Основные направления экологической политики Европейского союза (ЕС): постоянное усиление внимания к проблемам охраны окружающей среды; переход от упоминания экологических проблем в документах ЕС к принятию специальных обширных актов и программ действий; закрепление экологической политики в ряду иных политик, проводимых и поддерживаемых ЕС и его органами, странами-участницами; создание специальных образований для решения задач экологической политики и контроля в данной области; увеличение масштабов финансирования экологических мероприятий.

Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества целями ЕС в данной сфере является :

– сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

– вносить вклад в защиту здоровья людей;

– добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

– содействовать на международном уровне мерам, относящимся к межрегиональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В целом экологическая политика Сообщества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования определяется как направленная на достижение высокого уровня защиты с учетом разнообразия ситуаций в различных регионах ЕС.

Принципы экологической политики ЕС , получившие дальнейшее развитие в проекте Конституции ЕС:

– принцип превентивных действий;

– принцип возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников;

– принцип оплаты ущерба теми, кто его причинил («загрязнитель платит»);

– принцип устойчивого развития, т. е. учет интересов настоящих и будущих поколений при использовании природных ресурсов;

– принцип выбора наилучшей из возможных охраны окружающей среды, согласно которому страны-участницы могут вводить более строгие меры, чем это предусмотрено актами ЕС.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим.

Экологическая политика ЕС осуществляется наряду и согласованно с такими направлениями деятельности, как: индустриальная политика; энергетическая политика; транспортная политика; сельскохозяйственная и лесохозяйственная политика; политика в области туризма; торговая политика.

Наибольшее внимание в странах-участницах ЕС уделяется развитию экономических механизмов охраны окружающей среды (инвестиции, предоставление грантов и т. п.).

В целях реализации политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и правовых предписаний экологического характера в праве ЕС широко применяются разрешительные и уведомительные процедуры . Обязательства по уведомлению предусмотрены для создания и использования генно-инженерно-модифицированных организмов.

По праву ЕС существует несколько видов лицензирования : на выбросы, на ухудшение качества окружающей среды, на производство и иной оборот продукции – разрешения на поставку на рынок пестицидов, биоцидов, импорт и экспорт озоноразрушающих веществ, особо охраняемых видов флоры и фауны и ряд других.

Специфические правовые инструменты – запрещения и обязательства действовать – в праве ЕС регулируются подробно. Это допустимость ограничения импорта из-за производств, наносящих вред окружающей среде, по международному торговому праву.

Степаненко Вера Станиславовна - кандидат юридических наук, депутат, член комиссии по экологической политике Московской городской Думы.

В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов. Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза.

Ключевые слова: Европейский союз, экологическая политика, экологическое право, экологические принципы, эколого-правовая система, экологический закон, окружающая среда, договоры, классификация, Европейский Парламент.

Stepanenko Vera Stanislavovna - PhD in Law, Deputy, Member of the Environmental Policy Commission of the Moscow City Duma.

The environmental legal literature provides detailed analysis of the definition, key directions and tendencies of the European environmental policy, as well as its basic (fundamental) principles, their influence upon the contents of normative legal acts of the European Union and its Member States, judicial practice of the EU and the supranational courts. Based upon the main goal of environmental law and policy national environmental legal systems of some states have developed a broader approach to understanding the nature of environmental principle, while not departing from the general principles. In a number of cases formulation of environmental principles is not limited to those mentioned in the Treaty establishing the European Community. As the studies of foreign specialists have shown, the environmental principles form its own real legal field where such principles are transferred into more detailed national legislation or political documents. Topical disputes arise regarding whether the system of principles of this legal branch should be classified within an open or a closed system, and the same is true towards the principles of environmental policy of the European Union.

Key words: the European Union, the environmental policy, the environmental law, environmental principles, environmental legal system, environmental law, environment, treaties, classification, the European Parliament.

Постановка проблемы. В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов.

Так, Николас де Саделеер в своей работе "Экологические принципы, современное и постсовременное право" предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов, понимая их именно как элемент права, правовой инструмент. Соглашаясь с Г. Винтером, он отмечает, что в контрасте с более общими принципами права, которые часто развиваются судами путем толкования, ключевые экологические принципы более смело сформулированы и в "жестком", и в "мягком" праве. Он характеризует большую часть современных экологических норм как содержащие классические особенности "постмодернистского" права, в котором строгость, рациональность и уверенность современных правовых норм дают стимул для постепенного раздробления, гибкости и рассеивания. Основные экологические принципы, как он предполагает, могут обеспечить некоторую степень согласованности и стабильности в новом правовом мире, что требует от юридических и нормативных документов способности легко приспосабливаться и быстро меняться <1>. При определении правовой природы принципов, т.е. при решении вопроса о границах между экологическим правом и подходом к основным проблемам природы и структуры правовой системы, профессор Ричард Макрори ссылается, как и многие иные юристы-экологи, на известную работу американского философа-правоведа Рональда Дворкина (Ronald Dworkin) "Серьезно о правах" <2>, в которой проведено четкое разграничение между правовыми обычаями и юридическими принципами: "И те и другие определяют отправные точки для принятия конкретных решений в вопросах обязательственного права в конкретных обстоятельствах, но они отличаются характером направления действий, которое они задают", и рассматривает такие различия с точки зрения их практического толкования судами <3>.

<1> Nicolas de Sadeleer. Environmental Principles, Modern and Post-modern Law // Principles of European Environmental Law. S. 225 - 237.
<2> Ныне эту знаменитую работу можно прочитать и на русском языке, под названием "О правах всерьез" она издана в Москве издательством РОССПЭН ("Российская политическая энциклопедия") в 2004 г. 302 с., правда, тиражом всего 500 экземпляров.
<3> Principles of European Environmental Law. Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers / Edited by Prof. Richard Macrory. Groningen: Europa Law Publishing, 2004. 256 s.

Ibid. S. 4 - в сноску 44.

В цитированной выше работе последнего времени - книге "Принципы европейского экологического права", подготовленной на основе анализа практики (судебной работы) группой Авосетта юристов-экологов Европы, отмечается, что основные экологические принципы - это те, которые обозначены в ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, и в особенности принципы обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип "загрязнитель платит"), предотвращения загрязнений и предосторожности. В разделе 3 "Генезис экологических принципов ЕС" профессор Людвиг Кремер прослеживает не только историческое развитие этих норм в Договоре об образовании Европейского сообщества, но и политическое обоснование их возникновения.

Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Принципы, сформулированные в Основном экологическом законе Португалии, например, содержат среди прочего предотвращение, равновесие, принятие участия и ответственность <4>. В Нидерландах существуют предпосылки включить в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевые экологические принципы. Г. Банди отмечает масштабы, в которых в странах переходного периода (большинстве государств Центральной и Восточной Европы) в 90-х годах происходило развитие ключевых экологических принципов. Эти страны в своем законодательстве имеют ссылки на главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, "загрязнитель платит", сотрудничество (принцип кооперации).

<4> Aragao A. The Application and Interpretation of the Core Environmental Principles by the Portuguese Courts // Principles of European Environmental Law. S. 151 - 179.

Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы <5>. В некоторых странах структура и содержание принципов экологического права действуют только косвенно (Дания). Напротив, в Германии, например, и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах, и их непосредственно используют <6>. Они играют важную роль при рассмотрении судами Германии соответствующих споров о нарушении прав. Б.В. Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принципа, которого нет в Договоре ЕС, нашли свое место в законодательстве Германии. Он упоминает противоречивое решение 1998 г., когда Конституционный Суд истолковал национальное законодательство об отходах как основанное на принципе сотрудничества (кооперации), результатом чего стало ограничение использования института субсидиарности в контексте некоторых законов, например регулирующих местные налоги.

<5> Whelan A. Fundamental Principles of EU Environmental Law. Irish Journal of Environmental Law, 1999. S. 37 - 57.
<6> См.: Люббе-Вольфф Г. Правовая охрана атмосферного воздуха // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 88 - 99; Она же // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указанное сочинение. С. 666 - 682.

Классификация принципов экологической политики ЕС. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза. Однако в целях большей обозримости проблемы попытаемся вначале воспроизвести господствующую в литературе классификацию, а потом остановиться на научной полемике, которая связана как с системой принципов в целом, так и с отдельными принципами в особенности.

Общие принципы права и политики ЕС. Одним из общих принципов деятельности органов Сообщества является самосохранение данной организации и ее органов. Цель самосохранения развивает нормативные действия в образе обязательства какого-либо одного органа реализовать свои задачи, а не отказываться от своих полномочий в пользу другого органа. При этом он должен сохранять выгодное соотношение по затрате сил и пользе от него. Другим общим принципом, без сомнения, является принцип демократичности. Он охватывает принцип большинства, защиты меньшинства, основных прав, публичность нормативной деятельности. В литературе, посвященной проблемам европейского права, ведутся споры о том, в какой степени он закреплен в Договоре, а в какой - используется в качестве ядра конституционного права государств - участников ЕС. Это решается в каждом отдельном случае. Важное значение, как отмечено в литературе, имеет общий принцип пропорциональности <7>.

<7> De Burca G. The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, 1994 // YEL. S. 195 - 150.

По господствующему мнению, не является структурной детерминантой договоров принцип институционального баланса , хотя Европейский суд и другие органы часто используют эту аргументацию, чтобы обозначить определение поведения органов как соответствие или несоответствие договору. В позитивном праве отсутствует возможность определить содержание этого принципа, так как само словосочетание "институциональный баланс" либо содержит описание отношения органов друг с другом (но тогда он образует пустую формулу), либо он выражает конституционно-правовую направленность (тогда он находится вне нормативной области). В любом случае он не пригоден как отдельный источник нормативной информации о соотношении полномочий органов. Нормативное качество может придаваться также и практике стран - участниц ЕС или органов Сообщества. Доктрина обозначает ее (практику) на обоих уровнях обычным правом, опираясь на примеры, затрагивающие процессы и процедуры органов. То есть, несмотря на ст. 48 Договора об образовании Европейского союза, возможность изменения Договоров, основанная на обычном праве, не исключена в принципе. Но она исключена тогда, когда затрагивает напрямую права отдельных лиц.

