Судебный нормоконтроль как способ реализации системы сдержек и противовесов
Конституционный контроль в России осуществляется органами, относящимися к различным ветвям государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). Между тем в науке обосновываются предложения о расширении известного и общепринятого перечня ветвей власти. В основе выводов о необходимости введения дополнительной ветви лежит позиция В.Е. Чиркина, считающего, что полномочия отдельных органов государственной власти по осуществлению конституционного контроля составляют правовую природу отдельной ветви государственной власти -
контрольной. Некоторые исследователи, развивая эту мысль, утверждают, что необходимо вообще изъять все контрольные полномочия у соответствующих органов и передать их специальным государственным институтам, единственным предназначением которых будет являться реализация контроля.
Идея отнесения контрольных полномочий органов власти к отдельной контрольной ветви полна внутренних противоречий. Ю.Л. Шульженко утверждает, что одна из задач конституционного контроля - выполнение функций механизма сдержек и противовесов. Необходимо подчеркнуть, что цель и предназначение системы сдержек и противовесов - взаимный контроль и взаимная ответственность. Однако при отчуждении у законодательной, исполнительной и судебной власти контрольных полномочий без объяснения остается вопрос: какая ветвь государственной власти и каким образом будет сдерживать саму контрольную власть, какова роль этой власти в системе сдержек и противовесов? Есть достаточные основания утверждать, что изъятие у различных органов государственной власти взаимных контрольных полномочий может привести к абсолютной изоляции ветвей государственной власти. Не имея серьезных сдерживающих рычагов в отношении иных ветвей власти, функционируя обособленно, органы государственной власти могут обрастать новыми, не свойственными им полномочиями. В итоге под воздействием политических обстоятельств вся полнота государственной власти может перейти к органам отдельной государственно-властной отрасли. В этом случае конституционный принцип разделения властей деформируется и формализуется. Согласно действующему законодательству наряду с иными органами государственной власти конституционный контроль в России и субъектах Российской Федерации может быть реализован судебными органами. Сущность судебного конституционного контроля как вида государственной деятельности широко исследована в научной литературе. Чаще всего судебный конституционный контроль принято рассматривать с позиций функционального аспекта государственной власти. Под этим понятием подразумевают официальную деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции и пр. Значимость судебного конституционного контроля, реализуемого на всех уровнях публичной власти, не вызывает сомнений. Безусловно, прав В.М. Лебедев, указывая, что именно с момента осуществления судебного контроля за правовым содержанием нормативных актов судебная власть получает статус «настоящей власти», т. е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти. Основным направлением реализации контрольных полномочий региональных судов является нормативный контроль. Возможность осуществления нормоконтроля российскими судами относят к числу позитивных результатов проводимой судебной реформы. В связи с тем, что судебный нормоконтроль в субъектах Федерации имеет внушительный вес в деле обеспечения равновесия ветвей власти, есть смысл более подробно остановиться на анализе теоретических аспектов данной правовой категории. Выясняя содержательную сторону нормоконтроля, важно исследовать семантику определяющего слова «контроль». Согласно «Словарю русского языка» С.И. Ожегова «контроль - это проверка, а также наблюдение с целью проверки». Можно сказать, что в общем смысле под судебным нормоконтролем следует понимать вид деятельности органов судебной власти, направленный на проверку соответствия нормативных правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Применительно к региональному уровню можно сформулировать следующее определение. Конституционный (уставный) судебный нормоконтроль в субъектах Российской Федерации представляет собой вид деятельности органов судебной власти, направленный на проверку соответствия законов и иных нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления конституции или уставу соответствующего субъекта. Судебный нормоконтроль может быть как абстрактным, т. е. не связанным с рассмотрением конкретного дела, так и конкретным - при выявлении несоответствия федеральных, региональных и местных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству, конституциям или уставам субъектов Федерации при разрешении дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства. Абстрактный нормоконтроль - это область конституционного судопроизводства, а конкретный нормоконтроль - сфера других видов судопроизводства. В российских регионах реализацией абстрактного нормоконтроля занимаются конституционные (уставные) суды субъектов. В ряде случаев в результате их деятельности нормативные акты, которые были признаны конституционным либо уставным судом противоречащими основному закону субъекта, утрачивали юридическую силу (ст. 77 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном Суде Республики Тыва»). Более того, признание закона или иного нормативного правового акта либо отдельного его положения не соответствующими конституции (уставу) субъекта является причиной отмены положений других нормативных актов, основанных на неконституционном акте либо воспроизводящих его нормы. Предписания этих нормативных правовых актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, вследствие реализации нормоконтроля в массиве региональных нормативных правовых актов могут возникнуть значительные пробелы. В качестве одного из вариантов решения проблемы устранения пробелов законодательства российские ученые предлагают применять нормы института делегированного законотворчества, распространенного в некоторых зарубежных странах (США, ФРГ, Великобритания, Швеция, Мексика, Франция, Италия, Испания, Португалия). В целом сущность делегированного законотворчества, сводится к возможности создания органами исполнительной власти нормативных правовых актов ограниченного действия во времени по вопросам, требующим законодательной формы правового урегулирования. Представляется, что принятие нормативных правовых актов исполнительными органами власти по вопросам, требующим законодательного регулирования, является вторжением в компетенцию законодательных (представительных) органов. Верно сказано, что законотворческая деятельность законодательных органов субъектов Федерации и подзаконное правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не должны подменять друг друга и вместе должны образовывать единое правовое регулирование региональных общественных отношений. Упрощенный порядок создания подзаконных актов исполнительными органами власти вовсе не способствует достижению компромисса интересов властей. Таким образом, идея использования делегированного законотворчества на уровне субъектов представляется достаточно сомнительной. В целях предупреждения возможного дисбаланса между ветвями государственной власти до момента принятия нового закона правомерной является практика прямого применения конституции либо устава как нормативных правовых документов, занимающих высшую позицию в региональной иерархии. Такое решение проблемы уже предусмотрено в некоторых законах о конституционных судах регионов. Вместе с тем в целях скорейшего устранения пробелов законодательства требуется оптимизировать законодательный процесс посредством первоочередного принятия именно тех законов, которые призваны осуществлять репарационную (восстановительную) функцию. Осуществляя в Российской Федерации абстрактный нормоконтроль, последствием которого является утрата юридической силы противоречащего конституции акта, органы конституционной юстиции выступают в роли так называемого «негативного законодателя». Данный термин носит достаточно условный характер. Методологически целесообразно провести исследование сущностных признаков постановления, посредством которого оформляется итоговое решение конституционного (уставного) суда, вынесенное по результатам конституционного (уставного) нормоконтроля. Рассматривая признаки решений органов конституционной юрисдикции, авторы работы «Конституционный судебный процесс» справедливо отмечают: «юридическая сила решений определяется их правовыми последствиями», т. е. тем, что нормативные акты, признанные неконституционными, утрачивают силу, никем не применяются и не реализуются каким-либо иным способом с момента вступления в силу решения конституционного (уставного) суда. По их мнению, в тех случаях, когда решениями конституционных (уставных) судов легитимируется проверяемый акт или, напротив, он аннулируется в целом либо в какой-то его части, они обладают свойствами юридической силы закона. Утверждение верное, но требующее уточнения. Очевидно, что акт органа конституционной юстиции субъекта по порядку принятия, своему содержанию и юридической силе отличается от регионального закона. Принятие, изменение или отмена закона - исключительная прерогатива органов законодательной власти, а не судов. Решение конституционного (уставного) суда, хотя и является основанием для отмены (изменения) закона, но сам факт прекращения действия закона возникает только тогда, когда вынесен законодательный акт об отмене или изменении прежнего закона. Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации в данном случае осуществляет нормативный контроль за правотворческой деятельностью парламента, но не подменяет своими действиями органы законодательной (представительной) власти субъекта. В связи с этим имеются веские основания утверждать, что термин «негативный законодатель» применим к конституционным (уставным) судам только с учетом указанных выше оговорок. Значимость абстрактного нормоконтроля в деле поддержания равновесия властей трудно переоценить. Вступая во взаимодействие с иными органами публичной власти, наделенными правотворческими полномочиями, конституционные (уставные) суды субъектов посредством осуществления судебного нормоконтроля устанавливают своего рода пределы правотворчества. При этом в их арсенале находятся серьезные рычаги воздействия на иных участников правотворческой деятельности. Решения конституционных (уставных) судов носят императивный (общеобязательный) характер и распространяют свое действие на всех участников как правотворческих, так и правоприменительных отношений в субъекте Федерации. Акты судебного нормоконтроля не нуждаются в дополнительном подтверждении иными органами и должностными лицами (ст. 66 Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия», ст. 77 Закона Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области»), что свидетельствует о безусловной самостоятельности конституционных и уставных судов. Следует отметить, что в настоящее время действующее законодательство (п. