3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции».

Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти, принимаемый в коллегиальном порядке, «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь». Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов».

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов.

Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью». В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия». Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными». В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

N 1020 (ред. от 06.06.2002) "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на осуществление финансовой аренды (лизинга)". 4. Ведомственные нормативные акты. На регулирование лизинговых правоотношений направлены, в том числе, ведомственные акты. Так, услуги, оказываемые финансовыми организациями на рынке лизинговых услуг, включены в Перечень видов финансовых услуг, подлежащих...

Что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами. Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях и на предприятиях, либо предназначены для опр.» деленного круга лиц, на определенной территории. Например, ...

Доверия к милиции отвращает многих граждан и руководителей предприятий от мысли обратиться туда за защитой от преступных посягательств. ГЛАВА 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬ ОТКАЗА В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА 2.1. Роль прокурорского надзора как средства противодействия незаконному отказу в возбуждении уголовного дела Сущность контроля заключается в том, ...

Власти Российской Федерации в пределах их компетенции с целью развития, дополнения и даже иногда конкретизации законов. Теперь о каждой группе нормативно-правовых актов более подробно. Конституция РФ является основным нормативно-правовым актом в Российской Федерации, имеет статус закона и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим законам и нормативно-правовым актам в...

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем – центральных федеральных органов ) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем – ведомственные нормативные акты, или ВНА) можно разделить на:

внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.

Еще одно основание издания ВНА – делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»* (в дальнейшем – Правила ). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения**.

Издание ВНА включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные работы;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

3) государственная регистрация акта;

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

Наименование органа (органов), издавшего акт;

Наименование вида акта и его название;

Дату подписания (утверждения) акта;

Номер акта;

Наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Частое явление – совместная нормотворческая деятельность центральных федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст., 3895; СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1026.

** Так, на государственную регистрацию в Министерство юстиции было подано совместное письмо Госналогслужбы России, Минфина России и Центрального банка Российской Федерации от 3 марта 1998 г. См.: Экономика и жизнь. 1998. № 12.

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:

Затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

Устанавливающие правовой статус организаций;

Имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

Юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,

Принятие решения о необходимости государственной регистрации,

Присвоение регистрационного номера,

Занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании.

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА – одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положением о медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования; ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федерации*. Так, Верховный Суд рассмотрел заявление гражданина Пук-шанского о признании незаконными отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.

* См.: БВС РФ. 1998. № 11. С. 2–3.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента постановлениям и распоряжениям Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

ВЕДОМСТВЕННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ - подзаконный акт министерства, государственного комитета, ведомства, адресованный организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (ведомства), изданный в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Это властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферы их действия. К таким актам относятся подзаконные акты министерств и иных ведомств, адресованные организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (и ведомства), а в некоторых случаях и иным организациям и гражданам, изданные в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Несмотря на усиливающееся влияние роли закона в системе законодательства, массив ведомственных нормативных актов остается достаточно значительным.

Ведомственные акты действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания). Такие акты издают ведомства в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления функций государственного управления.

ВЕДОМСТВЕННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (англ. departmental act) - в РФ традиционное понятие теории права, означающее нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Министра юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217.

В.н.п.а. издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание таких правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Акты, изданные в ином виде, напр., указания и др., не должны иметь нормативного характера.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать В.н.п.а.

В.н.п.а. может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект В.н.п.а. подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в готовящемся акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся др. министерств и ведомств. Согласование В.н.п.а. оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Структура В.н.п.а. должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия В.н.п.а., то в проекте дается вступительная часть -преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему В.н.п.а. могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

В юридической литературе выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенных по иерархии.

1. Указы Президента РФ . В Российской Федерации указами называют акты Президента РФ и акты, издаваемые президентами некоторых республик в составе РФ.

Президент РФ – глава государства, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В соответствии со ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам РФ. Указы Президента РФ занимают главенствующее место среди подзаконных актов. В отличие от закона, который всегда является нормативно-правовым актом, Указы Президента могут быть по своему назначению нормативными и ненормативными .