В российской литературе о праве Европейского союза (Сообщества) обычно рассматривают как общие принципы права (со ссылкой на ст. 6 Договора об образовании Европейского союза) - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принципы правового государства, т.е. концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права <8>. Трактуя понятие принципа как предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы, выделяют в праве Европейского союза принципы верховенства и прямого действия права ЕС, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей (направлений) или сфер его правового регулирования; принципы деятельности Европейского союза, которые определяют порядок реализации Европейским союзом имеющейся у него компетенции <9>. По этой классификации принципы экологической политики и экологического права относятся к специальным.

<8> Европейское право / Отв. ред. Л.М. Энтин. С. 92 - 93.
<9> Экологическое право в вопросах и ответах. С. 39 - 45.

Отдельные принципы экологической политики ЕС. С большей или меньшей степенью подробности эти принципы рассматриваются и в литературе, изданной на русском языке. Наибольшее внимание им уделяет в учебнике "Экологическое право" проф. Л. Кремер, анализируя принципы субсидиарности, интеграции, предотвращения и профилактики, борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения, "загрязнитель платит", а также критерий взвешивания <10>. Для получения целостной картины все же остановимся - хотя бы коротко - на этих и других принципах экологической политики ЕС.

<10> Кремер Л. // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 132 - 140.

1. Высокий уровень защиты. Согласно ст. 174 экологическая политика Сообщества с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится обеспечить его. Этот принцип, т.е. "высокий уровень защиты", является одним из важнейших материальных принципов экологической политики. Он обозначен в различных статьях Договора об образовании Европейского сообщества. Его непосредственно включили Амстердамским договором: согласно ст. 2 - в задачи Сообщества входит поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и добиваться ее качества. При этом надо учитывать, что "высокий уровень защиты окружающей среды" не тождествен понятию "в наивысшей степени возможный уровень защиты", которое часто встречается в документах и научной литературе по проблемам экологического права ЕС и входящих в него стран.

После изменения Амстердамским договором ст. 95 приобрела следующее содержание: "Комиссия исходит в своих предложениях в области охраны здоровья, безопасности, окружающей среды и охраны потребителей из высокого уровня защиты и опирается при этом на все научные результаты и новейшие достижения. В рамках своей компетенции эту же цель преследуют Европейский Парламент и Совет". Эта норма четко показывает, что принцип высокого уровня защиты направлен в рамках законодательных полномочий и на Европейский Парламент, и на Совет. Но все же специалисты придерживаются мнения, согласно которому не до конца ясно, возможна ли судебная защита этого принципа. Если Комиссия при внесении своих предложений не учтет данный принцип, существует позиция, по которой Европейский Парламент может подать иск в Европейский суд, используя ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества. Я.Х. Янс при этом указывает, что такого рода аргументации противостоит судебная практика Европейского суда, по которой предложения Европейской комиссии <11> расцениваются и являются по своему статусу внутренним подготовительным актом, а не релевантным в правовом смысле действием (или решением), как это необходимо согласно требованиям ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества <12>.

<11> О полномочиях Европейской комиссии см.: Право Европейского союза в вопросах и ответах. С. 78 - 83.
<12> Jans J.H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 35.

Таким образом, судебную проверку предложений Комиссии с точки зрения достижения высокого уровня защиты окружающей среды можно исключить. Этот принцип упоминается также в Директиве 96/61 об интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей среды <13>.

<13> Abl. EG. 1996. N L. 257/26.

1. Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты имеет несколько другое содержание и статус. Он не закреплен в Договоре, но выводится из совокупности его норм <14>. Данный принцип служит в первую очередь толкованию и применению права Сообщества с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право Сообщества требует взвешивания различных интересов или целей, так что в случае коллизии эколого-политических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первых. Но этот принцип не воздействует ни на порядок распределения компетенции в Европейском сообществе, ни на его институциональные рамки. Он, как считает профессор А. Эпине, должен внедряться в уже существующую систему <15>.

<14> Kahl W. Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht. Heidelberg: C.F. Muller, 1993; Jonson S.P., Corcelle G. The Environmental Policy of the European Communities. London, 1995; Koeman N. (ed.) Environmental Law in Europf. Den Haag, 1999.
<15> Epiney A. Op. cit. P. 672.

1. Принцип профилактики. Данный принцип закреплен в экологической политике Европейского сообщества со времен Маастрихтского договора и почти полностью соответствует принципу профилактики, сформулированному в немецком экологическом праве <16>. В праве ФРГ он действует преимущественно в той его части, которая касается права охраны атмосферного воздуха <17>, и согласно этому принципу меры охраны должны вводиться при обоснованном опасении (подозрении), что определенное действие причиняет (оказывает) определенный результат - вредящее окружающей среде последствие, даже без научно обоснованного доказательства наличия каузальной связи.

<16> См. подробнее: Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. N 1. С. 89 - 94.
<17> См. об этом: Люббе-Вольфф Г. Право охраны атмосферного воздуха в Германии // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: ИНИОН-ИГП РАН, 2001. С. 88 - 99; Bender B. // Bender B., Sparwasser R., Engel R. Umweltrecht. Grandzuge des offentliches Umweltschutzrechts. Heidelberg: C.F. Muller, 2000. Rn. 84.

Профилактика рисков, угрозы или опасности в отличие от предотвращения опасности (угрозы) начинается до их возникновения и перетекает в контроль рисков <18>. Этот процесс охватывает пространственно и временно отдаленные опасности, а также случаи малой вероятности или только подозрения в опасности <19>. Данный принцип основывается на идее о том, что превентивные защитные меры должны быть приняты как можно раньше в целях уменьшения и предотвращения рисков. Принцип профилактики может оправдать превентивную меру по отношению к наступлению экологического вреда даже при отсутствии доказательства причинной связи. В отличие от немецкого права принцип профилактики не охватывает профилактическую минимизацию, которая имеет значение только в рамках принципа источника (загрязнения, воздействия). Также не охватывает он профилактику использования природных ресурсов в смысле сохранения свободного пространства, как это следует из принципа предотвращения. Из принципа профилактики следует, что Сообщество, по мнению Комиссии, имеет право закрепить такой уровень защиты окружающей среды, людей, животных и растений, который оно считает необходимым <20>.

<18> По проблеме контроля (управления) экологическими рисками существует обширная литература. См., например: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 122 - 131; Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Там же. С. 132 - 145; Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9. С. 119 - 121; Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994. С 19 - 26; Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002. С. 140 - 144; Он же. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125; Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003. 121 с.; Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998. 224 с. и др.
<19> ; S. 75.
<20> См.: Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

В соответствии с рекомендациями Комиссии этот принцип означает менеджмент рисков с принципиальным принятием остаточных рисков. Это положение, выработанное доктриной европейского экологического права, управлением и судебной практикой означает - довольно четко, - что в принципе обществу необходимо принять в качестве теоретически мыслимых, но практически малореальных рисков, что опасность лежит в области политической ответственности. Если какие-то меры в рамках этого принципа считаются необходимыми, то они должны соотноситься с необходимым уровнем защиты <21>. При этом следует учитывать, что такого рода меры не должны быть дискриминирующими при применении. Они должны согласовываться с уже ранее осуществленными мерами по охране окружающей среды. Наконец, они должны основываться на исследовании потенциальных выгод и рисков (расходов, издержек), а также должны быть проверены и оценены в свете новейших научных достижений <22>.

<21> Только в качестве одного из многочисленных примеров см.: Швайгер Т. Доклад "Расширение ЕС и генетически модифицированные организмы: попытка поразить движущуюся мишень. Вступление в ЕС и его влияние на агропромышленную и пищевую политику стран Центральной и Восточной Европы". Киев: БИИЦ "Зеленое досье", 2001. 35 с.
<22> Jans J.-H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 37 ff.

В правовом смысле, как отмечается практически повсеместно в эколого-правовой литературе, из этого принципа вытекает необходимость толкования ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Дело в том, что Сообщество при выработке экологической политики должно учитывать научные и технические данные. При этом оно не должно пользоваться "предлогом ожидания", не оставляющего сомнений доказательства причинной связи, для нежелательных экологических эффектов <23>.

<23> См.: Там же. С. 38.

Согласно этому принципу для мер по охране окружающей среды вполне достаточно предварительных индикативных научных данных <24>.

<24> См.: Там же. С. 37. В этом плане показательны результаты исследования рисков при вводе химических веществ в оборот. Подробнее о них см.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ, а также указанную выше рецензию на книгу Г. Винтера, Б. Хансюргенса, Г. Гинцки.

Во вторичном праве пример формулирования (обозначения) этого принципа можно найти в Директиве 98/81, принятой во изменение Директивы 90/219 о применении генно-инженерно-модифицированных организмов в закрытых системах <25>. Статья 5 этой Директивы устанавливает, что при сомнениях в определении класса предложенного применения в закрытых системах надо применять более строгие меры защиты, если только не доказано, что применение менее строгих мер оправданно; при этом еще необходимо получить разрешение компетентного органа <26>. В качестве другого примера может быть приведено приложение 1У Директивы 96/61 об интегративном предотвращении и уменьшении загрязнения окружающей среды. Эта Директива включает положение, согласно которому при определении наилучшей доступной техники следует помимо прочего исходить из принципов профилактики и предотвращения. Они встречаются в судебной практике Европейского суда <27>.

<25> Abl. EG, 1998; N L. 330/13. Assaciation Greenpeace France / Ministere de 1 Agriculture et de la Piche - Slg. I, 2000. S. 1651. Аналогичные вопросы обсуждаются и российскими специалистами. См.: Обеспечение экологической безопасности при использовании генетически модифицированных организмов. Сборник материалов Круглого стола Всероссийской конференции по экологической безопасности (4 - 5 июня 2002 г.). М.: РРЭЦ, 2002. 256 с.
<26> Abl. EG 1996. N L. 257/26.
<27> На примерах 50 дел по экологическим спорам данную проблему рассматривает Л. Кремер.