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации») не предполагает пересмотр итоговых решений конституционных (уставных) судов, принятых в рамках их полномочий. Вместе с тем в некоторых случаях ревизия судебных актов регионального уровня просто необходима. Не лишены оснований предложения, направленные на обеспечение единства конституционной юстиции. В частности, предлагается образовать двухзвенную систему конституционного правосудия, первое звено которой будет расположено на уровне субъектов Федерации. Высшей инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов будет являться Конституционный Суд России. Надо отметить, что внедрение указанной системы судебных органов имеет серьезные преграды, связанные с переработкой многих законодательных норм высшего порядка, включая ст. 125 Конституции Российской Федерации, которая в числе полномочий высшего органа конституционного контроля не предусматривает наличия у него подобного права. Кроме того, потребуется разработка механизма пересмотра судебных решений региональных конституционных и уставных судов. Введение двухзвенной системы конституционных судов в России нуждается в глубоком осмыслении и дополнительной аргументации, что не входит в задачи настоящего исследования. Думается, что пересмотру должны подлежать лишь некоторые категории дел, связанных с конкуренцией полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов регионального уровня. В настоящее время сложившийся порядок конституционного судопроизводства, не предусматривающий пересмотра решений конституционных (уставных) судов высшим органом конституционного контроля, подчеркивает независимое положение региональных судов и вместе с тем свидетельствует о наличии элементов децентрализации судебной власти как условии реализации разделения властей в субъектах Российской Федерации. Пункт 3 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определяет, что конституционный (уставный) суд субъекта рассматривает вопросы своей компетенции в порядке, установленном региональным законом. В связи с этим не исключено, что в законе субъекта может быть зафиксировано право конституционного или уставного суда, вынесшего первоначальное решение, подвергнуть его аутентичному пересмотру. Так, например, в соответствии со ст. 87 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» решение республиканского Конституционного Суда может быть пересмотрено самим Судом по собственной инициативе в случаях, если: изменилась конституционная норма, на основании которой было принято решение; открылись новые существенные обстоятельства, не известные Конституционному Суду в момент принятия решения. В плане обеспечения организационной и функциональной автономии конституционного (уставного) суда не менее важен вопрос о пределах его компетенции. Из содержания ст. 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что федеральный Конституционный Суд не вправе рассматривать дела о проверке конституционности нормативных правовых актов, принятых по вопросам исключительной компетенции субъектов Федерации. В свою очередь, конституционные (уставные) суды субъектов не имеют права осуществлять нормоконтроль в отношении актов, проверка конституционности которых входит в компетенцию федерального органа конституционного контроля. По словам В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева, органы конституционной юрисдикции «ограничены компетенцией друг друга». В то же время Конституция России допускает принятие законов по вопросам совместного ведения. В данном случае разграничение полномочий органов конституционной юстиции осуществляется по масштабу правовой оценки: Конституционный Суд РФ проверяет соответствие указанных законов федеральной Конституции, а конституционные (уставные) суды субъектов контролируют соответствие законов, принятых по вопросам совместного ведения, региональной конституции или уставу. Дифференциацию судебной власти на два уровня (федеральный и региональный), предполагающую их взаимодействие, принято называть «судебным федерализмом». Содержание данного термина лишний раз подчеркивает системный характер конституционных принципов разделения властей и федерализма. Особый вопрос - к чьей компетенции относится рассмотрение дел о соответствии конституции или уставу региональных и муниципальных нормативных правовых актов в тех субъектах, где конституционные (уставные) суды еще не созданы или вообще не предусмотрены региональным основным законом. В федеральном законодательстве правила отправления конституционного правосудия в таких условиях не определены. Конституционный Суд России, признав в решении от 16 июня 1998 г. неконституционность подобной практики, также не ответил на вопрос: как разрешать дела о соответствии региональной конституции или уставу нормативных правовых актов в тех субъектах, где отсутствуют органы конституционной юстиции. Интересен германский опыт решения данной проблемы. Во всех землях ФРГ, кроме одной (Шлезвиг-Гольштейн), созданы свои конституционные суды. Важно отметить, что земля Шлезвиг-Гольштейн передала свои полномочия по отправлению конституционного правосудия Федеральному Конституционному Суду. Думается, что и в России в период формирования региональных органов конституционной юстиции полномочия по реализации конституционного (уставного) нормоконтроля может осуществлять федеральный Конституционный Суд. Соответствующий порядок реализации нормоконтроля следует отразить в разделе о переходных положениях федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые могли бы действовать до момента принятия и вступления в силу обновленного федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Главное, чтобы временные горизонты образования региональных конституционных и уставных судов были обозримыми. В связи с этим предписание о создании региональных органов конституционной юрисдикции должно иметь императивный характер. Следует отметить, что судебный нормоконтроль дифференцируется не только по способу реализации на конкретный и абстрактный, но и по времени его осуществления - на предварительный (превентивный, предупредительный) и последующий (репрессивный). При предварительном контроле акт проверяется до его вступления в силу, последующий контроль распространяется на вступившие в силу акты, юридически действующие. Традиционным направлением контрольной деятельности конституционных (уставных) судов является осуществление последующего нормоконтроля. В то же время в Республике Саха (Якутия) поддержана идея наделения республиканского Конституционного Суда правом реализации предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения процедуры их принятия. В случае выявления закрепленного в Конституции Республики нарушения законодательного процесса Суд возвращает соответствующий закон в Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) на повторное рассмотрение (п. 2 ст. 121 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»). Значимость этой процедуры детерминируется тем обстоятельством, что принятие и изменение конституции как основного закона субъекта является результатом компромисса всех ветвей государственной власти. В связи с этим предварительный нормоконтроль, осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры, представляет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования механизма сдержек и противовесов. В литературе приводятся различные аргументы «за» и «против» введения данного вида судебного контроля. Возможность его осуществления конституционными (уставными) судами субъектов не нашла повсеместного одобрения. К примеру, Т.Я. Хабриева указывает на небесспорность его установления. Думается, что сомнения авторов базируются на представлении о суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание концепции разделения властей не исключает возможность участия судов (прежде всего конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества. Таким образом, есть достаточные основания утверждать, что идею предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не следует отрицать полностью. А.В. Цалиев предлагает расширить полномочия конституционных (уставных) судов по предварительному контролю и отнести к их числу разрешение дел о соответствии конституции (уставу) законопроекта, выносимого на региональный референдум. И.А. Стародубцева и другие авторы являются сторонниками введения повсеместного конституционного контроля законов, принятых законодательным органом власти субъекта, но не вступивших в силу. Последнее предложение вряд ли правомерно с позиций принципа разделения властей. Во -первых, субъекты Федерации вправе строить модель реализации конституционного правосудия самостоятельно, руководствуясь общими принципами, но исходя из региональных интересов. Они свободны в выборе средств сдержек и противовесов и могут устанавливать иные конструкции взаимодействия властей в процессе законодательной деятельности. Во -вторых, тотальная проверка всех законопроектов по существу противоречит самостоятельности законодательных органов по реализации законотворчества. Думается, что предварительный нормоконтроль правомерен лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур, урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым. Судебные решения теряли бы всякий смысл без нормативного закрепления и фактической реализации механизма исполнения актов, выносимых судами. Если порядок реализации судебных актов, принимаемых федеральными судами общей и арбитражной юрисдикции, в том числе в сфере нормоконтроля, строго регламентирован российским законодательством, то процесс исполнения решений конституционных (уставных) судов еще требует дальнейшей доработки. Чаще всего исполнение итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов иными органами государственной власти носит добровольный характер. Как показывает практика, подавляющее большинство итоговых решений органов конституционной юстиции субъектов выполняется в полном объеме. Однако реальная действительность не исключает случаев недобросовестного отношения к предписаниям конституционных (уставных) судов. Справедливо замечание В.В. Гошуляка о том, что в Российской Федерации отсутствует цельный и непротиворечивый механизм ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений конституционных и уставных судов субъектов. В научной литературе высказываются различные предложения, направленные на оптимизацию исполнения итоговых решений региональных судов. Так, М.С. Саликов настаивает на расширении компетенции судебных приставов-исполнителей, действующих при Министерстве юстиции РФ, посредством закрепления в федеральном законодательстве их обязанности в необходимых случаях обеспечивать исполнение актов конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Комментируя предложенный вариант решения проблемы, следует подчеркнуть, что конституционные и уставные суды вправе признавать противоречащими конституции (уставу) субъекта не только нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти, но и акты органов исполнительной власти. С учетом того, что служба судебных приставов относится к числу федеральных органов исполнительной власти, возложение на нее обязанности обеспечения исполнения решений об отмене актов, вынесенных органами той же, исполнительной, отрасли, может повлечь отступления от идеи сдержек и противовесов. В связи с этим более приемлемой представляется позиция Ж.И. Овсепян, которая, применительно к федеральному уровню функционирования государственной власти, считает возможным предоставить органу конституционной юстиции право самостоятельно «выбирать гаранта исполнения того или иного из своих решений с учетом конституционных формул о сдержках и противовесах». Думается, что экстраполяция этой идеи возможна и на региональный уровень. При этом конституционный или уставный суд субъекта при вынесении решения о неконституционности акта регионального парламента мог бы возложить контрольные полномочия на руководителя органов исполнительной власти, и наоборот, в случае установления неконституционности акта исполнительного органа возможность исполнения решения могла быть предоставлена органам региональной легислатуры. Полагаем, что указанное предложение следует отразить в федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в главе, посвященной основным началам организации и деятельности судебных органов. Что касается службы судебных приставов, то полномочия этого органа исполнительной власти действительно целесообразно расширить, возложив на него обязанность по обеспечению установленного порядка деятельности конституционных (уставных) судов субъектов. Эффективность реализации судебной власти в субъектах Федерации невозможна без применения мер ответственности к органу или лицу, нарушающему установленный порядок конституционного судопроизводства. Вместе с тем анализ действующего законодательства свидетельствует об отсутствии в нем положений, закрепляющих механизм применения мер принуждения к нарушителям судебного процесса в конституционных (уставных) судах, что может негативно повлиять на независимость судебной власти. В связи с этим требуется внести дополнения в ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах», изложив ее в следующей редакции: «На судебных приставов возлагаются задачи по: обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
