В социальной жизни люди всегда стремились подавлять нежелательные, отклоняющиеся формы человеческого поведения. Для них выработана своя классификация, включающая девиантное, делинквентное и криминальное поведение.
Девиантное поведение (фр. deviation - отклонение) - это отклонение от общепринятой линии поведения отдельных лиц, общественных групп, различных общностей, провоцирующих социальное напряжение и достаточно острые конфликты. Государственная (гражданская) служба, к сожалению, не только не исключает подобные действия, по даже нередко их провоцирует. Поэтому для работников государственных органов весьма важно знать данные проявления и уметь противостоять им в процессе управления.
В качестве форм девиантного поведения будут рассмотрены: бюрократизм, конфликт интересов, индивидуальные служебные споры, коррупция, теневая экономика, организованная преступность, мафия.
В свое время канцлер Германской империи князь Бисмарк (1815-1898) заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом зависит от совершенствования технологий в сфере государственного управления, прогрессивных форм организации труда гражданских служащих, новых методов их стимулирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение к силе инерции в общественных делах, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет сущностные характеристики таких явлений, как бюрократия и бюрократизм.
Что такое бюрократия и бюрократизм? Оба эти явления - это формы управленческой деятельности. Существует два подхода к толкованию данных понятий - традиционный и веберовский (по имени М. Вебера). При традиционном подходе между этими понятиями не делается различия и они используются как синонимы, и потому бюрократия (фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) ассоциируется с рутиной в деятельности государственных чиновников, их медлительностью, усложнением организационных процедур, игнорированием реальных интересов, нужд и потребностей людей. По мнению В. И. Даля, "бюрократия" - это "управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого липа от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание". У любой бюрократии, в какой бы сфере она не проявлялась, есть искушение воспользоваться своим положением, своим, если хотите, превосходством над рядовым гражданином, а также наплевательским, а подчас и издевательским отношением к людям - "просителям" и изрядно распространенное "мздоимство" (плату за оказанные "услуги").
Другой подход к истолкованию данного понятия связан с именем одного из крупнейших социологов XIX - начала XX в. Максом Вебером. В своей работе "Политика как призвание и профессия" он анализирует легитимные типы государства, которых насчитывает три - патриархальный, харизматический и легальный.
Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное правами, привычкой к определенному поведению, основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существовавших порядков и властей. Этот тип по своей структуре во многом сходен со структурой патриархальной семьи, что делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько служебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная преданность служит основанием для назначения на должность и для продвижения по иерархической лестнице. Поскольку ничто не ставит предела произволу господина, то иерархическое членение государственных должностей часто нарушается дарованными привилегиями.
Харизматический тип легитимного господства основан на харизме (греч. charisma - божественный дар), некоторой экстраординарной способности, выделяющей индивида среди остальных людей. Она не столько приобретается им, сколько даруется ему - природой, богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Ими обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых религий (Будда, Иисус, Магомет), основатели государств (Солон, Ликург), великие завоеватели (Александр Македонский, Цезарь, Наполеон). Основной базой харизматического господства является аффективный (необычный, неестественный) тип социального действия.
Легальный тип государства характерен для европейских стран конца XVIII и начала XIX столетий, где люди подчиняются не личностям (королям, императорам), а законам. В этих государствах аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляются требования действовать по строго формальным и рациональным правилам. Именно данную форму управления Вебер и назвал "рациональной бюрократией". Легальное господство, в основе которого лежит формально-правовое начало, оказалось одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности.
Следовательно, описанный им идеальный тип формально-рационального управления (легальное господство) представляет собой идеализацию реального положения вещей. Этот тип практически не имел и не имеет эмпирического осуществления ни в одном из государств. "Рациональная бюрократия" как форма современного государства была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога.
Вместе с тем данная идея имеет "рациональное зерно". Уже говорилось, что в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет "бюрократией". По словам В. Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве "является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью". Другими словами, бюрократия - это целесообразная деятельность аппарата государственных органов по строго формальным и рациональным правилам, без которого не может обойтись любая значительная система управления.
Возникновение бюрократии органично связано с возникновением и развитием государства, т.е. политической власти, при которой появляется экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных работников (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению К. Маркса, бюрократия есть "государственный формализм". В определенных условиях она "составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве", "считает самое себя конечной целью государства". И потому вынуждена "выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские - в государственные".
Бюрократия - это не просто "каста" людей. Она представляет собой определенный тип, своеобразную систему отношений, которые постоянно совершенствуются в направлении утверждения своего собственного превосходства. Проникая во все сферы жизни общества, и прежде всего в органы государственной власти, бюрократия выступает, по отзывам В. И. Ленина, в качестве "особого слоя лиц, специализировавшегося на управлении и поставленного в привилегированное положение перед народом".
Для бюрократии характерна вера в авторитет вышестоящих руководителей, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, воззрений, традиций. "Что касается отдельного бюрократа, - говорил К. Маркс, - то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в деланье карьеры".
Бюрократические методы не всегда совместимы с демократией, с повсеместным контролем народных масс. Они направлены как раз на то, чтобы, в основном, скрыть все, что может вызвать нежелательное вмешательство в дела аппарата народных масс, в подрыв их беспредельной власти. Бюрократия спонтанно порождает тенденцию к самовозрастанию секретности аппаратной деятельности. Здесь действует объективный закон, по которому бюрократия государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени существования этих структур. Если государственный орган не стремится сделать свою деятельность открытой и доступной для понимания населения, а использует приемы и методы сокрытия своих дел, то, естественно, его бюрократические искажения растут и крепнут.
Государственная служба - это открытая нелинейная социальная система, в идеале гармонично встроенная в иерархию социальных систем социума и выполняющая функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывающая социальные услуги обществу для его нормального развития). Государственная служба выполняет роль посредника во взаимодействии общества и государства, одновременно являясь подсистемой и того, и другого. В случае невыполнения системой государственной службы своего предназначения нарушается принцип взаимного социального обмена государства и общества, что влечет за собой неустойчивость социума и возникновение аномалий. Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования. Управленческая аномалия в государственной службе - свойство государственной службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России :
Метасистемные (отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации),
системные (проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы),
локальные (т.е. поведенческие - характеризуют отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности) 14 .
Основные проявления локальных аномалий более всего замечаются обществом: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Эти выводы подтверждаются результатами опросов населения (см. таблицу 6) 15 .
Таблица 6
Распределение ответов по вопросу наиболее значимых
недостатков работников аппаратов государственного органа,
в % от количества опрошенных
Среди проблем работы чиновников, которые отмечают большинство граждан:
Низкое качество государственных услуг;
- «клановый» тип поступления на службу;
Недостаточный уровень образования и освоения современных информационных технологий государственными служащими;
Низкий престиж государственной службы;
Материальная незаинтересованность служащих в качестве выполнения служебных обязанностей;
Высокий уровень коррумпированности и должностной преступности, корпоративная замкнутость служащих, и т.д.
Последствия, вызванные сохранением указанных проблем, проявляются практически во всех сферах жизни общества. Граждане углубляют свое негативное отношение к власти, не получая должной поддержки, неся огромные временные и денежные затраты на преодоление так называемого «административного барьера». В результате усугубляется отчужденность института государственной службы от общества, падает уровень доверия к органам государственной власти.
Проводимые в стране реформы, по мнению 44% населения, осуществляются исключительно в интересах бюрократии. Получается, что реформирование госслужбы в глазах населения является самоцелью бюрократии, что также является дисфункцией государственной службы.
Специалисты выделяет в качестве важнейших следующие управленческие аномалии , присущие системе государственной службы современной России:
1. Бюрократизм вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей.
2. Коррупция - занимает второе место среди негативных явлений в государственной службе. У населения России растет уверенность в том, что правительство коррумпировано и действует в первую очередь в собственных интересах.