1. Принцип предосторожности (предотвращения, предусмотрительности). Экологическая политика Сообщества базируется на принципе "Предотвращать - лучше, чем потом исправлять" и, соответственно, требует проведения надлежащих мер во исполнение этого принципа. Указанный принцип позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения. Очень четко данное положение прослеживается в Директиве 94/62 об упаковках и отходах от упаковок <28>. Наилучшее средство уменьшения отходов от упаковок - это уменьшить объем упаковок. Статья 9 указанной Директивы требует принятия мер с целью, чтобы упаковки попадали на рынок только в том случае, если они соответствуют всем требованиям данной Директивы. Принцип предотвращения в определенном смысле является, по выражению Я.Х. Янса, "предступенью" принципа профилактики. Он является более широким и в рамках превентивности изменяет требования к причинной связи. Если европейское право разделяет два этих принципа, то есть предосторожности и профилактики, с чем согласны далеко не все, то нужно разделять и меры по их реализации, что крайне затруднительно практически. Например , Л. Кремер считает, так же как и подавляющее большинство немецких специалистов в области экологического права, что по своей сути это одно и то же. Эти два принципа настолько трудно разделить по содержанию и реализации, что не имеет практического смысла рассматривать их по отдельности <29>. И все же в европейской эколого-правовой доктрине превалирует мнение, что основания и аргументы для разделения этих принципов достаточно четко отражены в законодательстве об охране окружающей среды. Но в немецком праве столь же подробно аргументировано и закреплено в законодательстве: принцип предотвращения поглощается принципом профилактики <30>. Так, Третья программа действий по охране окружающей среды Европейского сообщества <31> нацелена на предотвращение загрязнения окружающей среды и чрезмерного использования природных ресурсов (средообразующих элементов). Поэтому для Третьей программы было важно улучшить необходимое знание и информацию и сделать ее более доступной для всех участников принятия решений (экологически значимых), включая общественность <32>, а также выработать процедуры, в которых будут учитываться соответствующие знания на ранних стадиях принятия решения для фиксации деятельности, которая существенно влияет или может повлиять на окружающую среду.

<28> Abl. EG. 1994. N L. 365/10.
<29> См.: Кремер Л. Экологическая политика Европейского союза. С. 11 - 14.
<30> Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии. С. 89 и след.
<31> Abl. EG. 1983. N C46/I.
<32> См.: текст Директивы 90/313 о свободном доступе к экологической информации. Abl. EG. 1990. N L. 158/36.

В этой связи показательны предписания Директивы об экологической экспертизе <33>. Преамбула к ней содержит отсылки на первые три Программы действий в области охраны окружающей среды Европейского сообщества (принятые соответственно в 1974, 1977 и 1983 гг.). В ней подчеркивается, что наилучшая экологическая политика состоит в том, чтобы предотвращать экологический вред изначально, а не бороться с его последствиями. Экологическая экспертиза является сама по себе особым примером инструмента, где принцип предупреждения играет существенную роль <34>. В рамках Третьей программы действий по охране окружающей среды этому принципу соответствует предложение надзора за принятыми мерами с целью отслеживания их реализации и приведения в соответствие с новыми условиями и полученными знаниями. В этой связи необходимо упомянуть Директиву о приведении в соответствие технических стандартов с техническим и научным прогрессом <35>.

<33> Директива 85/337 // Abl. EG, 1985. N L 175/40; позднее она была изменена.
<34> Такой позиции придерживаются и зарубежные, и российские специалисты. См., например: Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. N 11. С. 105 - 126; Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. N 9. С. 28 - 35; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Бек, 1999. 224 с.; Краснова И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право. 2001. N 2. С. 43 - 47; Сапранова О.И. Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых и иных специальных исследованиях (обзор литературы за 1988 - 1994 гг.) // Вестник МГУ. 1994. N 6; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 8. С. 11 - 17; Черп О.М. и др. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: СоЭС, 2001. 312 с.
<35> См.: Директиву 86/278 (Abl. EG. 1986. N L 181/6), в частности статью 13 этой Директивы - об охране окружающей среды и особенно земель при использовании осадков сточных вод в сельскохозяйственном производстве.

Принцип предусмотрительности (как он именуется в немецком экологическом праве) перекочевал в право Сообщества из национального права ФРГ. Однако его значение в праве Сообщества отличается от его "родного" смысла. Принцип предусмотрительности в европейском праве имеет одновременно методологическое и стратегическое наполнение. Методологически в принцип заложены индикаторы для оценки рисков. Стратегически, как считает Г. Винтер, он содержит требования для принятия решения о вмешательстве. В обоих случаях он стимулирует осторожность: в случае оценки рисков научная неуверенность не может быть взята за основу, но должна быть изучена с точки зрения того, есть ли хоть малейшие показатели рисков, возможности интерполяции известных фактов и т.д. Аналогично следует оценивать ситуацию и действовать в случае принятия решений о действиях. Научная неуверенность в такой необходимости не может служить достаточным основанием для уклонения от мер предупреждения.

Принцип предусмотрительности в немецком праве кроме указанных выше аспектов и проявлений имеет также инструментальное и действительное наполнение. Действительное наполнение должно рассматриваться при оценке рисков с точки зрения последствий во времени и месте, возможностей причинения вреда особо чувствительным товарам, возможного раздражения и низкого уровня вреда. Инструментальное наполнение относится к набору средств, относящихся к принципу.

Действительное наполнение практически не представлено в статье 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Инструментальное наполнение, возможно, содержится в принципах предупреждения и восстановления источников. Следует включить оба этих принципа в перечень статьи 174.

Джоан Скотт, например, рассматривая принцип предосторожности, его толкования и применения Европейским судом, выявляет его роль по отношению к реализации других экологических принципов <36>. В соответствии с Договором данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского союза и при этом служит применению других значительных экологических принципов, например так называемого принципа "интеграции", обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. В настоящее время Европейский суд поддерживает применение принципа использования мер предосторожности в иных сферах политики Сообщества, таких как сельское хозяйство и охрана здоровья населения. Это не отвечает на вопрос, какое именно применение принципа полезно для принимающих решения лиц, и Д. Скотт касается этого, подразумевая последние прецеденты в данной сфере. Она, в частности, затрагивает вопрос, каким образом европейская судебная система при необходимости оценки "рационального" риска опирается на вышеназванный принцип или как органы ВТО в своей деятельности ориентируются на указанный подход.

<36> Scott J. The Precautionary Principle before the European Courts // Principles of European Environmental Law. P. 51 - 74.

1. Принцип источника. Экологическая политика Европейского сообщества основывается на принципе "Бороться с экологическим вредом приоритетно в его источнике". Для предотвращения экологического вреда желательно использовать интегрированную технику предотвращения. Принцип источника содержит стандарты выбросов (эмиссий) вместо стандартов экологического качества, например, в области загрязнения вод и воздуха. Так, ст. 6 Директивы 76/464 касательно загрязнения путем сброса определенных опасных веществ в воды предусматривала показатели выбросов субстанций из "черных списков" <37>. Страна - член ЕС хотя и могла добиваться преследования качественных целей вместо выполнения показателей по выбросам, но только в том случае, если могла доказать Комиссии, что цели качества выполняются во всем регионе, затронутом этим экологическим вредом. Наличие немецкого влияния подтверждается использованием принципа источника в Директиве TiO2 (двуокись титана). В принципе по общему правилу следует, конечно, применять показатели, указанные в Директиве, но у стран - участниц ЕС есть альтернатива, согласно которой и в соответствии со ст. 8 Директивы они могут независимо от европейских предписаний устанавливать цели качества. Правда, здесь существует важное условие: для использования средств национального правового регулирования необходимо получить разрешение Европейской комиссии.

<37> См. также: Иванова А.Л. Европейское право опасных веществ // Юридический мир. 2002. N 4. С. 51 - 59.

Как отмечается в литературе, данный принцип сыграл совершенно неожиданную роль (и в этом проявилось его значение) в решении Европейского суда о регионе Валлония (Бельгия). По конкретному делу надо было решить вопрос о том, в каком объеме следует признавать дискриминирующими ограничения импорта чужих отходов Валлонским регионом <38>. С точки зрения Европейского суда в соответствии с этим принципом каждый регион, община или иная управленческая единица должны принять необходимые меры для гарантии размещения, переработки и уничтожения собственных отходов. Отходы должны быть уничтожены как можно ближе к источнику их образования, а транспортировка должна быть также ограничена. Соответственно, Суд признал не дискриминирующими установленные в Валлонии ограничения на ввоз отходов из определенных регионов и приравнял в этом смысле принцип источника к принципу, действующему в праве отходов, - уничтожение их вблизи от места образования.

<38> Решение C 2/90 N C 112/I "Комиссия против Бельгии". Slg. I, 1992, S. 4431.

1. Загрязнитель платит. Содержание этого принципа, пожалуй, наиболее подробно освещается в российской эколого-правовой литературе. Широко известны судебные процессы и дискуссии по поводу формулировок принципа в действующих актах российского законодательства и в связи с попыткой его отмены и восстановления в качестве одного из ведущих принципов охраны окружающей среды в нашей стране.

Надо сказать, что экологическая политика Европейского сообщества практически изначально учитывала этот принцип и по сей день базируется на нем: это означает, что "причинитель платит". Согласно данному принципу причинитель вреда несет ответственность и расходы, возникшие в результате нанесения ущерба окружающей среде. Указанный принцип противопоставляется принципу несения ответственности обществом, согласно которому расходы, возникшие в результате причинения вреда окружающей среде, несет общество в целом. Фактически (и юридически) - при всей критике <39> - именно этот принцип является краеугольным в европейской экологической политике и был ее составной частью с самого начала (даже в Первой эколого-политической программе действий в области охраны окружающей среды <40>). Он также упоминается в Рекомендации 75/436 (Евратом и Совет) о распределении расходов и вмешательстве публичной власти при назначении природоохранных мер <41>.

<39> На "слабые" места указывает и Л. Кремер. Он пишет: "Но и в Европейском сообществе такая система воплощена только частично... надо учитывать, что у многочисленных экологических проблем, таких как изменение климата, гибель лесов, эрозия почв, загрязнение морей, смог в мегаполисах, причинитель неопределим. Это приводит к тому, что с вредными воздействиями на окружающую среду борются либо государственные организации, либо никто". Более того, он считает, что данный принцип "в своей основе есть экономический принцип распределения расходов, а не правовой" (Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 138 - 139).
<40> Abl. EG. 1973. N C 112/I; Подробнее см.: Vandekerckhove K. The Polluter Rays Principle in the European Community. 1993 // YEL. P. 201 - 262.
<41> AB1. EG. 1975. N L 194/1.