(далее - суды);
осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее - Федеральный закон «Об исполнительном производстве») актов других органов и должностных лиц (далее - судебные акты, акты других органов и должностных лиц); исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов (далее - Федеральная служба судебных приставов)». Вместе с тем, несмотря на весомую роль конституционных (уставных) судов в процессе реализации механизма сдержек и противовесов, их положение в системе государственной власти не стоит переоценивать. Ошибочны предположения о том, что органы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации представляют собой высшую государственную власть, являются «судом над властью». Противовесом конституционному (уставному) контролю выступают контрольные полномочия, присущие законодательной (представительной) и исполнительной ветви государственной власти. Тем самым достигается равновесие властей в тех субъектах Российского федеративного государства, в которых учреждены и реально функционируют региональные органы конституционной юстиции. нормативный контроль власть суд
Литература
1.НИУ БелГУ; рец.: Ю.Н. Старилов, И.Н. Куксин: Права человека в инновационном развитии региона. - Белгород: НИУ БелГУ, 2012 Авт.-сост.: С.В. Степашин, К.В. Сурков; рец. Н.С. Столяров: Федеральная концепция основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов. - М.: Б.И., 2011 Государственная Дума; авт.-сост. Н.А. Сахаров: Изменения в составе депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в 2008-2011 годах. - М.: Издание Государственной Думы, 2011 Иванов В.В.: Глава субъекта Российской Федерации. - М.: Праксис, 2011 Иркутский юридический ин-т (филиал) академии генеральной прокуратуры РФ: Проблемы становления гражданского общества. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Г, 2011 Корнеева Н.В.: Конституционное право Росии. - СПб.: Питер, 2011 М-во финансов РФ, Международный банк реконструкции и развития, Проект "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" ; отв. ред. М.Е. Николаев: Вопросы реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". - М.: ЛЕНАНД, 2011 МГУ, юридический фак., Междисциплинарный центр философии права; отв. Г.А. Гаджиев, А.К. Голиченков: Правовой статус Российской академии наук: с позиций конституционной экономики. - М.: Юстицинформ, 2011 Нифанов А.Н.: Территория: конституционно-правовая феноменология государственного атрибутива. - Ростов-на-Дону: РостИздат, 2011 Стрекозова В.Г.: Конституционное право России. - М: Юрайт, 2011 Центральная избирательная комиссия РФ, Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии РФ; Е.А. Водяницкая и др. ; науч. ред.: А.В. Иванченко, В.И. Лафитский: Современные избирательные системы. - М.: РЦОИТ, 2011 Центризбирком РФ, М-во образования и науки РФ, Российский центр обучения избирательным технологиям при Центризбиркоме РФ; под общ. ред. В.Е. Чурова; отв. ред. А.В. Иванченко; науч. рец.: М.В. Гришина и др.: Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса. - М.: РЦОИТ, 2011 Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса. - М.: РЦОИТ, 2010 Авт.-сост.: С.В. Степашин, К.В. Сурков: Государственный аудит. - М.: УП Принт, 2010 Бурьянов С.А.: Свобода совести и светскость государства в Российской Федерации. - М.: МИР, 2010 Васильев А.А.: Система муниципального управления. - М.: КНОРУС, 2010 Избирательная комиссия Белгородской области; под общ. ред. Н.Т. Плетнёва; А.А. Ерыгин и др.: Белгородские региональные отделения политических партий на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва 2 декабря 2007 года. - Белгород: КОНСТАНТА, 2010 Под ред. академика РАН О.Е. Кутафина; Минобрнауки РФ; Московская государственная юридическая академия: Правоведение. - М.: Юристъ, 2010 Под ред. В.Б. Зотова; рец.: П.Г. Иванов, Ю.Н. Царегородцев, В.Ю. Морозов: Система муниципального управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2010 Рец.: И.Н. Куксин, М.Б. Смоленский: Право и государство в условиях модернизации: конституционные параметры и современная практика. - Белгород: ГиК, 2010 22.Шкатулла В.И.: Правоведение. - М.: Академия, 2010
Рассмотрение Конституционным Судом РФ дел в порядке абстрактного нормоконтроля осуществляется по правилам, предусмотренным гл. IX Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о КС РФ) (проверка конституционности нормативных правовых актов по запросам лиц, перечисленных в ст. 84 Закона), а в порядке конкретного нормоконтроля - по правилам гл. XII и XIII данного Закона (проверка конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов).
Несмотря на некоторые незначительные отличия указанных процедур, связанные в основном с субъектами и порядком обращения в Конституционный РФ, суть их одна и та же - проверка конституционности спорного правового акта в специально возбужденном для этого деле, в результате рассмотрения которого спорный акт сохраняет или утрачивает юридическую силу.
Проверка конституционности нормативного правового акта в порядке абстрактного контроля (по правилам гл. IV Закона о КС РФ) и в порядке конкретного контроля (по правилам гл. XII - XIII указанного Закона) - это такая форма судебного нормоконтроля, при котором решение Конституционного Суда РФ оказывает на спорный прямое, непосредственное воздействие. То есть в данном случае мы имеем дело с различными процедурами прямого (непосредственного) судебного нормоконтроля.
Что касается нормоконтроля в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, то его разграничение на абстрактный и конкретный в том понимании, какое вкладывается в него в решениях Конституционного Суда РФ и научных источниках, в настоящее время не имеет какого-либо значения.
Действующему процессуальному законодательству порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов не зависит от субъекта обращения в и от того, связано ли это обращение с наличием либо отсутствием какого-либо юридического дела, в котором был применен (подлежит применению) спорный нормативный правовой акт. К примеру, прокурора об оспаривании нормативного правового акта лишь по мотиву его несоответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (абстрактный контроль), и заявление заинтересованного гражданина или организации, в отношении которых спорный акт был применен в конкретном деле (конкретный контроль), будут рассмотрены по одним и тем же процессуальным правилам, в одном и том же процессуальном порядке (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ).
Таким образом, в настоящее время в судах общей юрисдикции и арбитражных судах абстрактный и конкретный контроль процедурно совпадают. При этом, как и в конституционном судопроизводстве, эти виды контроля осуществляются в форме прямого (непосредственного) нормоконтроля.
Сказанное свидетельствует о том, что использование терминов абстрактного и конкретного контроля для обозначения форм судебного нормоконтроля некорректно. На наш взгляд, в данном случае наиболее приемлемым является использование понятия прямого и косвенного контроля.
Косвенный нормоконтроль представляет собой самостоятельную форму нормоконтрольной (проверочной) деятельности суда и не совпадает полностью с деятельностью суда, связанной с выбором правовых норм, подлежащих применению в рассматриваемом деле (правовой квалификацией). В данном случае речь идет не столько о правильном выборе судом правовой нормы, подлежащей применению к конкретным правоотношениям, сколько о целенаправленной проверке судом законности нормативного предписания, в результате которой может признать данное нормативное предписание незаконным и отказаться от его применения.
В литературе высказано мнение, что косвенный контроль не может рассматриваться в качестве самостоятельной формы (вида) судебного нормоконтроля. Так, по мнению О.А. Бека, косвенный нормоконтроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, вполне укладывается в рамки процесса правоприменения и представляет собой выбор судом нормы права, подлежащей применению при разрешении соответствующего дела. В свою очередь, Н.И. Ярошенко полагает, что нормоконтроль выражается в разрешении и устранении коллизии. С такой позицией трудно согласиться, поскольку в ее основе лежит не совсем точное, на наш взгляд, понимание судебного нормоконтроля и его соотношение с деятельностью суда по разрешению или преодолению коллизий нормативных правовых предписаний (далее - юридических коллизий).
В самом общем виде юридическая коллизия может рассматриваться как противоречие (расхождение, столкновение, конкуренция) правовых норм (нормативных правовых актов), предназначенных для регулирования одних и тех же общественных отношений. Как отмечал Е.В. Васьковский, "подобного рода противоречия между одними нормами и логическими выводами из других норм представляют собою отчасти неизбежное и естественное последствие существования в праве изъятий из общих правил, а отчасти обусловливается плохою редакцией законов".
В состоянии коллизии могут находиться как одинаковые, так и различные по юридической силе правовые нормы (нормативные правовые акты). В последнем случае имеет место иерархическая (субординационная) юридическая коллизия, "когда на урегулирование одного фактического отношения претендуют нормы разного уровня правовой системы". Именно с такого рода коллизиями имеет дело при осуществлении нормоконтроля. При проведении прямого контроля разрешает или устраняет коллизию, признавая спорный (отдельные его положения) с точки зрения содержания незаконным. В случае косвенного контроля преодолевает юридическую коллизию, отказываясь от применения незаконного нормативного акта (отдельных его положений) в конкретном деле.
Однако осуществление судом нормоконтрольной деятельности неверно сводить только к преодолению юридической коллизии. Нормативно-юридический конфликт, разрешаемый судом при проведении нормоконтроля, не является только коллизионным конфликтом.
Во-первых , при установлении наличия или отсутствия иерархической коллизии оценивает содержание коллидирующих нормативных правовых предписаний, т.е. сравнивает нормативные правовые акты по их содержанию. При осуществлении прямого и косвенного нормоконтроля Суд должен проверить не только содержание, но и форму спорного акта, а также порядок (процедуру) его принятия и введения в действие, включая опубликование (обнародование) акта, т.е. оценить законность нормативного правового акта в целом. Кроме того, Суд должен проверить наличие и объем нормотворческой компетенции субъекта, издавшего нормативный правовой акт, в тех случаях, когда акт оспаривается по мотивам превышения нормотворческих полномочий данного субъекта, т.е. фактически разрешить спор о компетенции, который не является коллизионным спором.
Во-вторых , при осуществлении нормоконтроля Суд оценивает противоречие между нормами права не только и не столько как столкновение (различие) или конкуренцию двух правовых норм, регулирующих одно общественное отношение, а как противоречие законного (обладающего большей юридической силой) и незаконного (обладающего меньшей юридической силой) акта. Наличие такого противоречия будет означать для суда, что нормативный правовой акт меньшей юридической силы регулирует данные общественные отношения неправомерно, нарушая положения нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и поэтому не может считаться законным (легитимным). Задача суда в этом случае состоит не в том, чтобы просто выбрать нужную правовую норму, а в том, чтобы оценить законность нормативного правового акта (отдельной его части), обладающего меньшей юридической силой, и в случае установления незаконности акта прекратить его действие (признать недействующим) или отказаться от применения такого акта в данном юридическом деле. Такая деятельность суда носит проверочный (контрольный) характер и вполне обоснованно может именоваться соответственно прямым или косвенным нормоконтролем.