Важная роль отводится нормативным указам , что обусловливается статусом Президента как главы государства, который является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи можно сказать так: Указ – нормативный правовой акт, издаваемый Президентом РФ, предусматривающий общие правила поведения (нормы права), рассчитанные на многократное применение . Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 31 декабря 2003 г. «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

В то же время подменять или замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушится принцип «верховенства закона».

Ненормативные указы Президента РФ регулируют вопросы индивидуального характера, не являются источниками права. К таковым относятся указы о назначении на должность, о присвоении почетного звания, о награждении и т.д. Назовем в этой связи Указ Президента РФ от 13 февраля 2007 г. «О присуждении премий Президента Российской Федерации в области литературы и искусства 2003 года».

Нужно заметить: некоторые Указы носят комплексный характер и включают как нормативные, так и оперативно-распорядительные индивидуальные предписания.

Указы Президента РФ не подлежат утверждению Федерального Собрания. Исключение составляют Указы о введении чрезвычайного положения, требующие утверждения Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Своеобразие здесь состоит и в том, что ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять или изменять указы Президента РФ либо приостанавливать их действие.

Вместе с тем, проверка соответствия нормативных указов Президента РФ Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ. Этот суд может в необходимых случаях признать нормативный указ Президента неконституционным.

К числу актов Президента РФ относятся и распоряжения , которые отличаются ненормативным характером. Они, как правило, принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств и др.).

2. Постановления Правительства РФ . Правительство РФ – в соответствии с Конституцией РФ (ст. 110) коллегиальный орган, осуществляющий исполнительную власть. В Российской Федерации Правительство формируется Президентом РФ, обладает общей компетенцией. Основные направления его деятельности определены в ст. 114 Конституции РФ. Реализуя свои полномочия, Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Постановление Правительства РФ – подзаконный акт управления нормативного содержания, издаваемый в пределах компетенции этого коллегиального органа. Сфера нормотворческой деятельности Правительства РФ достаточно многообразна, определяется и Конституцией РФ, и Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 3 – ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ издаются по вопросам управления экономикой страны, обеспечения государственной политики в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения, труда, национальной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Постановления Правительства обычно носят нормативных характер . Вместе с тем они могут иметь и ненормативное значение.

Постановления подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Назовем в этой связи Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Или: Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации альтернативной гражданской службы».

Решения Правительства РФ по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений .

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, Федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

3. Ведомственные нормативные правовые акты. В числе подзаконных актов значительное место занимают ведомственные нормативные правовые акты , издаваемые центральными органами государственного управления – министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, агентствами и иными учреждениями, подчиненными Правительству РФ.

Ведомственные нормативные акты принимаются в форме инструкций, указаний, положений, уставов, правил, инструктивных писем. Особенность в том, что они подлежат утверждению соответствующими приказами .

В юридической литературе различают нормативные правовые акты ведомств следующих двух видов. Во-первых, акты, регулирующие общественные отношения в пределах компетенции данной исполнительной структуры , подлежащие исполнению только органами, учреждениями и организациями данного ведомства. Во-вторых, нормативные правовые акты исполнительных структур, который носят межведомственный характер. Правом издания таких нормативных правовых актов обладают министерства юстиции, финансов, внутренних дел, образования и науки, природопользования и т.д.

Названные акты принимаются строго в соответствии с компетенцией определенного органа, на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

Приказы и инструкции – основные разновидности подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. Различают нормативные и ненормативные приказы. Федеральные органы исполнительной власти принимают приказы нормативного характера во исполнение актов высших органов государственной власти либо по их поручению, а также в рамках своей компетенции.

Нормативные приказы федеральных органов, как правило, регулируют внутриорганизационную деятельность аппарата управления и должностных лиц. Они включают вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов управления или их структурных подразделений и др. К числу таких нормативных документов относится Приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

Ненормативные приказы распространяются на конкретных субъектов правоотношений, наделяют их определенными правами и обязанностями или освобождает от таковых.