Данный принцип должен мотивировать уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и способствовать разработке технологий производства экологически дружественных продуктов. Он может быть реализован при помощи утверждения экологических стандартов. Предприятия - адресаты экологических стандартов должны осуществлять инвестиции в производственные процедуры. Тем самым устанавливается, что причинитель (загрязнитель) действительно платит. Обратной стороной медали, как подчеркивает Я.Х. Янс, является то, что нельзя заставить платить за экологический вред лица и предприятия, которые его не производили, т.е. причинитель не платит <42>.

Во вторичном праве, как подчеркивают специалисты, можно найти множество примеров применения этого принципа. Так, ст. 15 Директивы 75/442 об отходах <43> установила, что расходы за устранение отходов согласно принципу "причинитель (загрязнитель) платит" должны распределяться следующим образом между: 1) владельцем отходов, который передает их предприятию по сбору отходов или другому предприятию, которое имеет право на хозяйственное обращение с отходами, и/или 2) предыдущими владельцами или производителями продукции, которая стала отходом.

<43> AB1. EG. 1975. N L 194/47. Она была заменена Директивой 91/692 // AB1. EG. 1991. N L 377/48.

1. Защитное условие. Об этом принципе в российской литературе пишут значительно меньше, чем о принципе "загрязнитель платит" и других, рассмотренных выше. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно охарактеризовать его в данной работе, тем более что в российском экологическом законодательстве он фактически используется, хотя и не рассматривается в качестве принципа. Согласно ч. 2 ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества меры по гармонизации в целях охраны окружающей среды могут содержать защитные условия, которые уполномочивают страны - члены ЕС в срочных (неотложных) случаях принимать временные меры по охране окружающей среды по эколого-политическим причинам. Но они (эти меры) ни в коем случае не могут быть обусловлены экономически и подлежат контрольной процедуре со стороны Сообщества.

На практике встречается довольно много примеров такого рода защитных условий. Например , статья 11 Директивы 91/414 о введении средств защиты растений устанавливает, что страна - участница Европейского союза в тех случаях, когда и если она имеет причину полагать, что допущенное согласно Директиве средство (агрохимикат, пестицид) представляет опасность для здоровья человека, животных и для окружающей среды, его продажу и использование можно временно запретить или ограничить; статья 32 Директивы о биоцидах <44> предусматривает, что в случаях, когда у страны - члена ЕС имеется причина полагать, что если допущенный согласно Директиве биоцид представляет опасность для здоровья человека или животных или для окружающей среды, то его продажу и использование можно временно запретить или ограничить. Но при этом в обоих случаях она (страна) должна о принятом решении временного запрета или ограничения сообщить как Европейской комиссии, так и другим государствам - членам ЕС. Решение по данному вопросу выносится в течение 90 дней. Это фактически означает тот минимальный срок, на который может рассчитывать страна - инициатор введения временных запретов или ограничений.

<44> Биоциды - часто встречающийся термин европейского экологического (в отличие от российского, где общепринятым является понятие пестицидов), который означает общее название для химических веществ, применяемых в целях борьбы с вредителями растений. Различают: акарициды (средства против клещей), альгициды (средства против водорослей), бактерициды (против бактерий), фунгициды (против грибов), гербициды (против сорняков), инсектициды (против сорняков), моллюскициды (против улиток), нематоциды (против червей), родентициды (против грызунов), вирициды (против вирусов). См.: Окружающая среда. Словарь-справочник. В 2-х томах. Том 1. М.: Прогресс, 1999. С. 54. О правовом регулировании обращения с биоцидами в специальном параграфе по российскому законодательству согласно Федеральному закону "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510); это средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты, используемые в сельском и лесном хозяйстве и включенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (подробнее о правовом статусе и режиме использования этих опасных веществ см.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. С. 413 и след.; Крассов О.И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2002. С. 483 - 486).

Дополнительные классификации принципов экологической политики. Здесь можно выделить достаточно, на наш взгляд, прагматичную классификацию принципов экологической политики, которая разработана профессором Г. Винтером, руководителем Института европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ), проведшего в течение последнего десятилетия ряд исследований актуальных проблем экологической политики и права ЕС <45>. Опишем в основных чертах предложенную им концепцию.

<45> См., в частности, отчет о конференции "30 лет экологического права ЕС", состоявшейся в Берлине 24 - 26.09.2005: Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. N 12. С. 64, а также цитированные выше работы Г. Винтера, в том числе опубликованные на русском языке.

Г. Винтер выделяет и рассматривает основные экологические принципы Сообщества, используя для этого не только тексты учредительных Договоров и других актов ЕС, но и признанные положения эколого-правовой доктрины о принципах экологической политики. В качестве самостоятельных, в отличие от других ученых, он рассматривает следующие принципы, характеризующие направления развития экологического права:

1. принцип высокого уровня защиты окружающей среды;
2. принцип поддержки и улучшения качества окружающей среды;
3. принцип стимулирования международных средств регулирования;
4. принцип учета факторов местного (регионального) значения;
5. принцип предусмотрительности;
6. принцип предупреждения;
7. принцип источников;
8. принцип ответственности за загрязнения <46>.

<46> Winter G.P. 13. The ledal Nature of Enviromental Princples in International. EC and German Law.

Так как указанные принципы могут показаться достаточно бескомпромиссными, статья 174(3) Европейской конвенции дает возможность подвести под них более реалистичную (прагматическую) основу. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание:

1. доступную информацию научного и технического свойства;
2. региональные различия в условиях окружающей среды;
3. преимущества и недостатки;
4. уровень экономического и социального развития Сообщества;
5. сбалансированное развитие регионов.

Анализируя содержание и взаимодействие этих принципов в рамках и с ориентацией на реализацию целей экологической политики ЕС, Г. Винтер, далее, учитывает также принцип интеграции, который занимает особое место в системе правовых принципов Европейского сообщества. Данный принцип является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Дополнительно здесь приходится считаться с тем, что такой принцип, как принцип устойчивости развития, - несмотря на документы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро, и масштабные меры, принимаемые ЕС для его реализации, - не указывается напрямую как принцип экологической политики ЕС, а является задачей Сообщества в целом и своеобразной характеристикой принципа интеграции <47>.

<47> Winter G. Op. cit. P. 14.

Рассматривая правовое значение принципов для институтов Сообщества, Г. Винтер подчеркивает, что достаточно спорным является вопрос о том, можно ли считать принципы непосредственно действующими или же декларативными. Однако, несомненно, по его мнению, можно выделить четыре основных направления, в которых проявляется функциональная роль принципов:

1. предоставление Сообществу полномочий по принятию решений;
2. уточнение компетенции Сообщества в сфере принятия решений;
3. возложение на Сообщество обязанности действовать;
4. предоставление Сообществу полномочий внедряться в область основных гарантированных прав.

Учитывая предписания ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, для лучшего понимания правового воздействия принципов рекомендуется разделять две области:

• область, в которой принципы делают деятельность Сообщества возможной, а тем самым предоставляют возможность действовать уполномоченным на то органам и институтам ЕС, - как в первом и четвертом случаях;
• область, в которой принципы формируют или даже инициируют деятельность Сообщества, то есть их можно обозначить как направляющие функции, - как во втором и третьем случаях.

Используя эту самую общую схему, Г. Винтер рассматривает функцию предоставления полномочий, разделяя при этом предоставление возможности реализации компетенции Сообщества как таковых и предоставление возможности ограничения основных прав и свобод.

Применение принципов экологической политики в судебной практике ЕС. Большинство ученых и судебная практика склоняются к тому, что для экологических принципов возможность их применения судами не вызывает сомнений и без отсылки к статье 174 договора об образовании Европейского сообщества. Европейский суд также рассматривает их как обязательные в правовом смысле, равно как принципы и критерии (аспекты) <48>. При этом нужно учитывать, что толкованием принципов и аспектов Европейский суд занимается исключительно самостоятельно, не передавая эту компетенцию политическим инстанциям. Л. Кремер отмечает, что Европейский суд осуществляет свою деятельность на основании ст. 220 - 245 Договора об образовании Европейского сообщества, и указывает, что "по экологическим вопросам Суд пока принял около 400 решений. Он пытается при этом - часто с большим успехом - толковать современное экологическое право эколого-дружественно и усиливать охрану окружающей среды <49>. Л. Лаврийсен, судья Конституционного Суда Бельгии, в своем докладе на конференции "30 лет экологического права ЕС" подчеркнул, что "за годы своей деятельности Суд справедливо развил серию общих доктрин, которые способствовали эффективности европейского права в целом. Эти доктрины также важны для развития экологического европейского права" <50>. Однако в своих решениях он устанавливает только право, а точнее - компетенцию органов Сообщества по регулированию какой-то материи, пока не установлено в судебном порядке обязательство по принятию мер на основе принципов и аспектов экологической политики. Но такая обязанность действовать может быть введена из других решений Европейского суда по отношению к иным политическим отраслям. Однако интерпретировать содержание этих общих положений необходимо с определенной осторожностью, так как судебной защитой пользуется только ядро данной программы обязательств. Все, что выходит за эти рамки, подпадает под рассмотрение законодателя <51>. Л. Лаврийсен подчеркивает: "Начиная с 7 февраля 1985 г., когда было принято решение по делу L, Association de defence des brulens d,hulles usages, Суд признает, что защита окружающей среды - это "требование мандата", который в отсутствие полноценной гармонизации законодательства может оправдать ограничивающие торговлю меры в государствах-членах" <52>.