Бюрократизм (фр. bureau - бюро, канцелярия и гр. kratos - власть) возникает при отрыве органов власти (особенно работников канцелярий, аппарата) от населения. Он связан с иерархической структурой власти. Это специфическая форма социального управления в обществе, в котором центры исполнительного руководства практически независимы от интересов решений большинства членов общества, а задачи функционирования подчинены целям сохранения и укрепления этих центров (государственных органов).
Бюрократизм как форму управления следует отличать от собственно бюрократии.
Бюрократия :
1) организация, основанная на доминировании стандартизации, и ее модель;
2) рациональная модель управления, построенная на основе разделения труда, иерархии, их документальном оформлении, профессиональной подготовке персонала, квалификационном отборе и компетентности персонала, доминировании общих безличных рациональных правил;
3) совокупность властных институтов общества, автономных от него и довлеющих над ним;
4) профессиональная группа служащих административного аппарата, в т.ч. – государственного.
Наиболее последовательно принципы бюрократической, профессионально ориентированной модели государственного управления выразил М. Вебер. По Веберу, бюрократическая модель государственного управления обладает следующими свойствами :
а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;
б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;
г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;
д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;
е) должностное лицо не может присвоить свою должность;
ж) управление основывается на письменных документах, в силу чего бюро становится центром современной организации.
Обладая ярко выраженной целевой рациональностью, данная модель управления значительно превосходила по эффективности все предшествующие формы публичного администрирования и была во время своего появления воспринята в качестве безусловного эталона для организации систем государственного управления.
Однако опыт показал, что функционирование таких административных систем подвержено многочисленным патологиям - чрезмерному формализму, волоките, коррупции, социальному отчуждению, произволу, расточительности, размыванию ответственности и т. д., а их развитие определяется не столько реальными общественными потребностями, сколько логикой закона Паркинсона (количество служащих не связано с объемом их работы, рост бюрократии объясняется тем, что чиновники множат подчиненных, а не соперников и работают друг для друга).
Таким образом, с течением времени сложилось понимание того, что бюрократическая модель государственного управления не вполне адекватна для современных обществ. И принципиальный вопрос в этой связи заключается не в технологических аспектах административного реформирования, а в социально-экономическом обосновании деятельности административного аппарата государства.
Основным путем преодоления негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе может и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления.
Бюрократизм складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиации (то есть незначительные отклонения). Однако его распространенность вызывает некоторые опасения, бюрократизм служит стартовой площадкой для появления других, гораздо более опасных аномалий, в частности, коррупции .
Коррупция (лат. corruptio - подкуп, продажность должностных лиц) - это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения.
Наиболее характерной чертой коррупции является предпочтение должностным лицом своих интересов (или интересов лица, предложившего чиновнику вознаграждение) интересам общества.
Виды коррупции:
Бытовая коррупция порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В неё входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится кумовство (непотизм).
Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.
Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.
Выделяют следующие виды коррупционных деяний , которые в различных странах уголовно наказуемы:
злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
взяточничество;
неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное, либо недостоверное предоставление такой информации;
предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:
предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;
использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах;
бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании).
В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции).
Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономической безопасности страны, коррупция является крупнейшим препятствием к экономическому росту и развитию, способным поставить под угрозу любые преобразования. По оценкам международных организаций (Всемирный банк, Transparency Internatiоnal), на сегодняшний день в коррупционный оборот в России вовлечено до 50 % ВВП, что позволяет отнести Россию к перечню самых коррумпированных стран мира.
Большинство специалистов сходится на том, что основной причиной высокой коррупции является несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания.
Борьба с коррупцией в России ведется перманентно с середины 90х годов. В 2003 года Россия подписала, а в 2006 году ратифицировала Конвенцию Организации Объединённых Наций против коррупции. Однако, ратифицирована Конвенция была без ключевой статьи 20 (незаконное обогащение), предусматривающей государством «возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Также принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, создавший ряд дополнительных ограничений для отдельных категорий государственных служащих. Действует Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который в 2008 году представил Президенту Российской Федерации Национальный план противодействия коррупции.
Однако следует признать, что коррупция по-прежнему остается системной проблемой российского государственного аппарата и все предпринятые шаги по противодействию ей не увенчались успехом.
1. Поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.
2. Подготовка нормативных документов о системе управления в сфере кадровой политики, закрепляющих следующие меры: включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб; образование комиссий по отбору и аттестации кадров;
3. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет ротации кадров по "спирали" регионы - центр - регионы, а также привлечения на людей из сфер бизнеса, производства, науки, молодых специалистов с управленческим образованием.
4. Организация системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.
5. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
6. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора,
7. Проведение аттестации всех профессиональных служащих на основе единых разработанных критериев.
8. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий, создание комиссии по служебной этике государственного служащего.
Важную роль для повышения эффективности государственной службы могло бы сыграть создание федерального органа исполнительной власти , обладающего распорядительными, контрольными и иными полномочиями.
Введение
Девиация как процесс развития
Виды девиантного развития
1 Умственная отсталость
2 Нравственная инфантильность
3 Семейно-педагогическая запущенность
Заключение
Введение
Девиантное развитие по определению - отклоняющееся психическое развитие, закономерно приводящее в итоге к поступкам, противоречащим морали или праву, например, к пьянству, половой распущенности, мошенничеству, воровству, преступлениям против личности, достоинства, здоровья людей.
Развитие личности представляет собой сложный диалектический процесс, который характеризуется определенной последовательностью и неравномерностью созревания отдельных функций, качественным их преобразованием на новом возрастном этапе. При этом каждая последующая стадия развития неразрывно связана с предыдущей.
Возникновение аномалий развития связано с действием как разнообразных неблагоприятных факторов внешней среды, так и с различными наследственными влияниями. В последнее время получены данные о новых наследственных формах умственной отсталости, глухоты, слепоты, сложных дефектов, патологии эмоционально-волевой сферы и поведения, в том числе и раннего детского аутизма (РДА). К функциональным причинам, вызывающим отклонения развития, относятся социально-педагогическая запущенность, эмоциональная депривация (недостаточность эмоционально положительного контакта со взрослым), главным образом в первые годы жизни.
В работе рассматриваются три вида девиантного развития:
.умственная отсталость
.нравственная инфантильность
.семейно-педагогическая запущенность
1.Девиация как процесс развития
Девиация - отклонение от нормы - ассоциируется как зло в религиозных мировоззрениях, как болезнь в медицине, как незаконность в праве, как что-то не нормальное в обыденном сознании. Но для социолога девиантность в обществе так же естественна и нормальна, как и конформизм (стремление поступать «как все»), так как всегда имеет свои причины. Девиация всегда была и будет в любом обществе.
Причины девиаций:
·биологические (Ч. Ламброзо - человек таким родился)
·психологические (З.Фрейд - дело в психологических комплексах, которые мы получаем с детства)
·социальные (различные условия жизнедеятельности или образа жизни, закономерно приводят к тому, что у людей складываются различные представления о том, как следует вести себя в обществе, и толкают людей на девиантное поведение).
Можно выделить восемь этапов формирования в обществе девиации.
Создание норм. Пока не было нормы, не было и нарушителей, не было лиц (групп, органов) контролирующих соблюдение этой нормы, не было наказаний за это нарушение и т.д.
Определение сущности и статуса этих норм. Есть нормы формальные и неформальные. Одни нормы контролируются государством, другие организациями, третьи - неформальными группами (семья, друзья), одни более определены, другие менее. Соответственно, за нарушение одних, к нарушителю применят формальные санкции, за нарушение других неформальные.
Совершение людьми девиантных поступков. Практически все люди совершают девиантные поступки.
Признание поступков девиантными. Дело в том, что за одни и те же поступки чаще наказывают тех, кто вызывает опасения из-за принадлежности к определенным социальным группам, манеры поведения, одежды... То есть, в зависимости от обстоятельств, одни и те же поступки люди могут признать или не признать девиантными.