Правовое регулирование вопросов косвенного судебного нормоконтроля в настоящее время не отличается полнотой и единообразием. В Конституции РФ фактически лишь одна норма (ч. 2 ст. 120) прямо регулирует полномочия суда по проверке законности нормативных предписаний в конкретном деле, из которой следует, что "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". По сути, ч. 2 ст. 120 Конституции РФ предусматривает осуществление судебной проверки в конкретном деле правовых актов нормативного и индивидуального характера на предмет их соответствия такому нормативному правовому акту, как закон, и предоставляет суду возможность разрешить дело на основании закона, отказавшись от применения незаконного правового акта. В свою очередь, системное толкование положений ч. 1 ст. 15 Конституции РФ позволяет сделать вывод о возможности косвенного судебного контроля за любыми нормативными правовыми актами, включая , которые могут проверяться судом на их соответствие Конституции РФ.
Несколько иную трактовку указанные конституционные положения получили в ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". В данной норме в качестве предмета косвенного нормоконтроля дополнительно указаны акты должностных лиц, которые проверяются судом на соответствие закону, Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, а также общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Что касается правового регулирования косвенного судебного нормоконтроля в действующем процессуальном законодательстве, то приходится с сожалением констатировать, что содержащиеся в ГПК РФ и АПК РФ формулировки по этим вопросам не отличаются полнотой и определенностью, а также имеют некоторое расхождение с названными выше конституционными нормами и положениями Закона "О судебной системе Российской Федерации".
Так, в ч. 2 ст. 11 ГПК РФ указано: "Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу". Аналогичное по содержанию положение закреплено в ч. 2 ст. 13 АПК РФ. Как видим, данной формулировке предмет судебной проверки ограничивается нормативными правовыми актами, которые проверяются судом также на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 ГПК РФ и ч. 1 ст. 13 АПК РФ суды при разрешении дела могут применять не только нормативные правовые акты, но и такие источники права, как обычаи делового оборота, которые при определенных обстоятельствах также могут выступать предметом косвенного нормоконтроля.
Представляется, что процессуальное должно не только воспроизводить, но и развивать, конкретизировать конституционные положения, касающиеся косвенного судебного нормоконтроля, в частности содержать развернутые положения, регламентирующие предмет, основания и правовые последствия проверки нормативных предписаний при осуществлении судами косвенного нормоконтроля.
Как уже отмечалось, основным предметом судебного нормоконтроля выступают нормативные правовые акты. Это в полной мере относится и к косвенной форме контроля за нормативными предписаниями в гражданском и арбитражном процессе. При рассмотрении конкретного дела Суд общей юрисдикции или арбитражный Суд оценивает законность (правомерность) любого нормативного правового акта, подлежащего применению в данном деле. Предметом косвенного контроля в первую очередь выступают нормативные правовые акты, содержащие нормы материального права. Вместе с тем косвенному контролю могут быть подвергнуты и нормы процессуального права, содержащиеся, в частности, в подзаконных нормативных правовых актах. Судебной проверке в форме косвенного нормоконтроля могут быть подвергнуты не только публичного характера (федерального, регионального или муниципального уровня), но и нормативные предписания, принятые общественными объединениями (организациями), а также корпоративные и локальные , если они подлежат применению по данному юридическому делу.
Исключение составляют нормы действующей Конституции РФ, которые, на наш взгляд, не могут выступать предметом контрольной деятельности суда. Конституция РФ является фундаментальным нормативным правовым актом, который содержит основополагающие, принципиальные положения российского права и обладает высшей юридической силой и верховенством на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). В связи с этим конституционные нормы не могут проверяться на соответствие каким-либо иным нормативным правовым актам, в том числе в рамках косвенного нормоконтроля.
Основания проверки нормативных предписаний, осуществляемой в рамках прямого и косвенного нормоконтроля, во многом совпадают. При оспаривании нормативного правового акта в специальном процессе (прямой контроль) спорный акт оценивается с точки зрения его содержания, формы и компетенции органа (лица), его принявшего. По этим же основаниям, на наш взгляд, может оцениваться законность нормативного предписания при его применении в конкретном деле в рамках косвенного нормоконтроля. В названных выше положениях Конституции РФ и федеральных законов, касающихся вопросов косвенного нормоконтроля, фактически указывается только одно основание проверки нормативного предписания - соответствие его содержания содержанию нормативных предписаний, обладающих большей юридической силой. Лишь в ч. 2 ст. 13 АПК РФ упоминается об оценке арбитражным судом компетенции (полномочий) по изданию нормативного правового акта, подлежащего применению в конкретном деле. Между тем очевидно, что законность применяемого в деле нормативного предписания может и должна проверяться судом как с точки зрения его содержания, так и с точки зрения нормотворческой компетенции принявшего его субъекта (субъектов) и формально-юридических требований, которые предъявляются к этому нормативному предписанию. По крайней мере это касается таких источников права, как нормативные правовые акты и нормативные договоры.
Осуществление проверки законности (правомерности) нормативного предписания в порядке косвенного нормоконтроля и отказ от применения незаконного нормативного правового акта являются не только , но и юридической обязанностью суда, обеспеченной процессуальными санкциями, в том числе в виде отмены вышестоящей судебной инстанцией судебного решения как незаконного в связи с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 2 ст. 330 ГПК РФ, п. 2 ч. 2 ст. 270 АПК РФ).
В форме косвенного нормоконтроля судом общей юрисдикции и арбитражным судом может быть проверен любой нормативный правовой акт с точки зрения его соответствия нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, в том числе Конституции РФ. Это означает, что в рамках косвенного нормоконтроля допускается судебная проверка конституционности любого нормативного правового акта, подлежащего применению в данном деле, включая . Иначе говоря, косвенный нормоконтроль в отличие от прямого не содержит каких-либо ограничений по оценке конституционности применяемых судом правовых норм.
Вместе с тем по вопросу реализации права судов общей юрисдикции по проверке в конкретном деле конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, и непосредственному применению Конституции РФ имеет место несовпадение правовых позиций Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Различия в позициях высших судов касаются оценки необходимости обращения с запросом в Конституционный Суд РФ в случае выявления судом неконституционности подлежащего применению (примененного) закона.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 3 Постановления от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснил судам, что такой запрос должен направляться лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности подлежащего применению по конкретному делу закона. Если же Суд придет к убеждению, что положения федерального закона находятся в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ, то он, по мнению Верховного Суда РФ, не обязан обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ и вправе разрешить дело, применив непосредственно Конституцию РФ.
Конституционный Суд РФ, в свою очередь, в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П сформировал правовую позицию, в соответствии с которой отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы конституционным положениям, которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (ст. 4, 15 и 76 Конституции РФ), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. По мнению Конституционного Суда РФ, обращение с запросом о проверке конституционности закона является не только , но и обязанностью суда общей юрисдикции или арбитражного суда.
В юридической литературе по данному вопросу возникла дискуссия, в которой одни авторы высказались в защиту позиции Верховного Суда РФ, а другие поддержали точку зрения Конституционного Суда РФ.
Острота спора, на наш взгляд, была в значительной мере вызвана неоднозначным толкованием правовой позиции Конституционного Суда РФ. Авторы, выступившие с критикой данной правовой позиции, посчитали, что она ограничивает судов на прямое применение Конституции РФ, поскольку, по их мнению, не допускает возможности судам самостоятельно разрешать противоречие между Конституцией РФ и и возлагает на Суд обязанность каждый раз направлять соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ и только после его решения разрешать дело по существу. Между тем ученые, поддержавшие позицию Конституционного Суда РФ, вполне обоснованно замечали, что обязанность направить указанный запрос не ограничивает непосредственное применение судами Конституции, поскольку из Постановления КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П следует, что запрос может быть направлен и после разрешения дела судом на основе прямого применения конституционной нормы. Данный вывод также нашел подтверждение в ряде последующих решений КС РФ. Необходимо отметить, что указание Конституционного Суда РФ на обязанность суда, отказавшегося от применения неконституционных, по его мнению, положений закона и разрешившего дело на основе прямого применения норм Конституции РФ, направить после вынесения решения запрос в Конституционный Суд не вызывает особых возражений со стороны Верховного Суда РФ и авторов, поддерживающих его позицию.
Таким образом, как справедливо отмечает Л.В. Лазарев, несовпадение позиций высших судов не касается главного - права судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять соответствие Конституции любых подлежащих применению ими актов, в том числе законов, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле неконституционного, по мнению суда, закона, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией РФ.
С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что у суда, с одной стороны, имеется обязанность направлять запрос в Конституционный Суд РФ во всех случаях, когда он устанавливает наличие противоречия между законом и Конституцией РФ. С другой стороны, у него имеется выбора момента направления такого запроса. Суд это может сделать до вынесения решения, приостановив производство по делу, либо после вынесения решения, когда Суд отказывается от подлежащего применению закона и разрешает дело на основании прямого применения конституционной нормы. Как видим, и в том, и в другом случае Суд отказывается от применения неконституционного, по его мнению, закона и выполняет обязанность по направлению запроса о проверке конституционности данного закона в Конституционный Суд РФ.
Как уже отмечалось, в Постановлении Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. N 8 основанием для направления запроса указана неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон. При этом понятие неопределенности рассматривается Пленумом как чисто субъективная категория, означающая наличие определенного сомнения у суда в конституционности данного закона, т.е. отсутствие у суда полного убеждения в его соответствии либо несоответствии Конституции РФ.