Министерства, государственные комитеты и др. издают также ведомственные акты в форме инструкций . Инструкции, как правило, носят нормативный характер, издаются с целью разъяснения и определения порядка применения законодательного акта. Подобного рода вопросы решаются в «Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г.

Издание таких «ведомственных», как их часто называют, актов предусмотрено Законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти.

В Российской Федерации введена государственная регистрация нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация таких актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, публикуются в газете «Российские вести» и специальном «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

4. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ . Особенности таких актов выражаются в их юридическом содержании, в доминирующем отражении в них специфики регионов, национальных особенностей населения, проживающего на соответствующей территории и др.

К подзаконным актам республиканского уровня относятся указы президентов республик (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, а также республиканских министерств и др.

К подзаконным актам областного (краевого) уровня относятся постановления губернаторов, других глав администрации, постановления региональных правительств, а также ведомственные нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти (приказы, распоряжения, инструкции и т.д.).

Отметим и то, что главы администрации субъектов Федерации, краев, областей и др. (губернаторы) и правительства, созданные во многих таких субъектах в пределах своей компетенции принимают не только постановления, но и распоряжения – акты индивидуального, правоприменительного характера.

Очевидно и то, что названные акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

В случае противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения такими актами прав и свобод человека и гражданина Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

5. Нормативные правовые акты муниципальных (негосударственных) органов . Подзаконные нормативные правовые акты принимают также местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти (городов, районов и др.). В России это органы местного самоуправления. В таких актах решаются местные вопросы, они действуют на соответствующей территории и обязательны для всех лиц, проживающих или находящихся на этой территории. В число местных нормативных актов включаются решения или постановления представительного органа местного самоуправления (совета, думы и др.), постановления, приказы, распоряжения исполнительных структур (мэра, главы администрации).

Важнейший акт местного правотворчества – Устав муниципального образования . Эти акты принимаются на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, представительным органом местного самоуправления, либо непосредственно населением (референдум, сход граждан).

Структура устава определяется самим муниципальным образованием с учетом действующего законодательства. В этом нормативном акте устанавливаются: 1) границы и состав территории муниципального образования; 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; 3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Существенно то, что Уставом муниципального образования определяются виды подзаконных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые могут быть как нормативного, так и индивидуального содержания.

Представительные органы местного самоуправления , в пределах своей компетенции, принимают акты, именуемые, как правило, решениями . Глава администрации муниципального образования издает постановления и распоряжения . Определяющее значение имеет то, что постановления имеют нормативно-правовой характер, а распоряжения не нормативны, реализуются применительно к конкретным фактическим обстоятельствам. Должностные лица муниципальных образований в пределах своей компетенции издают приказы , а также другие акты, предусмотренные положением о данном органе местного самоуправления.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления в случае их несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъектов РФ могут быть отменены в судебном порядке.

6. Локальные нормативные акты . К подзаконным нормативно-правовым актам относятся акты локальной направленности. Имеются в виду нормативные и правовые акты общественных объединений, предприятий, организаций, основанных на различных формах собственности. Это учредительные документы (уставы, положения), правила внутреннего распорядка, приказы, распоряжения руководителей обществ, объединений, предприятий, учреждений и т.д., которые действуют в пределах данных организаций. Особенности таких актов: во-первых, их назначение – решение внутренних вопросов; во-вторых, распространяются только на членов данных организационных структур. Вместе с тем, такие акты принимаются во внимание при решении управленческих и иных вопросов органами исполнительной власти, учитываются судебными органами и др.

Таким образом, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных правовых актов, органически взаимосвязанных, и в свою очередь подразделяющиеся на различные виды. Ко всем нормативным правовым актам, независимо от видов, предъявляются следующие требования: а) они издаются компетентной инстанцией; б) должны быть законными по содержанию; в) принимаются в установленном законом порядке и в предусмотренной законом форме.