Признание человека девиантным. Так же как в предыдущем пункте, при совершении одних и тех же поступков, одних людей могут признать девиантами, и наказать, других людей могут не признать девиантами, посчитать, что это случайность, посмотреть на нарушение «сквозь пальцы».
Стигматизация. Стигма - социальное клеймо, ярлык (плохой, тупой, троечник, или положительный ярлык - умный, хороший, отличник). Если к тебе его «приклеили» - отмыться, то есть изменить мнение других людей (как и свое собственное мнение) потом очень трудно. Далее идут последствия стигматизации:
Процесс «вживания» в образ девианта (ролевое поглощение). Если не удается снять с себя эту стигму, то постепенно станешь действительно таким, как тебя назвали. Кто-то будет сопротивляться мнению окружающих больше, кто-то меньше.
Коллективные формы девиации. Девианты склонны объединяться. Появляются группы девиантов, в них проявляются неформальные лидеры, формируются внутригрупповые формы поведения. Появляется субкультура девиации.
Социальный контроль - система формальных и неформальных мер, предпринимаемых в обществе и направленных на предотвращение девиантного поведения. Это совокупность средств, с помощью которых общество или социальная группа гарантирует (или пытается гарантировать) конформное поведение его членов.
Санкции общества или группы людей могут быть: формальные положительные, то есть стимулирующие одобряемое поведение (звания, правительственные награды, премии, продвижение по службе и пр.), формальные отрицательные - штраф, арест, увольнение и пр.
Санкции могут быть и неформальные: социальное вознаграждение (улыбка, похвала), наказание (хмурый взгляд, угроза), убеждение или переубеждение.
Наконец, может быть и такое действие общества, как переоценка норм. Тогда действия, считавшиеся девиантными, становятся одобряемыми или допустимыми.
По строгости соблюдения норм и наказания за их нарушение различают: обычаи, манеры, этикет, нравы, законы, табу.
В целом, можно отметить, что в цивилизованных обществах, люди становятся более критичными к существующему социальному устройству и менее критичными к девиации. Отношение к нормам и нарушителям становится менее жестким. Все больше людей приходит к пониманию, что основные причины девиантного поведения находятся в обществе, и если мы хотим, чтобы было меньше девиации, нужно не столько ужесточать наказания людей, сколько выравнивать условия их жизнедеятельности.
2.Виды девиантного развития
2.1 Умственная отсталость
Недостаток умственных способностей имеет широкий диапазон значений от полной непригодности к жизни до более или менее условных отклонений от общепризнанных стандартов. Между этими вехами цивилизация и культура устанавливают ряд промежуточных рубежей соответственно законам природы и требованиям, которые общество предъявляет к человеческому фактору. Так, по данным Всемирной организации здравоохранения ООН (ВОЗ), 3% детей рождаются умственно отсталыми, а 10% должны быть отнесены к так называемой пограничной умственной отсталости, не препятствующей социальной адаптации, но создающей серьезные затруднения в учебе и овладении профессией.
Олигофрения представляет собой такой вариант отклонения, когда главный признак личности - способность к независимому нравственному выбору - не достигается в принципе. Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» относит вспомогательные школы к учреждениям социального обеспечения. Ведь как известно, умственно отсталый ребенок, не прошедший школы специального обучения и воспитания, ничего не знает, не может и не хочет самым тяжелым испытанием для олигофрена бывает стремление удержать его в обычном учебном коллективе. В то же время хорошо организованная социальная поддержка приносит заметные результаты.
По-видимому, будучи избавлены от изнуряющего внутреннего напряжения, которыми сопровождается рождение личности, они неплохо чувствуют себя в скорлупе приобретенных навыков. При налаженном быте, когда ими руководят взрослые, умеющие поддерживать в олигофренах трудолюбие и послушание, социальная адаптация последних может быть вполне надежной. Однако стоит изменить ситуацию, и все может рухнуть буквально на глазах. Аккуратность сменяется вопиющей гигиенической запущенностью, а трудолюбие исчезает без остатка.
Пограничная умственная отсталость тоже реально ограничивает адаптивные возможности человека, однако в отличие от олигофрении речь здесь идет лишь о количественных отклонениях от нормы отдельных психических функций при сохранении личностных возможностей как таковых. Недостаточная активность познающей воли бывает заметна с детства, когда ребенок склонен мириться с узким кругом общения, в играх повторяет одно и то же, легко теряется при появлении новых обстоятельств. В последующие годы вялость мышления обнаруживает себя тенденцией к стабилизации личностного развития - остановке на том уровне, где прекращаются требования интеллектуального роста. Понятно, что в школьные годы, когда вся программа обучения строится на отрыве абстракта об образа, им бывает труднее, чем сверстникам. Они предпочитают оставаться в кругу естественных впечатлений и конкретных связей между предметами и явлениями окружающей жизни. Нажим же со стороны культуры, вынуждающий соотносить понятия, воспринимается как тягостная обязанность.
Будучи предоставлены самим себе, такие дети пополняют знания, главным образом, за счет житейского опыта и плохо совершенствуются в способах мышления. К тому же, не понимая объяснений педагога и приготовившись к тому, что домашнее задание будет им не по силам, дети заранее готовятся к поражению как естественному результату учебы и охотно выбирают себе в учителя социальную стихию. Так что ко времени ухода из школы (по ее окончании или будучи выставлены за порог раньше срока) они остаются житейски хитрыми, но наивными и необразованными. В последующие годы их отличает так называемая архаичность мышления, специфические особенности которого многократно описаны не только в специальной, но и в художественной литературе:
.затруднения в различии слова и предмета, им обозначаемого (мифичность). Образы, создаваемые речью, быстро превращаются в памяти в события, явления или факты.
.фрагментарность в обозначении пережитого, когда наглядное мышление не позволяет проникнуть в суть явления и найти обобщающую формулировку, а выбирает лишь какую-то черту или признак, которые и будут в дальнейшем обозначать весь феномен.
.растерянность при необходимости делать выводы из внешне не связанных или вовсе разрозненных обстоятельств.
.движение мысли подчиняется не логике законов бытия, на освоение которых и уходят школьные годы, а не поднимается выше потока впечатлений (по некоторым определениям, мышление - поток представлений), где фрагменты, вычлененные символическим мышлением, компонуются мифическим способом, устраняя «отвязанным» воображением вопиющие логические нестыковки.
.короткая перспектива мысли, когда ценности и цели отдаленного будущего не только не берутся в расчет (что бывает и по причине аномального характера), но и просто не приходят в голову.
В отношениях с внешним миром стиль поведения плохо воспитанных умственно отсталых людей выглядит как зависимость от социальной стихии с враждебностью к системе, выражающей интересы инако (логически) мыслящих. Однако и при хорошем воспитании остаются ощутимые проблемы социальной адаптации. Они появляются из-за того, что и в осмыслении мира внутреннего, духовного, действуют те же архаичные механизмы. И чем больше внимания общество уделяет личности, тем чаще недостатки умственного развития трансформируются в трудности экзистенциального характера. Здесь творческая интуиция писателей идет впереди научного поиска, обогатив культуру тонкими наблюдениями за этим явлением общественной жизни.
В межличностных отношениях обычных людей примитивные умом зачастую будят воображение творчески мыслящих натур, обращая на себя внимание неожиданной комбинацией ценностных значений. Стараясь угадать в них (комбинациях) недоступный их разумению нестандартный поворот темы, духовно богатые натуры упорно бьются на пустыре в поисках смыслов, где нужно просто угадать ход незамысловатой ассоциации. В литературе полно такого рода сюжетов, когда обманутые надежды, с одной стороны, и раздражение к пытающемуся проникнуть в душу - с другой, сходятся во взаимном разочаровании с неизбежной враждебностью в финале. Реальная жизнь, к сожалению, придает развязке зачастую криминальный оттенок, превращая семью в арену большинства преступлений на бытовой почве. Но в любом случае, есть реальный конфликт или нет, обществу приходится считаться со спецификой самосознания людей, чье умственное развитие искажает видение правового поля.