По нашему мнению, наличия одного только субъективного основания недостаточно для обоснования необходимости направления запроса в Конституционный Суд РФ и приостановления в связи с этим производства по делу. Для этого должен иметь место ряд оснований объективного характера, тем более что законность и обоснованность определения суда о приостановлении производства может быть проверена судом апелляционной и кассационной инстанции. Кстати, и сам Пленум требует от судов мотивировать необходимость обращения с запросом в Конституционный Суд РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о КС РФ основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является неопределенность в вопросе о том, соответствует ли закон Конституции РФ. Однако в данном случае понятие неопределенности используется не в субъективном смысле (наличие сомнений), а в объективном значении. Под неопределенностью здесь следует понимать, во-первых, наличие той или иной несогласованности между нормами закона и Конституции РФ, которая свидетельствует о противоречии между ними, а во-вторых, отсутствие правовой позиции Конституции РФ по вопросу, поставленному в запросе суда. В связи с этим Суд, мотивируя свое решение о направлении запроса, должен обосновать наличие объективной несогласованности положений закона и соответствующих норм Конституции РФ, привести доводы, что указанная несогласованность между нормами имеет форму противоречия, а также указать на отсутствие решений Конституционного Суда РФ, принятых по вопросу, указанному в запросе суда.
Проведение проверки по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению по делу, влечет необходимость приостановления производства по данному делу либо приостановления исполнения вынесенного судом решения (ст. 103 Закона о КС РФ, абз. 6 ст. 215 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). Как отмечает В.Д. Зорькин, "само намерение суда приостановить производство по делу для того, чтобы обратиться в Конституционный Суд РФ, в известных пределах подлежит кассационной (апелляционной) проверке". Наличие объективных оснований для направления запроса может быть проверено судом апелляционной или кассационной инстанции при рассмотрении частной жалобы (представления) на суда о приостановлении производства по делу. Если вышестоящая судебная инстанция приходит к выводу об отсутствии достаточных данных, свидетельствующих о наличии неопределенности в вопросе о конституционности подлежащего применению закона, то она признает такой запрос необоснованным и отменяет о приостановлении производства по делу.
Так, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ отменила Верховного суда Республики Саха (Якутия), которым было приостановлено производство по делу в связи с направлением судом запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности ст. 67 Конституции Республики Саха (Якутия). Суд кассационной инстанции указал, что неопределенности в применении указанной правовой нормы не имеется, так как она уже дважды была предметом судебной проверки Верховного Суда РФ. При таких обстоятельствах кассационная инстанция пришла к выводу, что у суда не было оснований для обращения с запросом о проверке конституционности ст. 67 Конституции Республики Саха (Якутия) и приостановления производства по делу до получения ответа на этот запрос.
Следовательно, объективным основанием для направления судом запроса о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона является неопределенность по данному вопросу. При наличии такой неопределенности Суд может приостановить дальнейшее рассмотрение дела и направить запрос в Конституционный Суд РФ либо разрешить дело по существу, применив непосредственно нормы Конституции РФ, и затем уже направить указанный запрос.
При решении вопроса о необходимости приостановления производства по делу Суд, на наш взгляд, должен учитывать возможные негативные последствия перерыва в судебном разбирательстве для защиты прав и законных интересов заинтересованных участников процесса. Как известно, рассмотрение запроса в Конституционном Суде РФ осуществляется в течение достаточно долгого периода времени. Между тем длительное приостановление судебного разбирательства может существенно затруднить или даже сделать невозможным восстановление нарушенных прав или законных интересов участвующих в деле лиц. Поэтому при наличии такого рода опасности можно рекомендовать судам не приостанавливать судебное разбирательство, а отказаться от применения сомнительного закона и разрешить дело на основе соответствующих норм Конституции РФ, а затем уже обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.
В настоящее время в законодательстве по-разному регулируется момент, с которого должно приостанавливаться производство по делу. Так, в соответствии со ст. 103 Закона о КС РФ производство по делу приостанавливается с момента вынесения об обращении в Конституционный Суд РФ. абз. 6 ст. 215 ГПК РФ моментом приостановления производства по делу является обращение суда с запросом в Конституционный Суд РФ. В АПК РФ (п. 1 ч. 1 ст. 143) приостановление производства по делу непосредственно связано не с направлением запроса арбитражным судом, а с невозможностью рассмотрения дела до разрешения Конституционным Судом РФ дела по данному запросу. Это означает, что в арбитражном процессе приостановление производства по делу связывается с моментом принятия Конституционным Судом РФ к своему производству запроса арбитражного суда.
Принимая во внимание, что нормы федерального конституционного закона обладают большей юридической силой по отношению к нормам процессуального кодекса, момент приостановления производства по делу, рассматриваемому судом общей юрисдикции или арбитражным судом, должен определяться в соответствии со ст. 103 Закона о КС РФ, т.е. с момента принятия судом определения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ. В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие поправки в ст. 215 ГПК РФ и ст. 143 АПК РФ.
Приостановление производства по делу возможно также в случаях, когда законность подлежащего применению нормативного предписания оспорена в порядке прямого нормоконтроля в суде общей юрисдикции или арбитражном суде (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ). Процессуальное (абз. 5 ст. 215 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ) связывает приостановление производства по делу с таким основанием, как невозможность рассмотрения данного дела до разрешения дела об оспаривании нормативного правового акта. В связи с этим факт судебного оспаривания нормативного предписания не является основанием для приостановления производства по делу и ставится в зависимость от того, признает Суд невозможным рассмотреть данное дело до разрешения спора о законности нормативного правового акта или нет. Вывод суда о невозможности рассмотрения дела должен основываться на объективном критерии - наличии данных, свидетельствующих о несогласованности (противоречии) нормативного правового акта, подлежащего применению по делу, закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой. При наличии таких данных Суд приостанавливает производство по делу, если же они, по мнению суда, отсутствуют, он продолжает рассмотрение дела несмотря на наличие судебного дела об оспаривании нормативного правового акта.
Кроме того, у суда имеется , не приостанавливая производство по делу, отказаться от применения оспоренного нормативного правового акта в порядке косвенного нормоконтроля, если он придет к убеждению в незаконности данного акта. Такое может быть реализовано, в частности, в тех случаях, когда приостановление производства по делу может существенно затруднить или сделать невозможной защиту субъективных прав заинтересованных лиц.
Как уже отмечалось, в ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается возможность отказа от применения судом при рассмотрении конкретного дела нормативного правового акта, не соответствующего общепризнанным принципам и нормам международного права или международному договору Российской Федерации, и разрешения дела на основании соответствующих положений международного права. Не отрицая принцип приоритета положений международного права над нормами внутригосударственного права, отметим, что вопрос отношения российских нормативных правовых актов с источниками международного права должен рассматриваться не столько в рамках косвенного нормоконтроля, сколько в плоскости коллизионного права. Иначе говоря, коллизия норм российского и международного права, выявленная судом при разрешении конкретного дела, не должна рассматриваться как противоречие между этими нормами, при котором Суд признает положения российского нормативного акта незаконными (неправомерными) и лишает его юридической силы в конкретном деле. По крайней мере это относится к таким источникам российского права, как федеральные законы.
Делая выбор в пользу норм международного права, Суд не дисквалифицирует положения федерального закона как неправомерно регулирующие данные правоотношения, а разрешает возникшую коллизию, применяя к указанным правоотношениям соответствующие нормы международного права. Более того, в ряде случаев возникшая коллизия может быть устранена судом путем системного толкования закона, сделанного с учетом положений международного права. Именно таким путем, на наш взгляд, должны разрешаться возможные коллизии между конституционными нормами и нормами международного права.
Что касается подзаконных нормативных правовых актов, то нельзя исключать их несоответствие (противоречие) положениям международного права. Однако в большинстве случаев такие акты одновременно находятся в противоречии с нормами Конституции РФ и положениями действующих федеральных законов. Поэтому указанное противоречие, как правило, может быть разрешено судом в рамках косвенного контроля путем отказа от применения незаконных и разрешения дела на основании федеральных законов и конституционных норм при учете соответствующих положений международного права. Проверка законности (правомерности) нормативного предписания в порядке косвенного нормоконтроля может осуществляться по инициативе лиц, участвующих в данном деле, а также по инициативе суда.
Утверждение заинтересованного лица о незаконности подлежащего применению или примененного нормативного правового акта и необходимости разрешения дела на основе нормативного предписания, обладающего большей юридической силой, является элементом правовой позиции данного лица, одним из средств обоснования его требований и возражений. Законность нормативного правового акта может быть проверена судом в форме косвенного контроля на любой стадии процесса, в том числе в порядке апелляционного, кассационного или надзорного производства.
Результаты косвенного нормоконтроля должны быть отражены в мотивировочной части судебного акта. Это касается как случаев, когда Суд не соглашается с утверждением заинтересованного лица о незаконности нормативного правового акта, так и тех случаев, когда Суд признает нормативный правовой акт незаконным и отказывается от его применения по делу.
Как уже отмечалось, правовые последствия косвенного нормоконтроля с точки зрения воздействия (влияния) судебного решения на спорный нормативный правовой акт ограничены рамками конкретного дела. Нормативный правовой акт, признанный судом незаконным, утрачивает юридическую силу (регулирующее действие) относительно тех конкретных правоотношений, которые были предметом данного судебного спора. Вывод суда о законности или незаконности спорного нормативного правового акта, содержащийся в мотивировочной части судебного решения, не будет иметь обязательного (преюдициального) значения при применении данного акта к другим правоотношениям при разрешении иных юридических дел, в том числе с участием тех же заинтересованных лиц. Указанный нормативный правовой акт может вновь стать предметом косвенного судебного нормоконтроля в другом судебном деле. Кроме того, данный нормативный правовой акт может быть оспорен в суде в рамках прямого нормоконтроля.