<48> Об этом см. судебную практику Европейского суда, в частности решения: C-180/96. BSE-Slg. 1 (1998). S. 2265; C-341/95. Bettati-Slg.l (1998). S. 4355.
<49> Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 153.
<50> Право и политика. 2004. N 12. С. 65.
<51> Winter G.P. Op. cit. S. 7807.
<52> Право и политика. 2004. N 12. С. 65. Более того, он считает, что Суд развивает основные доктрины европейского экологического права в нескольких направлениях. В первую очередь это принуждение регулирования, т.е. "обязывание государств - членов ЕС ввести в рациональное законодательство нормы Сообщества, перенести и обеспечить практическое применение директив, непосредственный эффект от их действия, их интерпретацию. Привлечение к ответственности государств - участников ЕС за нарушение правовых норм Сообщества также способствует эффективному применению европейского экологического права" (Там же. С. 65).

Наибольший интерес для российских ученых и практиков представляют вопросы: как экологические принципы и аналогичные им нормы в настоящее время используются и применяются судебной системой в европейских странах в случае принятия правовых решений, а также - в какой степени экологические принципы, обозначенные в Договоре, находятся под влиянием подхода Европейского суда справедливости в конкретных значительных случаях. Экологические принципы применяются не только Европейским судом, но и судами на национальном уровне <53>.

<53> О применении европейского экологического права в Италии, германии и других странах - участницах ЕС см.: Grassi S. The Environmental Principles of the EC Treaty as a Legal Basis for Judicial Decisions in the Italian Case Law // Principles of European Environmental Law. S. 115 - 125; Montini M. Further Observations on the Application of EC Environmental Principles before Italian National Courts // Ibid. S. 127 - 130; Lieselotte Smorenburg-van Middelkoop. European Environmental Principles in Dutch Gase Law // Principles of European Environmental Law. S. 133 - 158; Angel-Manuel Moreno. The Application of the Core EC Environmental Principles by Spanish Courts // Principles of European Environmental Law. P. 181 - 192.

Особый интерес при анализе действия принципов ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества представляют основания для выхода за рамки массива подзаконных нормативно-правовых актов. В литературе отмечается, что в области подзаконных актов страны-участницы имеют право согласно статьям 94(4) и (5) Договора об образовании Европейского союза и/или статье 176 Договора об образовании Европейского сообщества при некоторых обстоятельствах принимать постановления, выходящие за рамки права Сообщества. В этом вопросе важна применимость принципов экологического права как оснований таких действий. Любая дополнительная деятельность возможна в силу указанных статей "в связи с защитой окружающей среды". Таким образом, указанные основания предоставляют возможность, но одновременно и устанавливают ограничения для дополняющей деятельности стран-участниц <54>.

<54> О реализации принципов в судебной практике см. также: Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Указ. соч. С. 128 - 130.

Библиография:

1. Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
2. Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
3. Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9.
4. Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994.
5. Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002.
6. Кек В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5.
7. Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003.
8. Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998.
9. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
10. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.
11. Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

References (transliteration):

1. Vinter G. Pravovoe regulirovanie dopuska na rynok khimicheskikh veshchestv // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
2. Dubovik O.L. Analiz ekologicheskikh riskov v Rossii // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
3. Dubovik O.L., Giryaeva V.N. Retsenziya na knigu: G. Vinter, B. Khansyurgens, G. Gintski. Vzveshivanie riskov i stoimosti (raskhodov) v evropeiskom prave obrashcheniya s khimicheskimi veshchestvami: Issledovatel"skii doklad 2971/8084 // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 9.
4. Ioirysh A.I. Kontseptsiya riska: ego otsenka i upravlenie im // Obespechenie bezopasnosti naseleniya i territorii (Organizatsionno-pravovye voprosy). M.: IGP RAN, 1994.
5. Kek V. Osnovy menedzhmenta riskov v ekologicheskom prave Germanii // Pravovoe regulirovanie problem bezopasnosti / Pod red. N.I. Makhutova. M.: FTsNTP, 2002.
6. Kek V. Menedzhment riskov v okhrane okruzhayushchei sredy v FRG // Pravo i politika. 2000. N 5.
7. Khoruzhaya T.A. Metody otsenki ekologicheskoi opasnosti. M.: Ekspertnoe byuro-M, 1998.
8. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
9. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.

Принципы экологической политики Европейского Союза в сфере производства

В статье рассматриваются принципы экологической политики Европейского Союза. Принципы экологической политики Европейского Союза обеспечивают определенную степень согласованности действий по защите окружающей среды как Европейского Союза, так и государств-членов. Анализируются существующие подходы к пониманию общих принципов права Европейского Союза. Предлагается перечень принципов, который используется для экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза.

Ключевые слова: принципы экологической политики, принцип интеграции, принцип справедливости между поколениями, устойчивое развитие, высокий уровень защиты.

Постановка проблемы. Экологическая политика является одним из наиболее важных направлений деятельности Европейского Союза. В этой сфере существует большая система экологического законодательства, нормы которого успешно применяются для решения существующих экологических проблем. Однако существует целый ряд нерешенных вопросов охраны окружающей среды, в том числе и в сфере производства.

Анализ последних исследований и публикаций. Общенаучной основой при исследовании данного вопроса стали труды таких специалистов в области международного права и права Европейского Союза, как Г. Винтер, А.К. Вишняков, А.А. Гусев, Н.А. Гусева, О.Л. Дубовик, А.В. Задорожный, Л. Кремер, В.С. Степаненко, Л.М. Энтин, Дж. Пил, Н. Де Седелир, Ф. Сэндс и другие. Вместе с тем научные исследования принципов экологической политики Европейского Союза (далее - ЕС), несмотря на полученные результаты и накопленный опыт, требуют дальнейшего совершенствования, особенно это относится к экологическому регулированию в сфере производства.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под влиянием ряда экономических, политических и правовых факторов. Они действуют в разных сферах хозяйствования, различны по масштабам своего влияния и последствиям. Данные факторы можно сформулировать следующим образом: несовершенная законодательная база, чрезмерная эксплуатация природных ресурсов, недоучет косвенного экономического эффекта от охраны окружающей среды, неэффективная секторальная политика (в частности, в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве), макроэкономическая политика, которая ведет к экстенсивному использованию природных ресурсов, инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатируемых природных ресурсов различных секторов экономики, отсутствие экологически сбалансированной долгосрочной стратегии.

Экологическая политика ЕС основывается на принципах безопасности и превентивных действий. Правовой аспект экологической политики содержит основной принцип, основа которого в том, что вред, наносимый окружающей среде, должен быть прекращен, а загрязнитель должен платить за загрязнение.

Цель статьи - выявление новых тенденций и формирование принципов экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза.

Изложение основного материала исследования. При формировании экологической политики ЕС должны учитываться такие факторы: доступная научная и техническая информация; условия окружающей среды в различных регионах ЕС; потенциальная выгода и затраты от принятых действий или бездействий; экономическое и социальное развитие ЕС в целом и сбалансированное развитие его регионов . Общие принципы права Европейского Союза строятся на принципах международного права и, в частности, на принципах международного права окружающей среды. Основные принципы международного права закреплены, как известно, в Уставе ООН , Декларации принципов международного права 1970 года и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года .

В литературе в праве Европейского Союза обычно рассматривают общие принципы права (свобода, демократия, уважение прав человека и основных свобод, принципы правового государства), то есть концентрированное выражение важнейших сущностных черт и ценностей, присущих данной системе права . Трактуя понятие принципа как предписания основного характера, которое определяет сущность, содержание и порядок применения других норм правовой системы, в праве Европейского Союза выделяют принципы верховенства и прямого действия, определяющие соотношение права ЕС с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Европейского Союза; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей или сфер правового регулирования в ЕС; процессуальные принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Европейским

Союзом имеющейся у него компетенции. Задачей Европейского экологического законодательства является воплощение данных принципов в конкретные обязанности государств-членов . При формулировании указанных принципов Суд ЕС опирается на общие конституционные традиции государств-членов и общепризнанные принципы международного права.

Таким образом, в зависимости от сферы действия, принципы европейского права могут быть общими и специальными. Первые относятся к правовой системе в целом, вторые - к ее отдельным отраслям и институтам. Общие принципы европейского права - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, верховенства права и другие - являются важными для любой отрасли права , в том числе и для права окружающей среды.

Специальные принципы составляют основу правового регулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специальные принципы закрепляются в основном в учредительных договорах, а иногда и в нормативно-правовых актах вторичного права. Так, п. 2 ст. 191 (174) Договора о функционировании ЕС определяет принципы, на которых базируется экологическая политика ЕС : принцип предупреждения и превентивных мер; принцип устранения ущерба окружающей среде путем обращения прежде всего к его источнику; принцип «загрязнитель платит». Однако анализ экологической политики Европейского Союза позволяет сделать вывод о наличии более широкого перечня специальных принципов, которые используются и в сфере производства:

1. Принцип расширенной ответственности производителей, который тесно связан с принципом «загрязнитель платит» в том смысле, что финансовая ответственность, которая предусмотрена им, является основным средством достижения цели реализации на практике принципа ответственности производителей. Это, конечно, не означает, что в определенных ситуациях другие лица, не производители, не могут быть признаны «загрязнителями». Так, Х. Веддер считает, что принцип расширенной ответственности производителей имеет более широкое значение и включает в себя не только финансовую ответственность производителя как таковую, но также сугубо юридические и практические вопросы . На практике речь идет о достижения непосредственно целей экологической политики ЕС, участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы, а финансирование происходит за счет перерабатывающих предприятий.

Взаимосвязь между основными принципами европейской экологической политики и принципом расширенной ответственности производителей прослеживается в законодательных актах Европейского Союза. Так, на практике принцип расширенной ответственности производителей впервые был применен в Директиве ЕС об автомобилях с истекшим сроком службы (Directive on end-of-life vehicles ), которая содержит положение, что автомобили с истекшим сроком службы должны бесплатно транспортироваться к месту их утилизации. Принцип расширенной ответственности производителей также играет центральную роль для Директивы об отходах электро- и электронного оборудования (Directive on waste of electrical and electronic equipment - WEEE ), которая требует от государств-членов ЕС обеспечить создание производителями системы приемки и переработки лома электро- и электронной продукции и, более того, возложение финансовой ответственности производителя за переработку этих отходов. Такая ответственность должна привести к интеграции экологической обеспокоенности в процессы разработки и производства продукции и в итоге - к созданию продукции, при переработке которой образуется меньшее количество отходов. Конечной целью, с одной стороны, является предотвращение образования отходов, с другой - обеспечение экологически приемлемой переработки отходов, возникающих. Согласно этой Директиве государства-члены ЕС должны предоставить физическим лицам возможность бесплатной сдачи электрического и электронного оборудования для утилизации, а также обеспечить наличие и доступность соответствующих приемных пунктов. Принимаются отходы электронной продукции для утилизации не только у организаций, отвечающих за сбор бытовых отходов, но и из других источников. Директива позволяет производителям на добровольной основе создавать и эксплуатировать системы сбора и переработки отходов как в индивидуальном порядке, так и путем объединения усилий различных предприятий. Практика введения аналогичных обязательств производителей в Нидерландах и Германии показала, что производители на практике стремятся объединиться для создания системы сбора и переработки отходов . Решение вопроса ответственности производителей за утилизацию электронных отходов в законодательстве Нидерландов в большинстве случаев совпадает с аналогичным подходом в общеевропейской экологической политике.