Нравственные ценности и образы - их носители, будучи извлечены из потока впечатлений, когда «мысль не желает знать действительности», делают личность очень своеобразным участником общественных отношений. Недаром культура и цивилизация не торопились с правом человека на отчуждение ценностных установок поведения, понимая, как заметил Ф. М. Достоевский, что «тяжела разнузданность без особой гениальности». Многие века глашатаи нравственных правил в лице священников должны были действовать не только словом, но и личным примером, жертвуя на глазах прихожан очень ценным во имя тех отвлеченных понятий, которые они проповедовали (невозможность передать детям нажитое, т. е. отказаться от будущего в его обыденном представлении за пределами своего земного века). Носители же традиций в общине неукоснительно подчиняли волю каждого твердому порядку коллективного труда. И пока механизм воспроизведения этики социальных отношений удерживался в рабочем состоянии, известная архаичность мышления не препятствовала адаптации, так что вопрос о пограничной умственной отсталости за границами «суще-глупости» даже не обсуждался. Образы, жестко связанные между собой традициями, не допускали никакой мистики или символики по собственной воле с неотвратимым наказанием за покушение на единство представлений по умыслу или наивности. Так что те, кого «общность унижала», должны были смириться, а остальные полагались на веру, не задавая лишних вопросов.
2.2 Нравственная инфантильность
психический развитие личность девиантный
То, что человек развивается не только в интеллектуальном, но и нравственном отношении, чему должны быть соответствующие природные задатки, люди знали издревле и отлично понимали, что «негодящие» (безответственные, кому не стоило доверять права на распоряжение имуществом, голоса в общине, судьбу детей) составляют хотя и небольшой, но устойчивый процент в популяции, с чем приходится мириться или, во всяком случае, чему невозможно сопротивляться. И коли те, обладая живым умом и неуживчивым характером, имели еще и склонность к «облегченной реализации криминального акта», их держали подальше от свободы. Когда же идеалы буржуазно-демократического строя перевесили феодальную рациональность, трудновоспитуемым и социально неприспособленным пришлось взвалить бремя ответственности на собственные плечи.
Проблема социальной адаптации, принятая к разработке в нескольких отраслях знания, предстала в ином, чем прежде, свете. Исследовательская мысль, оттолкнувшись от главных критериев социальной приспособленности: поведения (адекватного) и самочувствия (комфортного), пошла разными путями. Социальная психология, взяв за основу представления о достойном (субъективно приемлемом) статусе и используя в качестве предмета изучения социальные инстинкты как источник соответствующих чувств - побудительных начал отождествления с социумом, - вышла на феномен, обозначенный как «дефицит потребности в общении». Теперь «недостаток живого чувства» в понятиях, регламентирующих поведение, на который указывал И. М. Балинский, можно было не только описать в новой терминологии, но и измерить. Клиническая психология, сосредоточив внимание на причинах конфликта во внутреннем мире, когда источником страдания (дискомфорта) выступал диссонанс между Я-образом и воспоминаниями, бросающими тень на репутацию в собственных глазах, сформировала представление о незрелости самосознания, когда чувства считаются достаточным мотивом поведения, позволяя считать себя жертвой обстоятельств.
Со своей стороны психологи, работающие, как известно, по поручению специалистов, обязанных принимать конкретное решение, сосредоточили внимание на изучении отдельных характеристик индивидуальности (психодиагностике). Их усилия не прошли даром и к середине ХХ в. были выделены более или менее точно измеряемые параметры, сигнализирующие о склонности к дезадаптации. Тем самым был подготовлен фундамент для решительного шага в интерпретации феномена психопатии с новых теоретических позиций. И когда социальная реальность заставила научную мысль вникнуть в психологические особенности подросткового этапа онтогенеза личности, сделать его (шаг) уже не составило труда. Педагогическая психология выступила продолжателем биологически-медицински-социологической традиции и сформулировала свое мнение о фенотипически дезадаптированных людях как о «вечно пятнадцатилетних». Главный отличительный признак таких людей -их неспособность извлекать пользу из жизненного опыта, когда речь идет о работе над собой. И хотя объяснить природу этого явления новый подход, как и прежний, не позволяет, он открывает больше возможностей для воспитания и социальной поддержки, так как методов работы с «нравственно инфантильными» гораздо больше, чем с «морально дефективными».
Если рассматривать психопатичность не как аморальность, похожую на тот или иной вид душевной болезни (шизоид, эпилептоид, циклоид и т. п.), а подойти к ее осмыслению с позиций педагогической психологии, мы обнаружим еще более убедительные доводы в пользу личностного инфантилизма как основы диагностики.
Реакция эмансипации дает о себе знать, прежде всего, тем, что взрослые и подростки перестают понимать друг друга. Бывшие дети отказываются от общепринятого значения слов, подвергая сомнению, казалось бы, непререкаемые истины. Должно было пройти некоторое время и проделана известная работа, чтобы личность отобрала внутренние смыслы моральных и этических категорий для собственного употребления (для формирования Я-концепции). Естественно, внешний рисунок поведения будет при этом отличаться стремлением отгородиться не только в смысловом, но и в эмоциональном отношении, пока «истинная значимость слов» не будет постигнута и человек сможет выбраться из «кольца само-створчества». В обыденной жизни родители и учителя не препятствуют (как правило) «подростковому аутизму» (по Э. Блейлеру), отлично зная, что в этом случае жизненный опыт - лучший воспитатель. Однако в тех редких случаях, когда мир представлений не смыкается с миром впечатлений и человек остается при своих внутренних смыслах на дистанции с реальностью и будучи взрослым, диагноз шизоидной акцентуации характера, а то и психопатии, не заставляет себя ждать.
Реакция имитации - постоянная игра в социальные роли с боязнью ответственности по вытекающим из них обязательствам -вполне нормальное явление в подростковом возрасте. Никто и не думает доверять их намерениям, не сомневаясь в искренности чувств здесь и сейчас. Хотя бы потому, что в выборе ролей нет оригинальности. Они (роли) берутся из популярных образов и банальных сюжетов, так что бывают новы лишь для самих подростков, а у взрослых называют разве что ностальгические ассоциации, когда они были такими же молодыми. Демонстративность при очевидной подражательности с постоянной готовностью улизнуть от ответственности конверсионным способом дали основания Э. Кречмеру выделить из картины истерии ее подростковый вариант. У обычных людей с годами Я-образ крепнет, и новые роли становятся ни к чему. Но те, кто не способен усваивать жизненный опыт, продолжают актерские пробы до бесконечности, проникаясь все большей тревожностью от ожидаемого очередного конфуза. Своеобразная гипотония самосознания заставляет относить такие случаи к истероидной акцентуации или даже к истерической психопатии.
Реакция оппозиции, для которой свойственно ощущать себя в центре мироздания, когда подросток начинает строить внутренний мир по собственным лекалам, полна переживаний, которые испытывает человек, считающий себя в центре недоброжелательного внимания, когда высокая самооценка ассоциируется с выраженной тревожностью. Иллюзия особой значимости своих, как правило, вполне банальных идей и сугубой ценности общественно полезных стремлений, позволяющих бесцеремонно обращаться с нормами поведения, которых придерживаются окружающие, помноженная на подозрительность к доброжелательно настроенным взрослым, никого не удивляют. Задерживаясь во времени, они служат основанием диагностики паранояльной психопатии или акцентуации характера.