Сама по себе дисквалификация нормативного правового акта, проведенная судом в рамках косвенного нормоконтроля, не парализует полностью его регулятивные свойства и тем более не исключает незаконный акт из нормативно-правовой системы. В соответствии с действующим признание судом нормативного правового акта незаконным и отказ от его применения в конкретном деле прямо не возлагает на нормотворческий орган или должностное лицо юридическую обязанность отменить или изменить незаконный акт и не предусматривает мер правовой ответственности за невыполнение такой обязанности, в том числе на основании п. 2 и 4 ст. 9 и п. 2 ст. 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации", а также ч. 1 ст. 73 и ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вместе с тем очевидно, что дисквалификация нормативного правового акта, осуществленная в рамках косвенного нормоконтроля, является важным сигналом, свидетельствующим о наличии определенного противоречия в нормативно-правовой системе и необходимости принятия мер по устранению такого противоречия. Это, в частности, могут быть меры организационно-правового характера, которые направлены, во-первых, на побуждение нормотворческого органа (должностного лица) внести соответствующие коррективы в незаконный акт, а во-вторых, на запуск в отношении данного акта механизма прямого нормоконтроля. В качестве такой меры может выступать обязательное направление судебного решения, которое содержит вывод о незаконности данного нормативного предписания, в адрес нормотворческого органа (должностного лица), его принявшего.
В тех случаях, когда Суд отказывается от применения незаконного, по его мнению, нормативного правового акта, противоречащего конституционным положениям или нормам федерального закона и могущего повлечь за собой существенные нарушения прав и свобод граждан (организаций), целесообразно направлять частное в адрес властного органа (должностного лица) с предложением устранить установленные судом нарушения законодательства.
Наконец, в целях решения вопроса о начале процедуры оспаривания незаконного нормативного предписания в порядке прямого нормоконтроля целесообразно предусмотреть обязательное направление соответствующим субъектам, обладающим полномочиями по возбуждению данной процедуры в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, в первую очередь в органы прокуратуры.
Думается, что названные меры позволят создать необходимые условия для прекращения действия нормативных предписаний, признанных судом при осуществлении косвенного нормоконтроля незаконными, и последующего их устранения из российской нормативно-правовой системы.
__________________
Судебный нормокон- троль может быть разграничен (классифицирован) на определенные группы (виды) (схема 1.3). В юридической литературе традиционной является следующая классификация:
Если целью классификации является научный анализ судебного нормоконтроля как правового явления, выяснение общих и особенных признаков контроля, то в основе разграничения судебного контроля на отдельные виды должны лежать критерии, которые позволяют выделить такие специфические черты нормоконтрольной судебной деятельности, которые позволяют говорить о ней как об особом (отдельном) виде судебного нормоконтроля, имеющем наряду с общими признаками контроля набор отличительных (специфических) черт (свойств).
С учетом изложенного, на наш взгляд, судебный контроль за законностью нормативных правовых актов может быть разграничен по следующим основаниям (критериям ):
В зависимости от процессуальной формы (процедуры) контроля выделяются конституционный нормоконтроль, который осуществляется в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а также конституционными (уставными) судами субъектов РФ, и общий судебный нормоконтроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках производства по делам, возникающим из публичных (административных) правоотношений.
Разграничение судебного контроля на предварительный и последующий связано со вступлением в силу нормативного правового акта, являющегося предметом контроля. В настоящее время в Российской Федерации предварительный судебный контроль за законностью нормативных актов, не вступивших в законную силу, допускается только в отношении международных договоров (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Формы судебного нормоконтроля. В понимании природы судебного нормоконтроля особое значение имеет его разграничение по форме. В форме судебного контроля отражается характер и правовые последствия воздействия судебного решения на нормативный правовой акт. По своей форме судебный контроль может быть прямым либо косвенным.
Термины «прямой контроль» и «косвенный контроль» предложены в гражданско-процессуальной литературе А. Т. Боннером для классификации форм судебного контроля за индивидуальными управленческими правовыми актами и подзаконными нормативными актами . В последнее время в качестве их синонима также используются термины «непосредственный» и «опосредованный» контроль .
Прямой (непосредственный) нормоконтроль означает судебную проверку законности нормативного правового акта в рамках юридического дела, специально начатого в целях такой проверки. В результате указанной проверки принимается судебное решение, в соответствии с которым нормативный правовой акт сохраняет свою юридическую силу или действие либо утрачивает их полностью или в определенной части.
Судебный контроль за законностью нормативного правового акта может осуществляться при разрешении того или иного юридического дела, начатого вне связи с проверкой данного нормативного правового акта. Такой вид проверки именуют косвенным, или опосредованным, контролем. Суть его заключается в том, что суд при вынесении решения по делу отказывается от применения «сомнительного», на его взгляд, правового акта. Суд как бы игнорирует его и разрешает дело на основании других нормативных правовых актов, обладающих, как правило, большей юридической силой. Причем речь идет не просто о правильном выборе судом правовой нормы, подлежащей применению к данным правоотношениям, а именно о сознательном отказе судом от применения правовых норм, регулирующих данные правоотношения, но делающих это неправомерно, например в нарушение норм, обладающих большей юридической силой.
Незаконный нормативный правовой акт не утрачивает юридическую силу вообще, а теряет ее в рамках конкретного юридического дела. Судебное решение в данном случае оказывает на нормативный правовой акт косвенное, или опосредованное, влияние, нейтрализуя его действие на конкретные правоотношения.
Правовым основанием косвенного нормоконтроля являются ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 120 Конституции РФ. Данные конституционные нормы нашли свое развитие в ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также в ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ, ч. 2 ст. 15 КАС РФ, из которых следует, что суд, установив при разрешении дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.
При характеристике форм судебного контроля ряд авторов используют понятия «абстрактный» и «конкретный» нормоконтроль . По нашему мнению, для этого нет достаточных оснований. Понятия абстрактного и конкретного контроля вполне могут быть использованы при характеристике порядка (процедуры) или вида проверки конституционности нормативных правовых актов в рамках конституционного
Схема 1.3
судопроизводства, но вряд ли пригодны для обозначения форм судебного нормоконтроля, в том числе проводимого в рамках гражданского и арбитражного процесса.
Абстрактный контроль предполагает проверку конституционности нормативного правового акта вне связи с каким-либо конкретным спором или делом: в любой момент после принятия нормативного акта, независимо от его применения. Конкретный же контроль осуществляется в связи с какими-либо конкретными делами, для решения которых необходимо применение определенного нормативного акта . В этом же значении понятие абстрактного нормоконтроля используется Конституционным Судом РФ, в частности, в упоминавшемся уже Постановлении от 16.06.1998 № 19-П.
Рассмотрение Конституционным Судом РФ дел в порядке абстрактного нормоконтроля осуществляется по правилам, предусмотренным гл. IX Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (проверка конституционности нормативных правовых актов по запросам лиц, перечисленных в ст. 84 названного закона), а в порядке конкретного нормоконтроля - по правилам гл. XII и XIII данного закона (проверка конституционности законов по жалобам граждан и запросов судов).
Несмотря на некоторые незначительные отличия указанных процедур, связанные в основном с субъектами и порядком обращения в Конституционный Суд РФ, суть их одна и та же - проверка конституционности спорного правового акта в специально возбужденном для этого деле, в результате рассмотрения которого спорный акт сохраняет или утрачивает юридическую силу.
Таким образом, проверка конституционности нормативного правового акта в порядке абстрактного контроля (по правилам гл. IV вышеуказанного закона) и в порядке конкретного контроля (по правилам гл. XII, XIII указанного закона) - это такая форма судебного нормоконтроля, при котором решение Конституционного Суда РФ оказывает на спорный нормативный акт прямое, непосредственное воздействие. Это, в свою очередь, означает, что в данном случае мы имеем дело с различными процедурами прямого (непосредственного) судебного нормоконтроля.
Что касается нормоконтроля в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, то его разграничение на абстрактный и конкретный в том понимании, какое вкладывается в него в решениях Конституционного Суда РФ и научных источниках, в настоящее время не имеет какого-либо значения.
Согласно действующему процессуальному законодательству порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов судами общей юрисдикции не зависит от субъекта обращения в суд и от того, связано ли это обращение с наличием либо отсутствием какого-либо юридического дела, в котором был применен (подлежит применению) спорный нормативный правовой акт . К примеру, заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта лишь по мотиву его несоответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (абстрактный контроль ), и заявление заинтересованного гражданина или организации, в отношении которых спорный акт был применен в конкретном деле (конкретный контроль ), будут рассмотрены по одним и тем же процессуальным правилам, в одном и том же процессуальном порядке (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ).
Таким образом, в настоящее время в судах общей юрисдикции и арбитражных судах абстрактный и конкретный контроль процедурно совпадают. При этом, так же как и в конституционном судопроизводстве, эти виды контроля осуществляются в форме прямого (непосредственного) нормоконтроля.
Сказанное свидетельствует о том, что использование терминов «абстрактный» и «конкретный» для обозначения форм судебного нормоконтроля некорректно. На наш взгляд, в данном случае наиболее приемлемым является использование понятий прямого и косвенного контроля.
