные районные больницы, функционирующие во главе с их администрациями.
Основным звеном здравоохранения являются лечебно-профилактические учреждения: больницы, госпитали, поликлиники, санатории, профилактории и т.д. Управление лечебно-профилактическим учреждением осуществляет главный врач –административный руководитель, издающий приказы и распоряжения. Он отвечает за административно-хозяйственный блок вопросов, ремонт, строительство; рассматривает жалобы. Заместитель главного врача по лечебной части (или начмед- начальник медицинской части) помимо организации лечебной помощи отвечает за обеспечение лечебно-профилактического учреждения медикаментами и питанием. Непосредственно лечебная помощь оказывается в структурных подразделениях – отделениях лечебно-профилактических учреждений во главе с заведующими.
К основным методам государственного управления, используемым на уровне субъектов Российской Федерации, относятся лицензирование, осуществляемое лицензионной комиссией, аттестация (как лечебно-профилактическое учреждения, так и персонал аттестуются один раз в пять лет), сертификация (медицинскому персоналу выдаются сертификаты – по медицинским специальностям, удостоверения – по категориям), аккредитация лечебно-профилактических учреждений при органах управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.
Права граждан в области охраны здоровья подробно прописаны в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Обучающимся в образовательных учреждениях системы МВД России следует обратить внимание на нормы закона, непосредственно обращенные к сотрудникам органов внутренних дел. Прежде всего это относится к обязанности оказания первой помощи (ст. 19.1.). Первая помощь оказывается гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, до оказания медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, водителями транспортных средств и другими лицами).
Примерные программы учебного курса, предмета, дисциплины по оказанию первой помощи, а также перечень мероприятий по оказанию первой помощи разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.
Неоказание либо неквалифицированное оказание такой помощи влечет установленную законом ответственность и, кроме того, негативным образом сказывается на взаимоотношениях общества и полиции.
В Основах законодательства об охране здоровья граждан закреплены права лиц, задержанных, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест, на получение медицинской помощи (ст. 29). Указанные лица имеют право на получение медицинской помощи в необходимых случаях в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения за счет средств соответствующих бюджетов. В местах лишения свободы, где предусматривается совместное содержание матерей и детей в возрасте до одного года, создаются детские ясли с квалифицированным персоналом. Испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта данных лиц, не допускаются.
Деятельность органов государственного управления в сфере здравоохранения строится на основе единых принципов, реализация которых обеспечивает охрану здоровья граждан. Организация управления здравоохранением исходит из гибкого сочетания начал централизации в решении вопросов, общих для всей отрасли, и децентрализации, предполагающей учет местных условий и особенностей медицинского обслуживания населения.
Рассматривая вопросы охраны здоровья населения, нельзя обойти вниманием физическую культуру и спорт , поскольку эти сферы тесно взаимосвязаны друг с другом.