Реакция группирования как защита внутреннего мира от экспансии со стороны социальных институтов на фоне ощущения «несправедливости общественного устройства, где все места уже заняты и достичь успеха невозможно», совершенно необходима на некоторое время. Личность, еще не способная защититься с помощью социальных ролей, инстинктивно ищет среду, где никто не может притворяться, все на виду и на равных (подростковая группа бывает исключительно одновозрастной). Естественно, нормы групповой социальной стихии не могут совпадать с нормами права и морали, а демонстративная безучастность к порицанию нередко выглядит как моральная тупость, что в зрелом возрасте, когда приверженность нравам социальной стихии явно неуместна, может послужить основанием для диагностики «неспособности организовывать поведение в соответствии с устойчивыми целями», а то и вообще попасть в число «врагов общества» (по Э. Крепелину).
Такой подход к оценке задатков личности у психопата объясняет, почему во врачебной диагностике так редко встречаются «чистые варианты». По-видимому, дело в том, что врач невольно старается выделить главное звено, отсеивая сопутствующие признаки. Естественно, коли они есть, вывести их за скобки профессионально ответственный специалист не может. Если же придерживаться логики возрастной психологии, все становится на свои места. Человек, отстающий в развитии на уровне подростковых личностных реакций, отстает по всем направлениям. У него присутствуют инфантильные личностные реакции (эмансипации, имитации, группирования, оппозиции), но в разной пропорции у разных людей.
2.3 Семейно-педагогическая запущенность
Девиантное развитие личности обязательно включает в себя ту или иную степень социального отчуждения. Чувствуя себя вне общества, человек реагирует на стечение жизненных обстоятельств не так, как этого ждут окружающие. Мотивы его повседневного, а тем более отклоняющегося поведения ускользают от психологически понятных интерпретаций. Причины эгоизма, пренебрежения моралью, легкомысленного отношения к чужим и своим интересам не вытекают из внешних поводов и должны соотноситься с какими-то глубоко лежащими мотивами.
По степени дистанцирования от общества люди, как их принято называть нынче, маргинальной ориентации, могут быть подразделены на несколько социальных групп. Обитатели социального дна, которых К. Маркс со свойственной ему резкостью оценок назвал «люмпен-пролетариями - пассивным продуктом гниения низших слоев старого общества» за отсутствие сколько-нибудь определенного мировоззрения, чувства солидарности с какой бы то ни было общественно значимой идеей и разобщенность внутри своей среды. Такие отщепенцы есть и в нашем обществе. Как мы уже говорили, после отмены наказания за тунеядство их правосубъектность по факту эстетической, этической и гигиенической неприемлемости - серьезнейшая проблема социального законодательства. Менее выраженная степень отчуждения сохраняет чувство солидарности с людьми схожей судьбы, что побуждает создавать стихийно и интуитивно сообщества и субкультуры, где корпоративные нормы позволяют защищаться от угнетения со стороны социальных институтов. Нравы некоторых субкультур, например уголовной, представляют собой устойчивые этические образования, передающиеся от поколения к поколению на протяжении всей истории человечества. И, наконец, есть люди, конформно соглашающиеся с общепринятыми нормами при серьезном расхождении с ними внутренних смыслов поведения. В жизни таких людей, как заметил Э. Ремарк, случай играет решающую роль.
Однако если понять маргиналов в какой-то степени все-таки можно, исходя из общей теории социализации личности, настоящие проблемы начинаются, когда общество и государство берутся за их социальную реабилитацию. Здесь приходится считаться не с обидой или враждебностью, что было бы не так уж плохо, ибо трансформировать отрицательные чувства в положительные в человеческих силах, а с угнетающим равнодушием к действующим порядкам и гуманным проявлениям доброй воли со стороны окружающих, как это в свое время заметил Н. В. Краинский. Бомжи улыбаются презрительно, нищие чувствуют себя выше толпы, уголовники не боятся порицания, и все они относятся к усилиям по социальной поддержке весьма скептически. Недаром такую инакость в понимании, осознании и отношении к роли человека в обществе столь упорно старались списать на биологическую неполноценность в недалеком прошлом, а в наше время связать чуть ли с целенаправленной подготовкой молодежи к жизни в криминальной среде. Но прямолинейность ассоциаций в поисках логически оправданной причинно-следственной связи между враждебным поступком и поводом не отвечает жизни. Любой мало-мальский опытный юрист прекрасно знает: между вытесненным на обочину взрослым и ребенком, воспитанным в «обстановке небрежного и развращающего воспитания», есть принципиальная разница. Когда нравственный выбор делает сформировавшаяся личность - это одно, а когда человека оттеснили на обочину жизни прежде, чем он созрел для осознанных социальных чувств, это другое, здесь мотивация отклоняющегося поведения имеет более глубокий источник.
Реакциям взрослых людей на стечение тяжелых личных обстоятельств будет посвящена специальная глава, здесь же мы рассмотрим особенности формирования защитных способов социальной адаптации в возрасте, когда закладываются основы нравственных ценностей и социальных ориентаций под влиянием не приветствующей или отторгающей среды.
Соотношение ролей определяет самооценку и при неблагоприятном стечении обстоятельств вызывает защитные реакции как у взрослых, так и у детей, с той разницей, которая вытекает из особенностей возрастной психологии.
В коллективе роли распределяются соответственно ведущим ценностям этого социального института: официальному статусу и личной компетентности в деле, для которого этот коллектив сформирован.
В семье стержневыми ценностями выступают личная привязанность окружающих и степень доверия между членами семьи. По этим качествам и определяются значимость человека в семье и семьи для человека. Первая роль принадлежит тому, зависимость от которого члены семьи принимают с доверием и удовольствием. Далее идут: тот, кто пользуется приязнью, но не лишен доли зависимости; кто не испытывает проблем во взаимодействии с членами семьи, но не может твердо рассчитывать на привязанность с их стороны; полагающийся, главным образом, на себя, но без враждебности; занимающий одну из сторон конфликта, но не теряющий надежды на благополучный исход ситуации; удерживаемый в семье силой внешних обстоятельств; выталкиваемый.
В группе неформального общения ценностью выступает возможность свободного волеизъявления. За лидером, занимающим первую позицию, остальные следуют с энтузиазмом, ожидая от него распоряжений, в которых он ограничен только собственным выбором. Вторая позиция принадлежит «звезде», к кому тянутся, но не подражают и не подчиняются; далее - независимый член группы, который может позволить себе дерзость иметь собственное мнение и в определенных ситуациях брать на себя решение вопроса по существу; примыкающий без проблем, но и без особого авторитета; примыкающий ценой смирения не без внутреннего сопротивления; помыкаемый, кому приходится терпеть унижения, чтобы остаться в группе; отвергаемый с угрозой расправы.
Источник давления - естественное стремление к отождествлению, превращающее вытеснение в тягостное испытание. Образно говоря, будучи лишена необходимых для своего строительства впечатлений, личность испытывает чувства, сравнимые с голодом, когда растет организм.
Концепция принадлежности к обществу основана на представлении о достойной социальной роли, в которой, говоря словами Т. Парсонса, «человек выполняет требования своего положения». А роли черпают силы для развития и удержания из стремления «к самости» в любви, работе и дружбе. В них реализуются (или не реализуются) основные социальные потребности, позволяя свободно двигаться в социальном пространстве или ощущать гнетущую зависимость от неприветствующей и несимпатичной среды.
Как правило, плюсы и минусы социального статуса в какой-то мере компенсируют друг друга, если брать во внимание одновременно все три сферы межличностных отношений, в которых формируется, развивается и существует личность: коллектив, семья, группа неформального общения. Однако возможность маневра между ними в поисках подходящих ролей может отсутствовать как по внешним, так и по внутренним причинам. Тогда конфликт выходит за рамки отдельного поражения, о котором можно забыть, и человек превращается в типичного неудачника. У него появляются черты, присущие аутсайдерам. Ситуация трансформируется в личность.