Введение 3
Глава 1- Понятие и классификация судебного конституционного
контроля 4 11
1 Л- Понятие и сущность судебного конституционного
контроля 11
1.2. Основания и значение классификации судебного конституционного
контроля 31
Глава 2,
Полномочия органов судебного конституционного контроля в области
абстрактного и конкретного нормоконтроля (мировая практика) 46
Глава 3. Предмет, форма, процедура и юридические последствия
нормоконтроля Конституционного Суда Российской Федерации 67
3-І. Предмет абстрактного и конкретного конституционного
нормоконтроля 67
3-2-Форма абстрактного и конкретного конституционного
нормоконтроля 87
Процедура абстрактного и конкретного конституционного нормоконтроля 120
Юридические последствия решений по делам, рассматриваемым в порядке абстрактного и конкретного конституционного нормоконтроля 131
Глава
4. Правовые основы соотношения нормоконтроля
Конституционного Суда Российской Федерации с нормоконтролем иных
федеральных судов, конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации 152
Заключение 186
Библиографический список,.»*,.,. + 190
Введение к работе
Актуальность исследования. Создание в начале 90-х годов 20-го века в Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации, официального интерпретатора и «стража» Конституции Российской Федерации, предполагает формирование новых взглядов на проблему конституционного контроля в целом. Выработка и практическое воплощение этих взглядов являются достаточно сложным делом. Обусловленное развитием современного общества и государства расширение субъектов правотворчества и структурное обновление системы права порождают проблему иерархичности правовых актов. Одновременно возникает вопрос о формировании единой внутренне непротиворечивой системы права, преодолении случаев несоответствия Конституции РФ законов и подзаконных актов различного уровня. На этом фоне особое внимание заслуживает вопрос о государственных органах, имеющих право осуществлять контроль за соответствием Конституции РФ иных правовых актов. Прежде всего, речь идет о Конституционном Суде РФ, который обладает правом признавать неконституционные правовые акты несоответствующими Конституции РФ и, следовательно, не подлежащими применению, что упорядочивает всю правовую систему Российской Федерации.
Актуальность анализа указанных проблем приобретает практический
интерес в силу роли Конституционного Суда РФ в системе высших
государственных органов- Осуществление Конституционным Судом РФ
функции конституционного нормоконтроля позволяет создать действенный
механизм конституционно-судебной защиты основных прав. Познание
сущности конституционного нормоконтроля, осуществляемого
Конституционным Судом РФ, тем более важно, что в науке конституционного права до сих пор нет единого мнения относительно полного перечня тех правовых актов, которые могут быть предметами нормоконтроля. Кроме того, сама форма конституционного нормоконтроля нуждается в постоянном изучении, поскольку не является неизменной, а уточняется и конкретизируется законодателем и интерпретационной деятельностью самого Конституционного Суда РФ, В то же время в последние годы прослеживается тенденция к росту нормоконтрольной деятельности судов общей юрисдикции, арбитражных
судов, конституционных (уставных) судов. В этих условиях необходимо выявление критериев, позволяющих отграничить нормоконтроль данных судебных органов от нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ. Соответственно возрастает потребность в углубленном исследовании деятельности Конституционного Суда РФ по проверке на соответствие Конституции РФ иных нормативно-правовых актов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ, соотношение ее с аналогичной деятельностью иных судебных органов. Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие задачи:
Определение понятия и сущности судебного конституционного
контроля, его места в системе государственной власти;
Классификация конституционного контроля по различным основаниям
на основе анализа теоретических изысканий и нормативно-правовых актов;
* - исследование и обобщение нормоконтрольной деятельности
зарубежных органов конституционной юрисдикции, в том числе в целях
формулирования отдельных рекомендаций, позволяющих усовершенствовать
конституционный нормоконтроль Конституционного Суда РФ;
Определение, анализ и сопоставление предмета, формы, процедуры и
юридических последствий абстрактного и конкретного нормоконтроля,
осуществляемого Конституционным Судом РФ;
Обобщение практики Конституционного Суда РФ, посвященной
* предмету, форме, процедуре и юридическим последствиям осуществляемой им
нормоконтрольной деятельности;
Установление и анализ критериев разграничения нормоконтрольной
деятельности Конституционного Суда РФ и иных федеральных судов, а также
* конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации,
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ, иных федеральных судов, конституционных (уставных) судов субъектов
* Российской Федерации, а также органов конституционного контроля
зарубежных стран.
Предметом исследования являются посвященные конституционному нормоконтролю судебных органов теоретические конструкции и концепции
отечественных и зарубежных ученых, нормативно-правовой массив^ правоприменительная практика. Особое значение придается исследованию нормативно-правового регулирования предмета, формы» процедуры и юридических последствий абстрактного и конкретного нормоконтроля осуществляемого Конституционным Судом РФ.
Основные положения, выносимые на защиту.
1.
Понятие конституционного контроля следует рассматривать в
узком и
широком смысле. В узком смысле конституционный контроль (нормоконтроль)
представляет собой проверку компетентным государственным органом
соответствия нормативного правового акта конституции государства. В
широком смысле конституционный контроль есть деятельность по проверке,
выявлению, констатации, оценке и устранению несоответствия конституции не
только различных правовых актов, но и отдельных процедур и действий,
2, В зависимости от формы, в которой конституционный нормоконтроль
осуществляется, следует разграничивать абстрактный и конкретный
конституционный нормоконтроль, имеющие различия в предмете, форме,
процедуре и юридических последствиях,
3- Деятельность судебных органов конституционного контроля (в том
* числе и Конституционного Суда РФ) связана, главным образом, с
осуществлением конкретного конституционного нормоконтроля, иногда даже в ущерб абстрактному нормоконтролю. Как следствие, существует нуждающаяся в разрешении проблема соблюдения определенного баланса в реализации полномочий в порядке абстрактного и конкретного конституционного нормоконтроля.
4. Исследование законодательно закрепленных элементов предмета
конституционного нормоконтроля, а также практики его осуществления
Конституционным Судом РФ позволяет утверждать о необходимости
законодательного уточнения предмета конституционного нормоконтроля.
5. Конституционный Суд РФ самостоятельно конкретизирует и уточняет
форму, в которой осуществляется конституционный нормоконтроль, В
частности, Конституционным Судом РФ конкретизированы основания
допустимости и подведомственности обращений.
6. Роль судейского усмотрения («полномочие, которое закон дает судье,
чтобы делать выбор из нескольких альтернатив, из которых каждая законна» 1) в
деятельности Конституционного Суда РФ чрезвычайно велика. Однако
произвольное его использование опасно, а потому судейское усмотрение
должно отвечать ряду требований: усмотрение возможно лишь при наличии
неопределенности правовой нормы и неоднозначной практике ее применения;
обеспечения конституционности и законности судейского усмотрения;
мотивированность и разумность судейского усмотрения.
7. Решения Конституционного Суда РФ сочетают в себе качества
правоприменительных и нормоустанавливающих актов. При этом итоговые
решения, принятые Конституционным Судом РФ в порядке нормоконтроля,
являются источниками права, которым в иерархии правовых актов отведено
место ниже Конституции РФ, но выше любых иных внутригосударственных
актов, включая федератьные конституционные законы.
8, Одной из основных проблем осуществления конституционного
нормоконтроля является неэффективность исполнения решений
Конституционного Суда РФ правоприменителями. Во многом это связано с
правовой природой самих решений, процесс исполнения которых не имеет
специального исполнительного производства. В этих условиях необходимо
принятие ряда мер, направленных на повышение эффективности исполнения
решений Конституционного Суда РФ, в частности, путем развития института
юридической ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение и
воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда РФ.
9. Конституционный Суд РФ не является единственным органом,
имеющим право осуществлять судебный нормоконтроль. Подобное
полномочие принадлежит также общим и арбитражным судам, органам
конституционной (уставной) юрисдикции субъектов РФ. Однако масштаб
правовой оценки и правовые последствия нормоконтроля, осуществляемого
Конституционным Судом РФ и другими судебными органами, как правило,
различаются. В то же время в отношении ряда предметов нормоконтроля со
стороны Конституционного Суда РФ и иных судебных органов существует
проблема разграничения компетенции данных органов. В связи с этим
Барак А. Судейское усмотрение / Пер, с англ, М., 1999. С. 10.
формулируется ряд предложений по совершенствованию законодательства в сфере нормоконтрольной деятельности судебных органов.
Степень научной разработанности темы. Проблема необходимости соблюдения Конституции и создания действенного механизма контроля за соответствием ей иных правовых актов является предметом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Отдельные правовые аспекты указанной проблематики были исследованы еще дореволюционным отечественным учеными (И.Н- Гурвич, В.Н, Дурденевский, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, СМ. Степи як-Кравчинский, JLA. Шалланд, Г.Ф. Шершеневич и др.).
щ Примечательно, что большинство из них высказывались в пользу права судов
проверять конституционность законов, так как это право является «логической и нормальной функцией судебной власти» 1 .
В работах советских исследователей-юристов (Л.Д. Воеводин, C.JL Зивс,
т ДЛ Златопольский, И.П, Ильинский, Л.М. Энтин и др.) отношение к
возможности осуществление судебными органами проверки
конституционности иных правовых актов, как правило, было крайне негативным. Считалось, что непредставительные и узкие по составу органы,
какими представлялись советским ученым судебные органы конституционного контроля, не только не могут должным образом осуществлять конституционный контроль, но и, находясь над парламентом, подрывают его власть 2 , В советский период появились первые монографические исследования
(В.К. Дябло, М.Н. Нуделя), которые, пусть и под критическим углом зрения, все же давали достаточно полное представление о сути и значении конституционного контроля в зарубежных странах.
С началом в 80-х годах прошлого столетия перестройки и ориентации на строительство демократического правового государства в России вопрос о необходимости создания судебного органа конституционного контроля приобрел важное значение. Учреждением в 1991 г. Конституционного Суда РФ
поставило вопрос о проверке на соответствие конституции иных правовых
L Лазаревский RH. Лекции по русскому государств енному праву, СПб., 1910.СПб. T.L С.131 // Цит по ст.: Митюков М.А. Истоки конституциоиного правосудия в России // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Ч-4/Под ред. В.Ф-Воловича. Томск, 2000. С.183.
2 См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран / Отв. ред. И.П. Ильинский, Л.М. Энтин. М., 1988. С.176; Воеводин Л. Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М. р 1984, С.7І.