Принцип ответственности производителей нарушил традиционный подход - расходы возлагаются на налогоплательщиков через специальные сборы за загрязнение окружающей среды. Реализация принципа ответственности производителей связана с определением того, кто из участников цепочки «производство-потребление» отвечает за финансирование переработки отходов, а не с установлением непосредственного плательщика за эти отходы. Результатом является стимулирование производства - создание экологически дружелюбных условий и подходов.

• 2. Принцип справедливости между поколениями - каждое поколение получает природу и культурное наследство от предыдущего поколения, а нынешнее поколение охраняет его для будущего . Указанный принцип не сводится к уравниванию потребностей в природных ресурсах разных поколений. Эти потребности видоизменяются и развиваются вместе с развитием экономики и общества. Соответственно, меняется отношение к различным источникам природных ресурсов и вообще к природным благам. Однако можно и нужно говорить об экосправедливости между представителями разных поколений, понимая под этим гарантии передачи будущим поколениям экосистем планеты в состоянии, способном осуществлять важнейшие функции, которые не могут быть заменены искусственно созданными техногенными системами.
• 3. Особое место в системе правовых принципов ЕС отводится принципу интеграции . Г. Винтер отмечает, что принцип интеграции занимает особое место в системе правовых принципов Европейского Союза. Данный принцип является комплексным и способствует переносу принципов экологической политики в другие области действия ЕС . Принцип интеграции экологических вопросов заключается в разработке нового законодательства в конкретных сферах, которое внедряет требования по охране окружающей среды в различные сферы регулирования: вносятся изменения в уже существующие нормативно-правовые акты; разрабатываются специальные программы и стратегии; готовятся отчеты; создаются рабочие группы и комитеты.
• 4. Принцип устойчивого развития является центральным принципом экологической политики ЕС. Политика ЕС должна разрабатываться так, чтобы она учитывала экономический, экологический и социальный аспекты, а достижение целей в одной из сфер политики не сдерживало прогресса в другой. Устойчивое развитие определяется такими параметрами: поддержание общего высокого уровня жизни; поддержание постоянного доступа к природным ресурсам; недопущение причинения вреда окружающей среде. Основой принципа устойчивого развития является идея согласованного управления. Мировое сообщество определило стратегию существования планеты Земля на XXI век, отражая ее основные понятия в «Повестке дня на XXI век» . Именно этот документ государства-члены использовали для разработки собственной общей стратегии - Стратегии устойчивого развития Европейского Союза.

Реализация этого принципа возможна лишь при условии, если государства-члены сконцентрируют максимум усилий и ресурсов для реализации указанной стратегии и одновременно преодолеют острые текущие проблемы. Устойчивое развитие предполагает наличие чистой окружающей среды и учета социально-экономических параметров с целью улучшения общего качества жизни граждан ЕС . Предотвращение деградации природы при возможном удовлетворении экономических потребностей нынешнего и будущего поколений составляет основной вектор реализации принципа устойчивого развития.

Относительно принципа устойчивого развития, действия Европейского Союза в этом контексте можно рассматривать в двух аспектах : создание внутренней стратегии устойчивого развития на уровне Европейского Союза и роль Европейского Союза в содействии становлению глобального устойчивого развития.

5. Высокий уровень защиты. Экологическая политика Европейского Союза с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится его обеспечить. Этот принцип является одним из важнейших материальных принципов экологической политики.

Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты выводится из совокупности норм договора, в частности п. 2 ст. 191 (174) Договора о функционировании ЕС определяет, что политика Европейского Союза имеет цель достичь высокого уровня охраны окружающей среды, но учитывая различие ситуаций в разных регионах ЕС . Как считает профессор А. Эпин, этот принцип должен внедряться в уже существующую систему .

Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты служит в первую очередь для толкования и применения права ЕС с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право ЕС требует взвешивания различных интересов или целей. Таким образом, в случае коллизии экологополитических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первого. Но этот принцип не влияет ни на порядок распределения компетенции в Европейском Союзе, ни на его институциональные рамки.

Выводы. Принципы экологической политики, общие для всех государств-членов ЕС, можно свести к следующим основополагающим положениям: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнением; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Исследованные принципы экологической политики Европейского Союза основываются на принципах международного права. Таким образом, можно представить перечень специальных принципов экологического регулирования в сфере производства в праве Европейского Союза: принцип расширенной ответственности производителей; принцип справедливости между поколениями; принцип интеграции; принцип устойчивого развития; принцип наивысшей степени возможного уровня защиты. Предложенный перечень принципов четко сформулирован в судебной практике и доктрине.

экологический загрязнение производство европейский

Литература

• 1. Устав Организации Объединенных Наций 1945 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/charter.
• 2. Consolidated version of the Treaty on and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Communities. - 2012. - C 326. - Р. 181.
• 3. Резолюция 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций A/RES/2625(XXV) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/intlaw_principles.shtml.
• 4. Directive 2000/53/EC of the European Parliament and of the Council of 18 September 2000 on end-of life vehicles - Commission Statements // Official Journal L 269. - 2000. - P. 34-43.
• 5. Directive 2002/96/EC of the European Parliament and of the Council of 27 January 2003 on waste electrical and electronic equipment (WEEE) - Joint declaration of the European Parliament, the Council and the Commission relating to Article 9 // Official Journal L 037. - 2003. - P. 24-39.
• 6. Буркинский Б.В. Экономико-экологические основы регионального природопользования и развития / Б.В. Буркинский, В.Н. Степанов, С.К. Харичков. - О. : Фенікс, 2005. - 575 с.
• 7. Голік Ю.С. Законодавство Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища: [навч. посіб.] / Ю.С. Голік, А.В. Войтенко, О.Е. Улляти . - Полтава, 2009. - 170 с.
• 8. Гусев А.А. Правовые принципы экологической политики Европейского Союза / А.А. Гусев, Н.А. Гусева // Региональные проблемы современной экологической политики. - 2006. - С. 35-37.
• 9. Дубовик О.Л. Экологическая политика Европейского Союза в сфере правового регулирования оборота продуктов и продукции / О.Л. Дубовик, А.Л. Иванова, В.Т. Калиниченко и др. // Экологическое право. - 2008. - № 2. - С. 33-36.
• 10. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. : сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. - Вып. XXXI. - М., 1977. - С. 544-589.
• 11. Європейське право навколишнього середовища: [навч. посіб.] / М.М. Микі- євич, Н.І. Андрусевич, Т.О. Будякова. - Львів: Львівський національний університет ім. І. Франка, 2004. - 256 с.
• 12. Кремер Л. Экологическое право Европейского Союза / Л. Кремер, Г. Винтер. - М. : Издательство «Городец», 2007. - 144 с.
• 13. Право Європейського Союзу: [підручник] / за ред. О.К. Вишнякова. - О. : Фенікс, 2013. - 883 с.
• 14. Степаненко В.С. Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС / В.С. Степаненко // Политика и общество. - 2006. - № 6. - С. 83-93.
• 15. Фесянов П.О. Державне регулювання екологічної безпеки на рівні регіону: досвід європейських країн / П.О. Фесянов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/dutp/2011_1/txts/Fesyanov.pdf.
• 16. Шевчук В.Я. Макроекономічні проблеми сталого розвитку / В.Я. Шевчук. - К. : Геопринт, 2006. - 200 с.
• 17. Энтин Л.М. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: [учебник для вузов] / Л.М. Энтин. - 2-е изд. пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2007. - 960 с.

Из Википедии, свободной энциклопедии

Европейский союз (ЕС), по мнению некоторых, чтобы иметь самые широкие экологические законы какой - либо международной организации. Его экологическая политика в значительной степени переплетена с другой международной и национальной экологической политикой. Экологическое законодательство Европейского Союза также оказывает значительное влияние на тех, кто его государств - членов. Природоохранное законодательство Европейского Союза рассматривается такими вопросы, как кислотные дожди , истончение озонового слоя , качество воздуха , шумовое загрязнение , отходы и загрязнение воды и устойчивая энергетика . Институт европейской экологической политики оценивает орган экологического права ЕС составляет свыше 500 директив, положений и решений.

Начало экологической политики ЕС

Парижское совещание на высшем уровне глав государств и правительств стран Европейского экономического сообщества (ЕЭС) в октябре 1972 часто используется, чтобы прикрепить точку начала экологической политики ЕС. Заявление об экологической и потребительской политике было принято на этом саммите, который просил Европейскую комиссию разработать программу действий по охране окружающей среды. Это (первые) Программа действий по окружающей среде была принята в июле 1973 года и представляла первую экологическую политику ЕС. Кроме того, целевая группа в рамках Комиссии, которая разработала эту программу действий, в конечном счете, привела к формированию Генерального директората по окружающей среде.

Основная причина, в то время для введения общей экологической политики было опасение, что различные экологические стандарты могут привести торговые барьеры и искажения конкуренции на общем рынке. Различные национальные стандарты для конкретных продуктов, таких как ограничения на выбросах транспортных средств на содержание свинца в бензине, создают серьезные препятствия для свободной торговли этих продуктов в рамках Экономического Сообщества (ЕС). Дополнительным стимулом вождения возникающих экологической политики ЕС является повышение международной политизация экологических проблем и растущее осознание того, с начала 1970-х годов, что загрязнение окружающей среды не прекращались на национальных границах, но должны были быть решены путем трансграничных мер. В то время не было никакого упоминания о природоохранной политике в основополагающих договорах ЕС и, следовательно, нет явного Договора основы, которая подкреплена экологической политика ЕС. Тем не менее, текст договора был интерпретирован динамически, что позволяет экологическую политику следует рассматривать в качестве одной из важнейших целей Сообщества, даже если оно не было явно упомянуто. Он не был до середины 1980-х годов и подписания единого европейского закона о в 1986 году, что экономические и экологические цели были поставлены на более равноправной основе в рамках Сообщества.