Заключение
Основной вывод по работе состоит в том, что все виды девиантного развития связаны со смысловой дезориентацией. Человек с развитой смысловой регуляцией способен управлять своим поведением, подчиняя его устойчивым внеситуативным ориентирам, отличается энергией, жизнестойкостью, ориентацией на будущее. Такой человек обладает высоким уровнем осмысленности жизни, поскольку основным источником его мотивации являются макросоциальные ценности, такие как истина, добро, красота. Ценности переживаются человеком как конечные ориентиры желательного состояния и потому, в отличие от потребностей, они являются ненасыщаемыми.
Смысловая регуляция формируется уже на первом году жизни, а после трех лет оказывает устойчивое влияние на поведение. Соответственно, при девиантном развитии личности сбой происходит на самых ранних этапах онтогенеза. Мы полагаем, что нарушения в развитии смысловой регуляции поведения происходят вследствие несформированности в младенческом возрасте базовой установки на доверие к миру, ценности которого ребенок должен интериоризировать.
В каждом конкретном случае девиантного развития личности представленные все факторы девиации обычно в той или иной мере взаимосвязаны. По отдельности (пограничная умственная отсталость при хорошем воспитании и гармоничном характере, нравственная инфантильность при высоком интеллекте и в заботливых руках окружающих, небрежное воспитание умного и сильного духом ребенка) они редко вызывают серьезные проблемы социальной адаптации, разве что в крайних случаях.
Список использованной литературы
1.Грищенко Л.А. Психология отклоняющегося поведения. - Свердловск: Изд-во СПИ, 1997. - 210 с.
.Дети с отклонениями в поведении / Под ред. И.А. Невского. - М.: Наука, 1997. - 182 с.
.Димов В.Д. Проблемы девиантного поведения российской молодежи // Вестник московского университета. Серия 18. Социология и политология, 1997. - № 3. - С. 45-55.
.Клейберг Ю.А. Социальные нормы и отклонения. - 4-е изд. - М.: Вита-Пресс, 2007. - 140 с.
.Клейберг Ю.А. Психология девиантного поведения. //Вопросы психологии. - 1998. - № 5. - С. 141-145.
.Лупандин В. М. Психологический анализ легких форм интеллектуальной недостаточности // Журнал невропатологии и психиатрии. 1980. № 3
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ
Банных, Г. А.
2005
Аннотация:
Опубликовано: Чиновник. - 2005. - № 6 (40). Полный текст документа:
Управленческие аномалии в государственной гражданской службе
Банных Г.А.
Ассистент кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы
Исследование управленческих аномалий в государственной гражданской службе представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом. Особый смысл оно приобретает в переломные моменты истории, связанные с реальными изменениями в обществе.
Тотальная дихотомия в оценке реализации предназначения государственной службы только еще раз подтверждает феномен отчужденности чиновников от населения, управленческую аномалию метасистемного уровня. Итак, основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами. Этот факт свидетельствует о том, что экзистенциальный идеал декларируется, но в полной мере не реализуется.
В демократическом обществе государство выступает основной формой консолидации общецивилизационных, национальных и социальных норм, ценностей и интересов граждан. Свои цели и задачи государство решает с помощью системы государственного управления. Государственная служба есть необходимый элемент и подсистема государственного управления, которая зачастую именуется "административно-государственным управлением". Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость как раз в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально ориентированного государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она должна вступать в контакт с социумом и представлять государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека как отдельной личности.
Исследование управленческих аномалий в государственной гражданской службе представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом. Особый смысл оно приобретает в переломные моменты истории, связанные с реальными изменениями в обществе. Экономическое, технологическое, финансовое, социальное положение России дает основания для вывода о вхождении ее в состояние кризиса, нестабильности.
Государственная служба - системный объект. Применение системного подхода позволяет адекватно отобразить в научных моделях системную природу государственной службы как объекта изучения. Целостность взаимодействия подсистемы государственной службы с ее экосистемой - государством означает, что государственная служба может быть понята диалектически лишь в связи с другими элементами - субсистемами, то есть в соотнесении с системой государственного управления, а не сама по себе, не как изолированное нечто.
Назначение государственной службы как системы состоит в том, что при любых изменениях всей социальной системы она должна служить стабилизирующим центром социума, поддерживать в обществе определенный порядок в различных сферах человеческой деятельности. Такой порядок необходим для устойчивого существования социальной системы. Порядок обычно достигается применением юридических законов и иных нормативно-правовых актов (указов, постановлений, распоряжений и т.д.), выполнение которых гарантируется соответствующими органами принуждения.
В качестве основных подсистем госслужбы как системы можно выделить: совокупность исполнительных органов государственной власти, кадровый состав госслужбы, утилитарно-материальные составляющие, система управления госслужбой, совокупность норм, правил, процедур, существующих в самой системе и воспроизводящихся ею, и т.д. В адекватно функционирующей системе все подсистемы существуют относительно самостоятельно, в то же время предполагается наличие открытых каналов коммуникаций между ними.
Система выполняет свои функции с помощью подсистем - людей, организованных в группу, в которой проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы и общества в целом. Государственные служащие представляют собой особую социально-профессиональную группу людей, наделенных властными полномочиями, которые реализуются в форме издания приказов, распоряжений, указаний, предписаний и иных актов управления, обязательных для граждан. Слой государственных служащих выполняет важную функцию стабилизатора в обществе, осуществляя свои полномочия, без спешки, медленно, осторожно, систематически - в лучших традициях бюрократии, обеспечивая тем самым плавность, постепенность социальных изменений в переходный период общественного развития, препятствуя социальному взрыву.
Сложные нелинейные системы (как система государственной гражданской службы) имеют тенденцию к спонтанному распаду: различные элементы и части системы по-разному реагируют на внешние флуктуации, процесс порядкообразования идет неравномерно. Дабы избежать распада, система вынуждена переходить в новый режим функционирования - режим сохранения порядка, а это приводит к постепенному "закрыванию" системы, преобладанию однородности внутри нее. Именно это и служит основанием считать систему государственной службы закрытой системой, однако это неверно: закрытость государственной службы проявляется лишь по некоторым параметрам обмена с внешней средой, что не дает основания отменять сам обмен, но подтверждает возможность применения синергетического подхода к системе государственной службы.
Таким образом, государственная гражданская служба - это открытая нелинейная социальная система, в идеале гармонично встроенная в иерархию социальных систем социума и выполняющая функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывающая социальные услуги обществу для его нормального развития). Государственная служба выполняет роль посредника во взаимодействии общества и государства, одновременно являясь подсистемой и того, и другого. В случае целенедостижения, невыполнения системой государственной службы своего предназначения нарушается принцип взаимного социального обмена государства и общества, что влечет за собой неустойчивость социума и возникновение аномалий.
Аномалия - это свойство социальной системы и ее подсистем отклоняться от нормы, которое характеризует социальную систему на любом этапе развития. Управленческая аномалия - это свойство системы управления отклоняться от параметров порядка, к которому стремится социальная система. Управленческая аномалия в государственной гражданской службе - свойство государственной гражданской службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития. Данное свойство относится к основной цели государственной службы - упорядочивание, достигаемой через осуществление профессиональной деятельности.
Таким образом, аномалии управления могут проявляться на уровне взаимодействия системы государственного управления и общества, на уровне функционирования системы госслужбы, на уровне основного элемента системы госслужбы - государственного служащего.
Веберу принадлежит идея, основополагающая для всей "понимающей социологии": для того, чтобы понять общество, необходимо определить мотивы индивидов и общественные нормы, с помощью которых ориентируются индивиды . В "Этике протестантизма" М. Вебер подробно проанализировал влияние нормативных условий на деятельность и поведение отдельных групп и индивидов. По мысли Вебера, человеческие потребности детерминированы сложившейся системой норм.
Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий . То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.
Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.
Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.
В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные . Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.
Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.
Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.
Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности.Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии.
Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).
Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.
Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве , что является приоритетом функционирования системы государственной службы.
Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).