актов из теоретической плоскости в плоскость практическую. Он получил развитие в конституционно-правовой науке, толкованиях Конституционного Суда РФ, законодательных актах, правоприменительной деятельности судов. Значимость этого вопроса была подчеркнута на неоднократно проводимых форумах, совещаниях и круглых столах, посвященных деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ .
Теоретические основы исследования. Теоретические основы исследования составляют прежде всего взгляды отечественных исследователей в области конституционного правосудия в целом и конституционного нормоконтроля в частности (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, А.А. Белкин, СВ. Боботов, Н.С. Бондарь, Н.Т. Ведерников, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Д,Г. Жаромских, О.Н. Доронина, В.К. Дябло, В.Д. Зорькин, М.И, Клеандров, Е.И, Козлова, Ю.В, Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В А. Лебедев, В.О. Лучин, В.В, Маклаков, МЛ. Митюков, В.Г. Мойсеенко, Т.Я. Насырова, С.Э. Несмеянова, М.А. Нудель, ВА, Ржевский, М.С. С&тиков, Б.А, Страшун, ЮА. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, ВА. Туманов, ИА. Умнова, ТЛ. Хабриев, ПН. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, В.Е. Чиркин, Ю.Л Шульженко, Б.С- Эбзеев, ЮА. Юдин и др.). Важное значение для осмысления соотношения нормоконтроля в деятельности Конституционного Суда РФ и других судов имеют труды Л.М. Жарковой, ВА, Кряжкова, Л.В. Лазарева, ТТ. Морщаковой, В,В. Невинского, Ж.И. Овсепян, Г.Л. Осокиной, А.Л. Фартыгина.
В диссертации также использовались работы зарубежных ученых-конституционалистов ГА, Арутюняна, А- Барака, Д. Барри, Д. Битти, А. Бланкенагеля, Г. Верманна, Б. Визера, Л. Гарлицкого, Ф. Люшера, А- Мавчича, Т. Маунца, Н. Неновски, Г. Паула, Б. Спасова, К. Стрессман, Р. Уитц, К. Хессе ГА. Шмавоняпа, А. Шайо и др.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования поставленных проблем применялись общенаучные (диалектический, системный и структурный подходы, индукция, дедукция, анализ, синтез и пр.),
См.: Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ: Материалы Всероссийского Совещания, Москва» 22 марта 2001 г. / Под ред. М.А. Митюкова, С*В. Кабышева, В,К- Бобровой, СЕ. Андреева. М., 2001; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) I Под ред. МЛ. Митюкова, СВ. Кабышева, В.К. Боборовой, СЕ. Заславского. М. Р 2000; Проблемы исполнения решений конституционных судов: материалы Международного форума «Конституционное правосудие в посткоммунистических странах», М., 2002.
частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, структурно-функциональный) методы познания. Особое место занимает метод сравнительного правоведения, позволяющий более глубоко проанализировать поставленные в диссертации вопросы.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, законодательство субъектов РФ, нормативные правовые акты зарубежных государств. Основополагающую роль в анализе избранной проблематики сыграли решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также практика общих и арбитражных судов. В качестве эмпирического материала в работе также использованы некоторые собранные автором статистические данные.
Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных вопросов, а также комплексным подходом к исследованию нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ, в том числе путем сопоставления предмета, формы, процедуры, юридических последствий абстрактного и конкретного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ-Анализ данных вопросов базируется не только на исследовании теоретических источников и законодательства, но и на правовых позициях самого Конституционного Суда РФ, который конкретизирует те или иные аспекты осуществления им нормоконтрольной деятельности, В диссертации содержится одна из первых попыток исследования критериев разграничения нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ, общих и арбитражных судов с учетом положений вновь принятых Арбитражного процессуального кодекса РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ- В процессе исследования в понятийный аппарат конституционного права введен ряд новых категорий (предмет и объект нормоконтроля, судейское усмотрение в деятельности Конституционного Суда РФ), уточнено содержание ранее недостаточно разработанных или дискуссионных категорий (конституционный контроль, конституционное правосудие, сущность конституционного контроля, нормоконтроль, критерии разграничения нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ и других судебных органов и т.д.).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в
процессе законодательного совершенствования нормоконтрольной
деятельности судебных органов РФ, в частности, в сфере разграничения
полномочий Конституционного Суда РФ и иных судебных органов.
Проведенный диссертантом анализ практики Конституционного Суда РФ в
сфере нормоконтроля должен способствовать как формированию целостных
представлений о результатах деятельности Конституционного Суда РФ на
в указанном направлении, так и более адекватному восприятию и реализации его
решений в законодательстве и правоприменительной практике. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ и других судеб-
* ных органов; в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное
право РФ», «Конституционное право зарубежных стран», спецкурсов «Консти
туционное правосудие», «Конституционное (уставное) право субъектов РФ».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на
t кафедре конституционного и международного права Алтайского
государственного университета, где она прошла обсуждение. Материалы
диссертационного исследования применяются при преподавании курсов
«Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных
* стран» и спецкурса "Конституционная юстиция".
Выносимые на защиту положения использовались в докладах и сообщениях на республиканских конференциях и семинарах "Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования" (Барнаул,
* 2000); «Правовые проблемы укрепления российской государственности»
(Томск, 2001); "Публично- и частноправовое регулирование в России:
теоретические и практические проблемы" (Барнаул, 2002); «Правовые
проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2003).
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в монографии "Правовые гарантии детей-инвалидов и механизм их реализации в действующем законодательстве" (в соавторстве), пяти научных статьях и тезисах докладов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, состоящих из шести параграфов, заключения, библиографического списка.
Нормоконтроль - проверка соответствия н-п акта низшей юр. силы н-п акту высшей юр.силы. В зависимости от того кем осуществляется нормококнтроль различают:
Судебный нормоконтроль (Конституционный судебный нормоконтроль, котрый осуществляется КС и К(Уставными)СС. Названные суды согласно законодательству обладают специальной конституционной юрисдикций, осуществлемой посредством конституционного судопроизводства, согласно ч 2. ст. 118 Конституции РФ). Состоит в проверке конституционности н-п актов издаваемых Федеральным собранием, палатами ФС, Президентом, Правительством, Субектами РФ. Состоит в проверке конституцинности договор между/с субъектами РФ, не вступившими в силу международных договоров. Проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум РФ (Это право закреплено в ФКЗ "О референдуме РФ").
Конституционный судебный нормоконтроль осуществляемый судами субъектов закрпелен в ст. 27 ФКЗ "О судебной системе"
Виды, осуществляемые КС РФ: а) Предварительный - состоит в проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ. Осуществляется по вопросам вносимым на референдум. б) Последующий - Все другие контрольные действия. При проверке конституционности других актов из ч. 2 ст. 125 Конституции. Вступившие в законную силу.
Абстрактный и Конкретный судебный нормконтроль. Абстрактный осуществляется в ходе разрешения дел о конституицонности нормативных актов вне связи с разрешением конкретного дела. Конкретный осуществляется в ходе разрешения дел о конституционности закона, друого н-п акта примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Нормконтроль, осуществяемый исполнительным органом (Минюстом, прокуратурой)
Ведомственный (осуществляемый ЦИК)
Основные (общие):
Является актом непосредственного волеизъявления народом, либо другого субъекта с высшей легитимностью, полученной от народа.
Это исходный нормативно-правовой акт. Первичный. Этому акту ничто не предшествует. Он не может быть сведен к одному акту и выведен из них.
Учредительный акт. В котором закрепляются основы устройства государственной власти.
Всеобщий акт. Его предмет составляют основы всех общественых отношений.
Реальный акт. Отражает основы содержания общественых отношений. Отражает сущность общественых отношений. В обществе должны сложиться условия для его осуществления.
Стабильость Конституции. В сравнении со всеми другими юр актам стабильность выражается в особом механизме ее изменения и пересмотра. По усложненной процедуре.
Легитимный акт. Необходимсоть, справедливость и значимость.
Легальная. Принимается в установленном порядке.
Специальные (Юридические):
Верховенство
Высшая юр. сила
Конституция как база текущего законодательства
Акт прямого действия
Принимается, изменяется в особом порядке
Права, закрепленные в конституции. Конкретизация части 1 статьи 8 Конституции. Постановление от 14 мая 2012 года №11-П. В данном постановлении конституционный суд постановил: Содержание экономической деятельнсои является право каждого на свободное развитеие, иметь имущество в собственности, право свободно аспоряаться своими способностями и трудом, право защищать свои свободы и права способоами, не запрещенными.
От 31 декабря 2011 года №1-П. КС постановил: Ограничение свода экономичской деятельности могут ввоиться ФЗ, если они необхоимы для защиты прав и других ценностей. Отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренция.
от 10 декабря 1997 года №19-П Кс указала, что закрепленный конституцией принцип единства экономиечского пространства предусматривает ведение единой финансовой политики и т.д. Конкретизаия принципа единства экономического пространства, как основу конституионного строя
Определение от 16 января 2007 №22-О КС сформулировал правовую позицию: положение статья 74 регламинтируют отношения поп еремещению финансовых, экономических ресурсов в пределах территории РФ, не распространяются на отношения по перемещению за пределы территории, через государственную границу. Суд дал расширительное толкование ст. 74.
От 17 января 2013 года №1-П. КС сформулировал следующую ПП: положение части 1 статьи 8 гарантирует и обязывет государство поддерживать конкуренцию, создает условия для эффективного функционирования товарных рынков, пресекает монополистическую деятельность. Ананлогичная в определении от 3 апреля 2012.
От 8 феваля 2001 года №191-ОО КС сформулировал ПП: Дял обеспечения безопасности, защиты жизни здоровья людей могут вводиться ограничени перемещения товаров и услуг лишь в соответсвтии с ФЗ.
13 декабря 2012 изменение правовой ппозиции. Отказ от прямых выбров. КС скорректикровал свою ПП. До этого он говорил, что глава субъекта должен выбираться только прямыми выборами, но после издания закона он изменил свою ПП.