Главные актеры

экологическая политика ЕС формируются различными субъекты, включая все основные институтов ЕС, а также лоббистские группы, которые макияж более широкое Брюссельские решения политики сообщества.

Государства - члены формируют экологическую политику ЕС, работая в Совете министров . Совет является центральным действующим лицом в процессе принятия решений в ЕС, разделяя его полномочие по принятию решений с Европейским парламентом в рамках «обычной законодательной процедурой». Существует различные формирования Совета (состоящие из министров, отвечающих за конкретные области политики) один из которых является Совет по окружающей среде. Количество заседаний Совета по окружающей среде значительно увеличилось в течение долгого времени. Главы государства встречаются в чем - то другом - Европейский совет - который до недавнего времени было очень мало общего с экологической политикой. Тем не менее, в последнее время Европейский Совет играет важную роль в политике ЕС по изменению климата, в частности.

Европейская комиссия не только имеет исключительное право предложить новую экологическую политику, но он также несет ответственность за обеспечение выполнения экологических норм. Таким образом, с момента его создания в 1950 - х годах Европейская комиссия была в центре Европейского Союза. Тем не менее, он не создал блок не посвященный экологическим проблемам до 1970 - х годов и полного Генерального директората по окружающей среде до 1981 года Первоначально ГД по окружающей среде воспринимался как относительно слабое Д.Г. , но она постепенно становится все более напористой за счет развития технического и политическая экспертиза. Тем не менее, Комиссия по- прежнему должна зависеть от государств - членов для осуществления своей политики.

Традиционно, Европейский парламент приобрел репутацию поборника экологических интересов в рамках ЕС, где он предоставляет точку доступа для тех, кто исключен из процесса принятия решений и голоса для зеленых политических партий. Тем не менее, это было реактивное и относительно слабого учреждения. Совсем недавно парламент выгода от изменения договора, которые сделали его одним из законодателя с Советом министров. Тем не менее, расширение полномочий парламента, кажется, сократили свои зеленые верительные грамоты, как теперь кажется менее готово принять зеленые поправки.

За последние 40 лет ЕС вызвал интерес огромного количества лоббистских групп, включая экологические НПО. Еще в 1974 году экологические группы из всех государств-членов установили центральное представительство в Брюсселе, основав Европейское экологическое бюро. Другие экологические НПО только создали магазин в Брюсселе с конца 1980-х годов. Европейские институты, в частности Европейская комиссия, обеспечивают относительно легкий доступ к этим группам по сравнению с некоторыми национальными правительствами. Европейская комиссия даже активно поощрять их участие в формировании политики путем создания консультативных комитетов и других органов, а также предоставление средств для создания и поддержания определенных основных групп.

Политические процессы

Выработка политики в ЕС может быть чрезвычайно сложной. Было высказано предположение, что процесс выработки политики слишком плотно заселен игроками с правом вето (т.е. субъектов, соглашение необходимо для политики, которая будет принята) для какого-либо одного актера или групп субъектов (в том числе государств-членах ЕС) последовательно контролировать направление от политики. В результате в разработке экологической политики широко изображается как особенно непредсказуемым, нестабильным и порой даже хаотической. Тем не менее, Европейская комиссия, в качестве ключевого игрока в процессе принятия политических решений, имеет под давлением разработать «стандартные операционные процедуры» для политики обработки. Это привело к ряду изменений в процессах принятия политики в последние годы, в том числе: принятие минимальных стандартов консультаций; оценка воздействия всех основных политических предложений; и ранее публикации своих программ работы.

В центре внимания решений экологической политики ЕС также изменились в последние годы обогатительных более об обновлении существующей политики, чем на наращивание роли ЕС в экологической политике. В 1970-х и 1980-х годах экологическая политика ЕС была отмечена быстрым наращиванием тела законодательства, которая охватывает широкий круг вопросов, которые ранее не рассмотренные на уровне ЕС. С 1980-х годов, другие новые вопросы были рассмотрены, но в дополнение увеличение доли экологической повестки дня был рассмотрен дебаты по вопросу о пересмотре существующего законодательства. В результате, доля экологического законодательства ЕС, который вносит изменения в предыдущие законы постоянно увеличивается с течением времени. Следовательно, для большинства экологических проблем, ключевой вопрос больше не: "должен быть вовлечен в ЕС? но «что если ЕС будет делать? И не логика для получения проблемы в политической повестке дня ЕС уже не сделать ЕС принять его, но изменить существующую политику (усиливая или ослабляя их, в зависимости от целей политического актора). Это изменение, как колы и ключевая борьба в стратегиях установление повестки дня, отмечают переход от «новых вопросов» к «текущим или повторяющимся проблемам».

В своих политических процессах принятия ЕС сделал значительное усилие для проведения определенного типа координации политики, а именно интеграции экологических соображений в деятельность всех секторов политики. Потенциал интеграции экологической политики, несомненно, амбициозен: экономически мощные отрасли, такие как сельское хозяйство, энергетика и транспорт должны «разработать из» экологических проблем в развитии их собственной политики. Тем не менее, оказалось гораздо труднее осуществить, чем многие первоначально ожидалось, не в последнюю очередь тех, кто работает в среде Генеральный директорат Европейской комиссии. Существенным причинным фактором здесь был фрагментирован институциональной и политической структуры ЕС, которая с одной стороны, способствовало принятие дальновидных политических целей, но и подрывает их осуществление.

Реализация очень на «острый конец» политического процесса в ЕС. Успех политики ЕС - и с ними проектом всей интеграции - часто судит по воздействиям, которые они имеют на земле. Если, однако, свод (свод правовых норм ЕС) не в полном объеме, политика ЕС рискуют стать бумажным упражнение с небольшим ощутимым влиянием на качестве окружающей среды, но серьезные искажающих воздействия на едином рынке. Реализация политики в ЕС широко рассматривается как проблематичные. Тем не менее, как государственное, так и академическое понимание этого важнейшего этапа процесса разработки политики ЕС остается относительно ограниченным. Действительно, в течение длительного времени, целый ряд факторов, сохранил весь вопрос о плохой реализации вниз или с политической повесткой дня, но сегодня она гораздо более политизированным, толкал по агитационной деятельности НПО и субъектам, выступающая за интеграцией, такие как Европейская Парламент. Целый ряд решений проблем реализации ЕС были предложены, некоторые из которых могли бы, если развернут, даже усугубляют проблему. Но во многих отношениях, причины плохих (или, по крайней мере, несовершенных) реализаций находятся в самой структуре ЕС. Следовательно, существует вероятность, нет панацеи.

Для того, чтобы разработать новую экологическую политику, важно прежде всего оценить те, которые уже были приняты. Тем не менее, это интуитивно простая идея трудно не применять на практике, не более, чем в ЕС, где комплексная система управления многоуровневой значительно повышает практическую трудность оценки политики. Оценка воздействий и находить побочные эффекты политики лучше всего достигается с помощью множества данных, методов, аналитиков и теорий, а также критерии оценки. В последние годы спрос на оценки политики и программ ЕС увеличился также важность оценки становится все более широкое признание. Многие актеры стали участвовать в пуске, производстве и использовании оценок (в том числе Европейского агентства по окружающей среде), но роль оценки зачастую все еще довольно слаба.

Синергетический к экологической политике в Европе, является европейской исследовательской и инновационной политики окружающей среды . Она направлена на определение и реализации преобразующей программы экологизации экономики и общества в целом, поэтому для достижения действительно устойчивое развития.

Исследования и инновационная политика окружающей среды

Европа особенно активно в этой области и Европейская экологическое исследование и инновационная политика направлена на содействии более и более исследований и инновации для создания эффективного использования ресурсов и устойчивость к изменению климата общества и экономик в синхронизации с природной средой. Исследования и инновации в Европе при финансовой поддержке программы Horizon 2020 , который также открыт для участия во всем мире.

ЕС в качестве глобального экологического актера

ЕС является важным - даже «влиятельным» - актер в международных переговорах по окружающей среде. Поэтому, если кто-то хочет, чтобы понять процессы и результаты международных экологических переговоров, один должен быть знаком с той ролью, которую ЕС играет там. Кроме того, события на международном уровне оказывают влияние на ЕС, его политике и степени, в которой он может быть глобальным игроком. Таким образом, европейские и международные экологические политики и политика постоянно взаимодействуют и, таким образом, взаимно конститутивные.

ЕС является участником всех основных многостороннее природоохранных соглашений, охватывающих весь спектр экологических проблем. ЕС также может в полной мере участвовать в международных переговорах по окружающей среде, либо в качестве наблюдателя в контексте ООН или в качестве участника маточного договора в различной Конференции Сторон (КС) и Совещание Сторон (СС). ЕС часто наблюдается как лидер в области глобальной экологической политики, но его руководящая роль может быть в настоящее время также поставлено под сомнение, особенно в области изменения климата. международная политика в области изменения климата ЕС состоит из трех блоков (экологической целостность, многосторонности, юридически обязательный документ), которые находятся под давлением в контексте нынешних переговоров по проблеме изменения климата. Как и в других областях внешней деятельности, внешняя экологическая политика ЕС часто характеризуются несоответствием между его амбициями и его способностью обеспечить на практике.