По данным социологов, наблюдается отчуждение большей части населения России от государства. Люди в России очень отчужденно относятся к государству, власти, праву - и к чиновничеству. И именно из-за отчужденности, внутренней непричастности к власти согласны терпеть "необходимое зло", в виде административного произвола, декларируемых законов и т.д. Выбор наименьшего зла обусловлен необходимостью выживания в экстремальных условиях, повышая адаптивность индивида. Базовая основа такого социального самочувствия граждан - восприятие государства с точки зрения режима власти.
У населения до 2005 г. сохранялась положительная динамика утверждения демократических настроений. Однако эта положительная динамика абсолютно поглощается ростом других, довольно жестких оценок. Если в 1998 г. существующий режим как режим административного аппарата оценивали 13,5% населения, то в 2005 г. эти оценки присутствуют уже у 30% населения.
Тотальная дихотомия в оценке реализации предназначения государственной службы только еще раз подтверждает феномен отчужденности чиновников от населения, управленческую аномалию метасистемного уровня. Итак, основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами. Этот факт свидетельствует о том, что экзистенциальный идеал декларируется, но в полной мере не реализуется.
Еще одним индикатором отчужденности выступает отсутствие норм практической деятельности, культурная отстраненность. одной из форм социально-психологической адаптации людей к действительности стала их мимикрия, то есть коррекция взглядов, ценностных ориентаций, норм поведения и т.д. в соответствии со стандартами новых взаимоотношений. Нередко это приспособление выражается в амбивалентности моральных воззрений - в несогласованности между исповедуемыми идеями и принципами нравственности, с одной стороны, и реальным уровнем моральных требований к себе и окружающим - с другой. Такие явления, как ловкачество, беспринципность, продажность и другие антиподы морали все чаще воспринимаются в обыденном сознании не как аномалия, а как вполне оправданный вариант взаимоотношений в быту, в политической деятельности, бизнесе и т.д.
Стремление большинства населения к моральному, правовому и социальному порядку является защитной реакцией общества на давно царящую хаотичность в государственном управлении, с одной стороны, и на административный произвол чиновников - с другой. 48,2% опрошенного населения считают коллективизм одной из ведущих норм регулирования взаимоотношений в обществе, 71% - считают нравственной ценностью быть нужными и полезными обществу .
Важным показателем наличия метасистемных управленческих аномалий государственной гражданской службы выступает социально-экономическая обстановка в стране. Свое материальное положение как затруднительное (денег хватает лишь на основные продукты и одежду) в 2005 г. оценили 44% респондентов . Такие оценки экономического состояния российского общества свидетельствуют о неэффективности функционирования системы государственной службы по обеспечению нормальной жизнедеятельности граждан, т.е. по основному ее назначению. Это также приводит к рассогласованию взаимодействия государственной и общественной систем, что является управленческой аномалией.
Проводимые в стране реформы, по мнению 44% населения, осуществляются исключительно в интересах бюрократии . Получается, что реформирование госслужбы в глазах населения является самоцелью бюрократии, что также является дисфункцией государственной службы.
Вообще, смысл и цели осуществляемых в России реформ зачастую остаются непонятными большой части населения. Почти половина населения имеет лишь какое-то представление о целях экономической и социальной политики (за первые два года президентства Путина), а приблизительно треть - не имеет о них никакого представления . В 2003 году, когда в стране был запущен целый ряд реформ, о смысле и целях этих реформ большинство населения имело представление . При этом, в основном, население отводило средние или небольшие шансы на успех проводимых реформ (интересно, что почти треть опрошенных считала, что реформа государственной службы "обречена" на успех - и это самая высокая оценка среди шансов на успех прочих реформ).
Исследование, проведенное в 2005 г., дает нам несколько иной результат: население перестало понимать смысл и улавливать цель проводимых властью реформ. Так, более половины опрошенных совершенно не представляют смысл судебно-правовой, административной, налоговой и земельной реформ. В 2003 г. это была лишь десятая часть опрошенных. Таким образом, можно сделать вывод о том, что общий политический курс, которым идет Россия, остается непонятным большинству населения, в интересах которого и осуществляются все преобразования.
Закрытость органов власти также была заявлена нами как управленческая аномалия государственной службы. Это подтверждается и результатами исследований . 35% населения считает, что органы власти абсолютно закрыты для граждан, 49% признают наличие некоей возможности получения правовой информации о деятельности государственной службы. Осуществление перехода к демократическому государству требует открытости отношений государства и общества, где первостепенная роль отводится государственной службе как посреднику между ними. Это означает наличие двухсторонней обратной связи, когда стороны являются в процессе взаимодействия одновременно и субъектами, и объектами социального управления. Нарушение принципа открытости как метасистемная управленческая аномалия продуцирует, в свою очередь, аномалии на других уровнях системы государственной службы.
На втором уровне системы государственной службы управленческие аномалии выступают дисфункциями, патологиями, как мы определили выше. Конкретными их проявлениями выступают бюрократизация, непотизм, агнозия, нормотворческая дисфункция, коррумпированность, некомпетентность, подмена общественных интересов групповыми, господство структуры над функцией, дублирование функций и т.д.
По данным Федерального комитета статистики РФ (далее ФКС РФ), общая численность работников федеральных и региональных (субъектов РФ) органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти в РФ составляла в 1995 году 1 млн. 64 тыс. человек . Из них на федеральном уровне трудились 500032 чел., на региональном - 950060 чел. На начало 2005 г. на государственной службе РФ задействовано 684202 . В том числе на уровне Федерации - 34598 человек, на уровне субъектов РФ - 649604 человека. Как видно из вышеприведенных данных, за последние 10 лет численность государственных служащих значительно сократилась. Скорее всего, это является следствием постоянного реформирования и реструктурирования органов государственной власти, связанных с поиском оптимальной модели построения и функционирования системы государственной службы.
Для того, чтобы выявить распространенность такой управленческой аномалии в государственной службе, как непотизм (замещение по протекции должностей "своими людьми"), необходимо проанализировать, каким образом нынешние чиновники поступили на службу в органы власти.
Согласно действующему законодательству, поступление на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Однако законом предусматривается и определенное количество исключений из этого правила (перевод на другую должность, переход из резерва и т.д.), что зачастую подтверждается на практике.
Половина занимающих высшие должности госслужбы из числа опрошенных в Свердловской области перешли на них из резерва, две трети занимающих главные должности занимают их по приглашению руководителя, наибольшая часть чиновников, прошедших свободный конкурс и переведенных с других должностей, замещают ведущие должности госслужбы (одна четвертая и одна десятая части соответственно). Количество поступивших на службу чиновников, не подвергавшихся квалификационным испытаниям, говорит о том, что демократические процедуры формирования кадрового корпуса госслужащих также еще не вошли в норму социального действия. В свою очередь, это может вызвать сомнения в уровне компетентности и других качественных характеристиках, которым должен отвечать государственный служащий. Таким образом, распространенность непотизма как управленческой аномалии можно оценить как высокую.
Протекционизм при принятии на должность в государственной службе и соответствующая патология кадровой политики в органах власти отсылают нас к выявлению распространенности следующей управленческой аномалии - карьеризму. Показателями карьеризма выступает желание продвинуться вверх по служебной лестнице, не подкрепленное знаниями, умениями, опытом; желание обрести высокий статус, денежное содержание и социальные гарантии; сознательное отрицание моральных норм; приоритет факторов, влияющих на продвижение по службе. В инструментарии использовалось три индикатора на выявление карьерных устремлений и карьеризма: ценность, приоритетность, настроенность на карьерный рост/продвижение.