Защита окружающей среды

Когда ЕЭС была создана, охрана окружающей среды, не говоря уже о более широкой концепции устойчивого развития, не было воспринято как важный вопрос политики. Концепция устойчивого развития содержит экологические, социальные и экономические аспекты; найти практические способы сбалансировать три широко рассматривается как ключевой вызов. Политика ЕС в области устойчивого развития эволюционировала в результате взаимодействия между внутренними политическими драйверами и ответом ЕС на ряд ключевых конференций ООН. Одним из таких влиятельных конференция была первая конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, состоявшейся в Стокгольме в 1972 году не только были рассмотрены экологические проблемы промышленно развитых стран Севера, но и, что касается развития стран Юга. Устойчивое развитие было отмечено только в выводах Совета ЕС впервые в 1988 году Wavering политической поддержки «устойчивого роста» и / или «устойчивого развития» продолжалось в течение нескольких лет, и показывает, насколько неоднозначные отношения были концепции. 1997 Амстердамский договор в конечном итоге обеспечил официальное признание устойчивого развития в качестве правовой цели в рамках договоров. Впоследствии, приверженность ЕС к устойчивому развитию была оформлена в качестве одной из основных целей ЕС.

В 1997 году ЕС взял на себя обязательство разработать «национальной» стратегии устойчивого развития к 2002 году Комиссия опубликовала Сообщение о стратегии Европейского союза по устойчивому развитию в 2001 году, который обсуждался на заседании Европейского совета в Гетеборге. Тем не менее, эта стратегия страдает от нескольких слабостей управления, которые ингибируют его реализацию. В частности, стратегия была в значительной степени зависят от его неоднозначного отношения к Лиссабонской стратегии роста и занятости, который получил гораздо более высокий политический приоритет.

Политический и институциональный кризис, который столкнулся с ЕС в 2005 году после отказа от конституции ЕС, ушедшей стратегию устойчивого развития обратно в политической повестке дня. А «вновь» SDS был впоследствии принят Советом ЕС в 2006 году обновленная стратегия содержала более детальные механизмы для реализации, мониторинга и наблюдения.

Правовое оформление обязательств ЕС в области устойчивого развития в качестве политической цели было завершено Лиссабонским договором. Устойчивое развитие в настоящее время неоднократно упоминается в договорах: в качестве основной цели ЕС в новой статье 3 ДФЭ; в статье 21 ДФЭ относительно внешнего действия Союза; и в статье 11 TFEU Устанавливая принцип интеграции. ЕС в настоящее время юридические обязательства добиваться устойчивого развития как внутри, так и за ее пределами (т.е. в отношениях с «остальным миром»).

Это правовое обязательство привело к созданию процесса оценки воздействия быть сделано упреждающими , то есть перед тем, обеспечить, чтобы все будущее законодательство ЕС будет соответствовать принципам устойчивого развития, как это предусмотрено в Стратегии ЕС по устойчивому развитию. На самом деле, несколько процессов оценки воздействия возникли: Комиссия по всей оценке воздействия на все будущие законодательства ЕС, оценка устойчивости воздействия (SIA) для DG торговли и интегрированной Устойчивость оценки (ISA) , как это предусмотрено в финансируемых ЕСАХ исследовательских проектов, такие как Матисс, В -Context и VISION RD4SD, который был рекомендован для рассмотрения в качестве методологии для будущих глобальных оценок.

Основные направления экологической политики

Водная Рамочная Директива является примером водной политики, направленной для рек, озер, подземных и прибрежных вод, чтобы быть «хорошего качества» к 2015 году Директива Птицы создана еще в 1979 г. и Директива о местообитаниях являются частями законодательства Европейского Союза для охраны биоразнообразия и природных местообитаний. Эти средства защиты, однако, только непосредственно охватывать животных и растений; грибы и микроорганизмы не имеют никакой защиты в соответствии с законодательством Европейского Союза. Директивы реализуются через Natura 2000 программы и охватывает 30000 сайтов по всей Европе.

Основные направления экологической политики Европейского союза (ЕС): постоянное усиление внимания к проблемам охраны окружающей среды; переход от упоминания экологических проблем в документах ЕС к принятию специальных обширных актов и программ действий; закрепление экологической политики в ряду иных политик, проводимых и поддерживаемых ЕС и его органами, странами-участницами; создание специальных образований для решения задач экологической политики и контроля в данной области; увеличение масштабов финансирования экологических мероприятий.

Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества целями ЕС в данной сфере является :

– сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

– вносить вклад в защиту здоровья людей;

– добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

– содействовать на международном уровне мерам, относящимся к межрегиональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В целом экологическая политика Сообщества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования определяется как направленная на достижение высокого уровня защиты с учетом разнообразия ситуаций в различных регионах ЕС.

Принципы экологической политики ЕС , получившие дальнейшее развитие в проекте Конституции ЕС:

– принцип превентивных действий;

– принцип возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников;

– принцип оплаты ущерба теми, кто его причинил («загрязнитель платит»);

– принцип устойчивого развития, т. е. учет интересов настоящих и будущих поколений при использовании природных ресурсов;

– принцип выбора наилучшей из возможных охраны окружающей среды, согласно которому страны-участницы могут вводить более строгие меры, чем это предусмотрено актами ЕС.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим.

Экологическая политика ЕС осуществляется наряду и согласованно с такими направлениями деятельности, как: индустриальная политика; энергетическая политика; транспортная политика; сельскохозяйственная и лесохозяйственная политика; политика в области туризма; торговая политика.

Наибольшее внимание в странах-участницах ЕС уделяется развитию экономических механизмов охраны окружающей среды (инвестиции, предоставление грантов и т. п.).

В целях реализации политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и правовых предписаний экологического характера в праве ЕС широко применяются разрешительные и уведомительные процедуры . Обязательства по уведомлению предусмотрены для создания и использования генно-инженерно-модифицированных организмов.

По праву ЕС существует несколько видов лицензирования : на выбросы, на ухудшение качества окружающей среды, на производство и иной оборот продукции – разрешения на поставку на рынок пестицидов, биоцидов, импорт и экспорт озоноразрушающих веществ, особо охраняемых видов флоры и фауны и ряд других.

Специфические правовые инструменты – запрещения и обязательства действовать – в праве ЕС регулируются подробно. Это допустимость ограничения импорта из-за производств, наносящих вред окружающей среде, по международному торговому праву.

· 1. Понятие экологического права, его особенности

· 2. Экологическая система как объект правового регулирования

· 3. Механизм действия экологического права

· 4. Основные принципы экологического права

· 5. Факторы формирования и развития экологического права

· 6. Источники экологического права

· 7. Конституция РФ как источник экологического права

· 8. Экологическая доктрина РФ

· 9. Военная и морская доктрины РФ

· 10. История экологического права и законодательства

· 11. Объекты экологического права

· 12. Субъекты экологического права

· 13. Государственные органы в сфере обеспечения экологической безопасности

· 14. Понятие и общая характеристика экологических прав граждан РФ

· 15. Информационное обеспечение охраны окружающей среды

· 16. Право собственности на природные ресурсы

· 17. Субъекты права собственности и формы собственности на землю и природные ресурсы

· 18. Ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы

· 19. Право природопользования: понятие и виды

· 20. Экологическое управление: сущность, функции, методы и принципы

· 21. Система органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды

· 22. Правовой статус органов Министерства природных ресурсов РФ

· 23. Правовой статус Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

· 24. Экономический механизм охраны окружающей среды

· 25. Экологический мониторинг

· 26. Понятие и виды кадастров

· 27. Регистрационная деятельность в сфере охраны окружающей среды

· 28. Экологический контроль

· 29. Экологическая экспертиза: понятие, виды и порядок проведения

· 30. Экологическое лицензирование

· 31. Экологическое нормирование

· 32. Экологическая стандартизация и сертификация

· 33. Экологические правонарушения: понятие и виды

· 34. Сущность и виды экологических преступлений

· 35. Уголовная ответственность в сфере экологопользования

· 36. Административная ответственность за экологические правонарушения

· 37. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

· 38. Гражданско-правовая ответственность

· 39. Объекты и субъекты охраны земель

· 41. Правовые и организационные средства охраны земель

· 42. Ответственность за нарушение земельного законодательства

· 43. Леса как объект эколого-правового режима лесопользования

· 44. Лесопользование и его виды

· 45. Правовое регулирование мер по охране лесов

· 46. Ответственность за нарушение лесного законодательства

· 47. Объекты и субъекты водных отношений

· 48. Право собственности на водные ресурсы

· 49. Право водопользования и плата за пользование водными ресурсами

· 50. Водные сервитуты

· 51. Правовая охрана вод

· 52. Ответственность за нарушения водного законодательства

· 53. Объекты правового регулирования в сфере недропользования и их классификация

· 54. Право собственности на недра и право недропользования

· 55. Плата за пользование недрами

· 56. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

· 57. Объекты правовой охраны морской среды, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ

· 58. Ресурсы морской среды, континентального шельфа и исключительной экономической зоны

· 59. Охрана континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морской среды

· 60. Животный мир как объект охраны и использования

· 61. Законодательство РФ и ее субъектов об охране животного мира

· 62. Правовая охрана животного мира

· 63. Право собственности и право пользования животным миром

· 64. Правовое регулирование охоты

· 65. Правовое регулирование рыболовства

· 66. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира

· 67. Понятие и краткая характеристика особо охраняемых природных территорий (природно-заповедного фонда РФ)

· 68. Режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий

· 69. Ответственность за нарушение законодательства о заповедной охране

· 70. Охрана атмосферного воздуха, озонового слоя и климата

· 71. Нормирование как важнейший инструмент охраны атмосферного воздуха

· 72. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха

· 73. Ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха

· 74. Правовой режим поселений, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон

· 75. Объекты правового регулирования обращения с опасными веществами

· 76. Ответственность за нарушения правил обращения с опасными веществами

· 77. Законодательство и государственная экологическая политика в области обращения с отходами

· 78. Понятие и классификация отходов

· 79. Этапы обращения с отходами

· 80. Ответственность за нарушение законодательства об отходах

· 81. Правовое регулирование генно-инженерной деятельности

· 82. Правовое регулирование экологической безопасности населения и территорий

· 83. Чрезвычайная экологическая ситуация: понятие, классификация

· 84. Экологическое бедствие

· 85. Чрезвычайное положение

· 86. Анализ экологических рисков

· 87. Правовое регулирование торговли окружающей средой

· 88. Источники международного экологического права

· 89. Международное экологическое право: понятие, основные принципы

· 90. Экологическая политика европейского союза: принципы и основные направления