Потребность в карьерном росте ощущают чуть больше половины опрошенных (51,3%), 36% из них оценивают свои шансы подняться вверх по служебной лестнице как средние, 33% - выше среднего. Роль карьеры как приоритета для себя определили 41% опрошенных (81% из них - женщины, 37% - молодежь). Среди тех государственных служащих, для кого карьера имеет большое значение, а это 41% опрошенных, 48% согласились с утверждением о том, что в нашей жизни все продается и покупается (60% респондентов из тех, кто не придает карьере никакого значения, а это только 18% респондентов, с этим утверждением не согласились), 20% признались в постоянном нарушении правовых норм. Принципиальным является и тот факт, что взяточничество, злоупотребление властью и служебным положением, протекционизм к вполне нормальным явлениям отнесла только эта категория государственных служащих.
Любопытна зависимость приоритетности того или иного фактора, влияющего на продвижение по службе, от возраста: молодые чиновники на третье место в иерархии факторов ставят хорошие отношения с начальством, нравственность же и помощь друзей - на пятое и седьмое место соответственно. Чиновники среднего возраста больше других ценят помощь друзей. Примечательно и то, что женщины-госслужащие гораздо выше оценивают влияние отношений с начальством на продвижение по службе, чем мужчины.
Политическая нейтральность работника и его стремление к независимости от влияния посторонних организаций не влияют на его продвижение по службе. И это вполне объяснимо особенностями развития госслужбы в России в условиях доминанты политической сферы на вертикальную мобильность по должности не имеет влияния забота о соблюдении прав граждан, педантичное соблюдение правовых норм и умение учитывать интересы населения, что, в конечном счете, может означать оторванность региональной госслужбы от интересов социума.
Следующая управленческая аномалия - бюрократизм. Бюрократизм вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей. В оценках государственных служащих бюрократизм - одна из наиболее распространенных управленческих аномалий в их среде. Характеристикой рассогласованности суператтрактора и реальной нормативной системы государственной службы выступают идеальные и реальные нормы поведения. Проведенное исследование выявило ряд противоречий между ожиданиями и реальностью, между теми качествами, которыми должен обладать госслужащий, и теми управленческими аномалиями, которые распространены в системе госслужбы. Наибольшую важность респонденты придают таким качествам, как ответственность, дисциплинированность и доброжелательность (59%, 50% и 42% респондентов соответственно). Получается, что необходимые для профессиональной деятельности дисциплинированность, ответственность, доброжелательность на деле превращаются в свою противоположность - коррупцию, бюрократизм и карьеризм. Это свидетельствует об отсутствии единой нормы добросовестности и профессионализма.
Бюрократизм складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиантного поведения (то есть незначительные отклонения). Однако распространенность данного явления вызывает некоторые опасения, бюрократизм служит стартовой площадкой для появления других аномалий.
Следующая аномалия - это коррупция. По результатам опроса государственных служащих видно, что коррупция занимает второе место среди негативных явлений в государственной службе. Что по этому поводу считает население? По данным центра Левады, у населения России растет уверенность в том, что правительство коррумпировано и действует в первую очередь в собственных интересах (см. диаграмму) .
Каждый четвертый житель нашей страны оказался объектом посягательств со стороны разного рода коррупционеров. Более того, у значительной части населения (особенно молодежи) произошло деформирование моральных и духовных ценностей, ослабление правовой и гражданской дисциплины, сложилось устойчивое представление о коррупции как неизбежном условии жизненного существования . Таким образом, распространенность коррупции как управленческой аномалии очень высокая.
- В связи с этим необходимо обратиться к структуре ценностей госслужащих, поскольку они ориентируют личность на достижение определенных целей. В основном это семья, работа, здоровье, карьера, престиж, друзья. Это вполне "нормальные" цели, распространенные в социуме. Нас, скорее, волнует способ достижения этих целей, который используют госслужащие, его нормативность, законность. Так, 61% опрошенных никогда не преступали закон, 28%, по собственному признанию, так или иначе преступали закон, при этом 11% из них совершают это постоянно, по мелочам, и большая часть из них - молодые чиновники. Из этого следует, что по крайней мере для 11% госслужащих нормой является преступить закон, обойти его, хотя их функции заключаются в исполнении законов. Налицо очередное противоречие: то, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.
- Однако следует сделать оговорку: это достаточно относительно, поскольку правовые нормы зачастую противоречат друг другу, отсюда невозможность не обойти тот или иной закон. Нормы права также могут устаревать и трансформироваться, что позволяет государственным служащим находить новые, новаторские пути по поддержанию устойчивости общества. Как справедливо отмечают некоторые исследователи, взятка "является своеобразной матрицей продуктивной деятельности", а "коррупция способна существенно увеличить управленческий потенциал государственной власти", принимая во внимание бюрократизм, жесткую регламентацию, размытость профессиональных норм и санкций за их нарушение в среде государственных служащих.
Чем же обусловлено такое повсеместное нарушений норм в среде госслужащих? По мнению 64% респондентов, причина кроется в особенностях личных качеств госслужащих, на что накладывается необходимость компенсации невысокой зарплаты - 32%, и что подкрепляется еще и безнаказанностью - 35% (причем женщин гораздо больше волнует материальная сторона вопроса - компенсация и желание быть не хуже других, а мужчин - санкции и контроль, точнее их отсутствие). Получается такая картина: поступивший на госслужбу индивид стремится компенсировать себе невысокую заработную плату, поскольку его личные качества (совесть, например) позволяют ему сделать это, а система его за это не наказывает, что провоцирует хронический рецидив подобной девиантности. Это снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий.
Таким образом, наглядно видно, что большинство управленческих аномалий имеют высокую степень распространенности. Высокая степень распространенности большинства аномалий в государственной гражданской службе свидетельствует о ее аномийном состоянии. Полное устранение управленческих аномалий невозможно, но и не нужно, так как это приведет к разрушению социальной системы. Прежде всего необходимо определиться с теми формами государственно-правовой жизни, которые подойдут только нам. И эти параметры должны возникнуть в результате самоорганизации общества как социальной системы, самоорганизации властных институтов. Но какие бы параметры порядка ни появились, невозможно самоустраниться от государственного управления. А государственное управление невозможно без управляемого субъекта - исполнителя проекта управления - государственной службы. Функционирование госслужбы - это определение и закрепление параметров порядка посредством воздействия на среду.
Поэтому выработка параметров порядка должна осуществляться с необходимостью и на уровне системы государственной гражданской службы. Для этого принципиально важным представляется пересмотр основ реформирования государственной службы. Реформа государственной службы, осуществляемая на макроуровне и затрагивающая формы и методы функционирования государственной гражданской службы, без учета микросоставляющей заранее обречена на провал. Изменения должны осуществляться на уровне отдельной системы, которой является государственный служащий.
В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1994 гг. новых законов и других нормативных актов. Первые мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. "Положение о федеральной государственной службе" были опубликованы тезисы концепции.
В Федеральной программе реформирования государственной гражданской службы указаны основные причины необходимости изменения. Такими причинами явились управленческие аномалии, существующие в системе государственной службы. Анализ реализации поставленных в Программе задач показал, что из девяти приоритетных задач Программы реформирования государственной службы полностью выполнена 1, частично - 5. Три задачи (обеспечение информационной открытости, эффективные методы развития кадров госслужбы, выявление и разрешение конфликта интересов), направленные против карьеризма, бюрократизма и коррупции, остались невыполненными. Это сигнализирует об аномалиях государственного управления, о целенедостижении программного документа.
Необходимые условия для осуществления реформирования государственной гражданской службы с точки зрения социальной синергетики: это, во-первых, аппеляция к выигрышному аттрактору, распространение идеи служения обществу и гражданам, четкая цель реформирования. Во-вторых, учет временных компонентов и внешней общественной силы, участвующей в реализации и контролировании процесса реформирования. В-третьих, должна быть разработана идеология реформирования.
Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследования клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. 2-е изд., доп. М., 2000. С. 120.Сатаров Г.А. Взятку дал - взятку принял. Диагностика российской коррупции: социологический анализ// Российская газета. 2002. 7 августа.
Источник информации :
